Откуда рос стандарт? (Т. Бронникова, "Саморегулирование & Бизнес", N 3, март 2013 г.)

Откуда рос стандарт?

Обратившись к недавнему прошлому нашей страны, можно констатировать, что любой вид деятельности в середине прошлого века был четко регламентирован. Товары, материалы и услуги изготавливались и оказывались в строгом соответствии с предписанными государством стандартами. Однако нельзя отрицать, что наличие стандартов и общих правил является гарантией безопасности и качества. Именно строительство и проектирование являются сферами, где существование регламентов и стандартов не только оправдано, но и необходимо. Откуда взялись многочисленные правила, стандарты, ТУ и регламенты?

От Устава...

Первый русский кодекс требований "Строительный устав" появился в XI веке при Ярославе Мудром. Он определял местность и материалы, пригодные для строительства, высоту построек, давал рекомендации по расположению помещений в зданиях. В этот период возникает практика приглашения для строительства иностранных архитекторов, ставшая нормой в XVII-XIX вв.

Значительное реформирование сфер промышленности и строительства связывают с именем Петра I. Строительство каменных городов на болотах с использованием принудительного труда стало весьма популярным и востребованным. Именно Указ 1721 г., разрешающий использовать труд крепостных в строительстве и промышленном производстве, надолго определил взаимоотношения работодателей и подчиненных в этой сфере.

В 1737 г. в России был издан Строительный кодекс "Должность архитектурной экспедиции", содержащий правила практики строительства, теоретические установки (в частности, обязательную регулярность застройки), порядок предварительного рассмотрения и утверждения проектов зданий, возводимых за государственный счет.

В это же время в Европе огромной популярностью пользовалось девятикнижие Франциска Филиппа Флоринуса, названное впоследствии "Флориновой економией". В России это руководство по ведению хозяйства, строительству, устройству садов и уходу за домашними животными было переведено с немецкого языка на русский и переиздано пять раз с 1738 по 1794 гг.

Наша справка. Строительные нормы и правила можно отыскать даже в Библии (Второзаконие, глава 22, стих 8): "Если будешь строить новый дом, то сделай перила около кровли твоей, чтобы не навести тебе крови на дом твой, когда кто-нибудь упадет с него".

Поворотным этапом в развитии технического нормирования в России можно считать разработку в 1811 г. Инженерным департаментом при Военном министерстве первого в России нормативного справочника "Урочный реестр по части гражданской архитектуры, или описание разных работ, входящих в состав каменных зданий, с показанием, какие именно при оных встречаются и сколько полагается на производство их вольнонаемных и рабочих людей". Здесь были приведены нормы выработки и нормы расхода материалов на единицу работ. Вскоре после первого Урочного реестра был создан "Урочный реестр, по которому при крепостях в летнее, осеннее и зимнее время солдатам и вольным рабочим людям фортификационные работы исправлять". Урочные реестры неоднократно пересматривалось с целью его уточнения, а главным образом, снижения норм. В 1869 г. "Урочное положение" было утверждено правительством. Этот нормативный документ охватывал все вопросы строительного производства, регламентировал внедрение новой техники, повышение качества и снижение стоимости строительства.

В 1857 г. Министерство внутренних дел России издало "Строительный устав". В нем содержались некоторые количественные нормативы, обязательные к применению в проектировании: ограничения высот деревянных зданий и др. В 1887 г. Устав был включен в Свод законов Российской империи. Наряду с Уставом действовало Урочное положение для строительных рабочих, вошедшее в Собрание узаконений и распоряжений Правительства.

Революция, "о которой так долго говорили большевики", отдала дворцы на растерзание пролетариям, оставив хижины на прежнем месте. Сложилась ситуация, когда инженеры, получившие образование до революции, оказывались чуть ли не первыми врагами новейшей "рабоче-крестьянской" и "революционной" архитектуры, зачастую неприспособленной к реалиям жизни и непригодной для воплощения.

Окончание Гражданской войны, подавление мятежей и НЭП дали толчок к развитию гражданского, промышленного строительства и, как следствие, к формированию новых стандартов. До середины 20-х гг. в советской России были предприняты попытки адаптировать "Урочное положение" к новым требованиям времени. В этот период, когда стартовали грандиозные советские стройки, и "индустриализация всей страны" требовала огромное количество квалифицированных и компетентных специалистов, советское правительство принимает решение о приглашении инженеров из-за рубежа. По большей части советские рабочие были исполнителями, активно перенимавшими иностранный опыт в сложившихся условиях.

В это время начинают формироваться строительные нормы и правила в более привычном нам виде. Существует мнение, что большая часть правил и строительных норм появилась именно благодаря участию иностранных специалистов в советских "стройках века". Скорее всего, именно из пересмотренных норм "Урочного положения" и привнесенных на советскую почву иностранных правил и родился новый по форме и содержанию сборник - "Свод производственных строительных норм" (1927-1930 гг.). Наличие множества формул и узкоспециальной терминологии делало "Свод" мало доступным для широкого применения. В связи с этим в 1931 г. были введены в действие Единые нормы выработки и расценки на строительные работы, разработанные методами технического нормирования и соответствовавшие уровню строительного производства того времени.

... до ГОСТа

В середине 30-х гг. складывается ситуация, когда широко издаются ведомственные нормативные документы, вступающие в противоречие или не согласованные друг с другом, создающие разнобой в проектно-строительной сфере. Эта ситуация значительно мешала созданию единого Кодекса, содержащего единые требования и регламентировавшего ответственность за их нарушение.

Наша справка. Строительные уставы (кодексы) действуют во многих странах. Так, в Чехословакии такой устав был принят в 1958 г., в Польше закон о строительном праве появился в 1974 г., в Германии такие законодательные акты принимаются на уровне федеральных земель. К примеру, в 1986 г. был принят Строительный кодекс земли Северный Рейн-Вестфалия.

Законы и кодексы регулируют разрешения на отвод участков для строительства и определение границ их отвода, изъятие и компенсацию при использовании участков другими лицами, устанавливают нормы по использованию участков, права преимущественной покупки земель, правила проведения строительных мероприятий при застройке участка как на его территории, так и за его пределами, дают методику определения стоимости участков, нормируют развитие городских и сельских поселений, реконструкцию отдельных строений и микрорайонов, определяют формы поддержки объединений граждан при осуществлении строительной деятельности и др.

Деятельность по созданию отечественного всеобщего нормативного документа активно продолжилась в послевоенные годы, после утверждения Советом министров СССР основных принципов нового "Урочного положения", разработанного комиссией под руководством А.Н. Косыгина. "Урочное положение" должно было содержать кодекс общеобязательных строительных норм и правил по всем этапам проектно-строительной деятельности - от генерального плана и выбора архитектурного решения до расчета конструкций и производства строительных работ. Его целью было внедрение новой техники, повышение качества и снижение стоимости строительства. Оно рассматривалось как единый законодательный документ, с введением которого отменялись все ранее действовавшие нормы, технические условия, инструкции и пр. В "Урочное положение" в качестве базы для координации размеров в строительстве была положена единая модульная система (ЕМС), разработанная в 1944-1945 гг. комиссией технического совета Минтяжстроя под председательством Л.А. Серка.

Первое издание Строительных норм и правил (СНиП) было введено в действие с 1 января 1955 года и состояло из 4-х частей, утвержденных Государственным комитетом Совета Министров СССР по делам строительства.

Таким образом, к середине 50-х гг. XX века в Советском Союзе уже существовала оформленная и официально закрепленная система государственных стандартов и норм. Стандарты регламентировали качества и свойства выпускаемой продукции, тогда как нормами определялся процесс ее производства и трудовые отношения вообще.

Центральное место в системе отводилось Государственным стандартам СССР (ГОСТ), несоблюдение которых считалось преступлением, общее их число доходило до 30 тысяч. ГОСТы имели сложную систему классификации и охватывали все сферы экономики, промышленности и сельского хозяйства. Так, например, в рубрикаторе можно было обнаружить стандарты на куриные яйца, рисовую шелуху и прочие, не менее занятные, вещи. Здесь же надо упомянуть об Отраслевых стандартах, которые принимались и вводились отдельными министерствами. В брежневскую эпоху ОСТы стали превращать в полноценные ГОСТы.

Наша справка. СНиП - строительные нормы и правила, являющиеся общеобязательными. Их цель - "повышение качества и снижение стоимости строительства путем внедрения рациональных норм строительного проектирования и прогрессивных сметных норм, а также правил производства и приемки строительных работ".

Министерствами с подачи организаций, находившихся в прямом подчинении, утверждались и Технические условия (ТУ). Если вдруг продукция (от мыла до танка) не имела своего персонального ГОСТа или ОСТа, для нее непременно утверждали ТУ или аналогичные им ТТ (Технические Требования). Для всех ОСТов и ТУ существовал отдельный Указатель, который переиздавался редко и в библиотеках всегда отсутствовал. ТУ впоследствии также были переведены в состав ГОСТов.

И, наконец, любая советская организация имела право в установленном порядке вводить собственные Стандарты предприятия (СТп), не противоречившие государственным, а также инструкции, регламентировавшие почти любые телодвижения. При этом если сами ГОСТы были, скажем так, компактным изданием, сопровождавшимся таблицами и графиками, инструкции могли оказаться много больше по объему. ГОСТ лаконично определял те или иные свойства производимого товара. Инструкция, напротив, "пускалась" в длинное, последовательное и до крайности косноязычное повествование о том, в каком порядке его надлежало производить. Трагедией нормотворчества были взаимные нестыковки и двойные толкования. Случалось, что одна инструкция по умолчанию соглашалась на то, что другая допускала лишь в крайнем случае, а третья и вовсе категорически запрещала.

Вам смешно, а нам с этим жить?

Все, что проектировалось и строилось на просторах нашей страны, должно было соответствовать их требованиям. В сущности, любой инженер или прораб мог не иметь никакой иной литературы, потому что все, выходившее за рамки СНиП, автоматически считалось незаконным и неправильным.

Первый масштабный пересмотр СНиП был проведен в 1960-х годах с учетом всех изменений и дополнений. Каждая глава стала издаваться отдельно. Ей присваивалось буквенно-цифровое обозначение. По виду эти шифры от десятилетия к десятилетию менялись, но крайне незначительно. Начиная с 1980-х годов они выглядели как "СНиП 2.02.03-81".

За много лет было внесено множество изменений и корректировок. Например, самая крупная и уникальная по содержанию сметно-нормативная база была выпущена в составе СНиП IV-84. Она насчитывала более 300 тысяч норм и цен и, разумеется, появление электронно-вычислительной техники не могло не отразиться на этом процессе. Первая сметная программа - легендарная АВС, - появилась еще в Советском Союзе.

Несмотря на то, что российская (советская) система стандартизации в целом была признана на международном уровне (Международный союз строителей при ООН в 1992 г. признал сложившуюся советскую систему технического регулирования в строительстве одной из самых прогрессивных), назрела необходимость изменения структуры норм и правил. Развал Советского Союза и длительный кризис в строительстве на протяжении почти всего последнего десятилетия XX века привели к частичной отмене и пересмотру СНиПов, действовавших на протяжении более чем 40 лет. В декабре 2002 г. был принят Федеральный закон N 184-ФЗ "О техническом регулировании". Этот документ определил новую систему стандартизации и сертификации, и в то же время перестали быть обязательными нормы и правила, в части, касающейся безопасности сооружений и зданий. В соответствии с ним были разработаны технические регламенты, однако они устанавливали лишь минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность, единство измерений, за исключением отдельных случаев, когда надо установить требования непосредственно "к исполнению продукции".

Постепенно сложилась ситуация, когда органы экспертизы и надзора по-прежнему руководствовались СНиПами, а строители и проектировщики - собственными нормативными актами... Это не замедлило сказаться на качестве строительства и безопасности возводимых зданий. Многие громкие трагедии, уносившие человеческие жизни, по большей части связаны именно с несоблюдением правил безопасности и ошибок, допущенных при проектировании или строительных работах.

В закон "О техническом регулировании" неоднократно вносились поправки, а в 2009 г. был принят Федеральный закон N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", вступивший в силу 30 июня 2010 года. Таким образом, прежние нормативные акты оказались неактуальными, при этом новой единой системы правил и стандартов не возникло.

Наша справка. Чтобы полностью перевести Россию на еврокоды, потребуется целый комплекс масштабных мероприятий:

- пересмотр российского законодательства в области технического регулирования в соответствии с требованиями директив ЕС;

- разработка новых, предусмотренных национальной системой стандартизации Российской Федерации, процедур введения в действие еврокодов в качестве национальных стандартов (сводов правил) РФ;

- переработка и переиздание большого количества взаимосвязанных строительных норм и правил с использованием принятой в еврокодах терминологии и других их положений;

- корректировка и переиздание всех учебников и учебных пособий, программного обеспечения строительного проектирования для высших и средних учебных заведений;

- переоснащение испытательных лабораторий;

- переподготовка специалистов по строительному проектированию и по экспертизе проектной документации.

На западный манер

Остро встал вопрос о необходимости приведения старых норм в соответствие с реалиями нашего времени, разработке новых правил и гармонизации их с существующими европейскими стандартами. Это вызвало серьезную полемику среди профессионалов.

С одной стороны, в прежних СНиП не учитываются современные материалы и технологии, изменения и особенности климата, требования к процессам. Это вызывает затруднения с приходом на российский строительный рынок иностранных компаний. Кроме того, работа по осовремениванию СНиП требует немало времени и средств. С другой стороны, переход России на еврокоды полностью невозможен, поскольку для этого понадобится пересмотреть законодательство страны.

Министерство регионального развития РФ разработало Комплексную программу действий по гармонизации российской и европейской систем технического нормирования в строительстве на период 2010-2014 гг. Программа предусматривает глобальное обновление нормативной базы строительной отрасли. При активном участии и поддержке Национального объединения строителей было обозначено три основных направления работы: создание перечней нормативов обязательного и добровольного применения; актуализация СНиП, национальных и межгосударственных стандартов, стандартов саморегулируемых организаций (СРО); гармонизация российских норм с европейскими и международными нормативными документами.

Эта же Комплексная программа легла в основу Программы мероприятий по гармонизации нормативных документов Республики Беларусь, Республики Казахстан, Российской Федерации и стандартов Европейского Союза в области строительства на период 2010-2014 гг. Программу одобрили руководители профильных министерств и ведомств государств-участников Таможенного союза в апреле 2011 года.

Следует отметить, что обращение к системе еврокодов имеет значение в части освоения положительного опыта по внедрению новых технологий и подходов к строительству и проектированию. Однако не стоит забывать, что еврокоды имеют ряд концептуальных отличий от нормативных документов, принятых в российской практике. В частности, они не устанавливают требований к используемым технологиям, а лишь определяют перечень допустимых к применению материалов. Также в еврокодах не установлены требования к выполнению инженерно-геологических изысканий, не включены нормы проектирования зданий и сооружений разного функционального назначения. В них закреплены исключительно параметры, которые должны быть обеспечены в итоге. В такой ситуации особая ответственность возлагается на проектировщиков. Наконец, еврокоды не учитывают российские климатические и геофизические условия.

Кстати. Российская Федерация участвует и в международной системе стандартизации ISO, в которой действует более 760 стандартов в области строительства. Их также необходимо учитывать при разработке национальных документов в области стандартизации.

Система введения в действие еврокодов в европейских странах предусматривает определенный срок (до 5 лет), в течение которого они действуют в данной стране наряду с национальными стандартами (или нормами). В этот период проектировщикам дано право пользоваться либо национальным, либо европейским стандартом (нормами). Одновременно должны быть установлены необходимые ограничения и дополнения, учитывающие особенности законодательства и природных условий страны. Такие особенности образуют дополнение к тексту еврокода или отдельный выпуск, публикуемый в качестве национального стандарта, который помещается в приложение к еврокоду. Окончательный переход на еврокоды в Европейском Союзе отложен с 2010-го до 2015 года, при этом Франция и Германия продолжают работать по собственным стандартам.

Наша справка. Кодекс Хаммурапи, пожалуй, первый широко известный документ, содержащий предписания строителям и предусматривающий гражданскую ответственность при несчастных случаях. Он гласит:

- если человек был нерадив в отношении укрепления плотины, которая находится на его земле, то в наказание он должен возместить убытки вплоть до продажи его самого в рабство (статьи 53-56);

- если строитель построил человеку дом и свою работу сделал непрочно, а дом, который он построил, рухнул и убил хозяина, то этот строитель должен быть казнен (статья 229);

- если строитель построил человеку дом и работу свою не укрепил, и стена обрушилась, то этот строитель должен укрепить стену из собственных средств (статья 233).

Кстати. Строительные СНиП состоят из 4 частей.

1) общие положения;

2) нормы проектирования;

3) правила производства и приемки работ;

4) сметные нормы и правила с приложением сборников сметных норм.

Каждая из Частей, в свою очередь, разбивалась на Группы по тематическому признаку, а Группы - на отдельные Главы. Каждая Глава помещалась в отдельно изданной книжечке, которую в обиходе как раз и звали СНиПом. Номера Части, Группы и Главы, вместе с годом утверждения данного СНиПа, составляли его официальное обозначение.

Таким образом, перед Министерством регионального развития и другими ведомствами, а также профессиональным сообществом в лице Национального объединения строителей, профессиональных сообществ проектировщиков и изыскателей стояла задача по гармонизации и интеграции западных и российских строительных нормативов.

В течение 2011-2012 гг. Национальным объединением строителей (НОСТРОЙ) с привлечением ведущих НИИ в области строительства и строительного сообщества были разработаны и утверждены 86 стандартов на правила выполнения работ (сейчас в разработке находится еще более 80 стандартов), было актуализировано 83 свода правил (СНиП) обязательного применения. Была проведена колоссальная работа по переводу, техническому редактированию, сопоставительному анализу по основным показателям и разработка национальных приложений по 55-ти частям Еврокодов.

Российские национальные профессиональные объединения участвовали в этот период в разработке и продвижении технического регламента Таможенного союза "О безопасности зданий и сооружений, строительных материалов и изделий". В 2012 году регламент прошел процедуру согласования, был одобрен российской Правительственной комиссией по техническому регулированию, внесен в Евразийскую экономическую комиссию и в настоящее время готовится к рассмотрению на финальном этапе.

Кроме того, 20 июня 2012 года был утвержден новый Порядок разработки технических регламентов Таможенного союза, который предусматривает существенное усиление роли бизнес-сообщества в разработке технических регламентов и перечней нормативных документов для них. По мнению экспертов, активная работа по гармонизации российских норм в сфере строительства и проектирования с европейскими необходима для развития строительной отрасли и повышения конкурентоспособности.

Разумеется, есть и противоположные мнения: о необходимости актуализации прежних строительных норм. Так, введение новых строительных норм СП 50.13330, следствием которых станет увеличение энергопотребления зданий и, как следствие, дополнительные расходы населения на энергоресурсы, уже вызвало массу вопросов.

Наша справка. В настоящее время действуют 10 еврокодов:

Еврокод 0. Основные положения по проектированию строительных конструкций;

Еврокод 1. Воздействия на строительные конструкции;

Еврокод 2. Проектирование бетонных и железобетонных конструкций;

Еврокод 3. Проектирование стальных конструкций.

Еврокод 4. Проектирование сталебетонных конструкций.

Еврокод 5. Проектирование деревянных конструкций.

Еврокод 6. Проектирование конструкций из каменной кладки.

Еврокод 7. Геотехническое проектирование.

Еврокод 8. Проектирование с учетом сейсмических воздействий.

Еврокод 9. Проектирование конструкций из алюминия.

Ряд СНиП считаются актуализированными практически без внесения изменений, что также имеет свои последствия. К примеру, в 2011 г. много замечаний вызвал проект закона Санкт-Петербурга "Об утверждении региональных нормативов градостроительного проектирования (РГНП)". Он создавался с учетом положений СНиП о градостроительстве 1989 г. По мнению экспертов, СНиП не отвечает современным экономическим условиям, что не замедлило сказаться и на разработке РГНП: в данном случае привязка к нормативам вызывала рост затрат на транспортное сообщение, которые закладываются в муниципальный тариф.

Таким образом, при разработке любых нормативных документов крайне важным остается вопрос: в стремлении унифицировать, не выплескивают ли законодатели вместе с водой ребенка? Расплачиваться же за каждое ошибочное решение приходится простым обывателям.

Т. Бронникова

"Саморегулирование & Бизнес", N 3, март 2013 г.

Актуальная версия заинтересовавшего Вас документа доступна только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете подать заявку на получение полного доступа к системе бесплатно на 3 дня.

Получить бесплатный доступ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.