Задачи общественного контроля и механизмы его реализации (Т.Ю. Антропова, "Руководитель бюджетной организации", N 3, март 2013 г.)

Задачи общественного контроля и механизмы его реализации

Вопрос о необходимости развития института общественного контроля был поднят еще в конце прошлого века. Сегодня исследователи и практики единодушно убеждены: развитие общественного контроля необходимо для современного государства, характеризующегося усилением взаимодействия народа и власти на всех уровнях.

В 2012 году Общественная палата завершила работу по подготовке проекта федерального закона об основах общественного контроля (ОК) в РФ, передав его в Администрацию Президента РФ. Документ разработан в соответствии с Указом Президента РФ от 19.05.2008 N 815 "О мерах по противодействию коррупции". Законопроект устанавливает организационные и правовые основы осуществления ОК как деятельности субъектов ОК, уполномоченных согласно закону по наблюдению, проверке и оценке соответствия общественным интересам деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных объектов ОК.

Определяя формы воздействия субъектов общественного контроля на деятельность органов власти (наблюдение, проверка, оценка), законопроект не обозначает форму взаимодействия с органами власти, особенно на региональном уровне. А ведь эта форма, на мой взгляд, является важнейшей при развитии территории. Только при взаимодействии - совместной выработке стратегии развития региона - субъекты ОК выступает в качестве стратегических партнеров власти, существенно повышая эффективность ее работы.

Мнение эксперта

К.Н. Вышинский, советник заместителя секретаря Генерального совета ВПП "Единая Россия", президент Фонда развития регионов

Говоря о методах и технологиях управления повышением конкурентоспособности регионов на современном этапе развития (особенно с учетом многофакторного подхода к их оценке), следует отметить, что существующие механизмы принятия решений и получения обратной связи не позволяют решать ключевые задачи социально-экономического развития страны.

Неспособность государственного аппарата своевременно получать информацию и адекватно на нее реагировать означает, что любая инициатива - и государственная, и общественная - лишь обостряет недоверие между властью и гражданами, делая дальнейшее взаимодействие еще более сложным. В результате складывается замкнутый круг взаимного непонимания, негативно влияющий на конкурентоспособность регионов в первую очередь, в достижении высокого уровня жизни населения, а также в эффективности функционирования хозяйственного механизма региона и его инвестиционной привлекательности.

Примечание. Общественные советы регионов и муниципальных образований являются эффективным инструментом взаимодействия власти и граждан.

Одним из основных факторов, негативно влияющих на конкурентоспособность России, указанных в итоговом докладе Президенту РФ рабочей группы по подготовке предложений по формированию в РФ системы "Открытое правительство"*(1), названы ограничивающие конкуренцию действия органов власти. Данный фактор наряду с другими опосредованно влияет и на ограничение конкурентоспособности регионов и муниципалитетов. Местные власти могут ощутимо влиять лишь на этот фактор, но только в пределах своей компетенции. Однако они не смогут сделать и этого без использования современных технологий связи и взаимодействия власти и граждан, а также без эффективного общественного контроля. Таким образом, использование современных технологий связи и взаимодействия власти и граждан становится новым фактором конкурентоспособности регионов.

Одним из инструментов такого взаимодействия выступают общественные советы регионов и муниципальных образований. При этом основными видами деятельности общественных советов должны стать контроль за такими сферами, как развитие конкуренции и социально-экономические развитие региона (города, поселения), борьба с коррупцией, кадровая политика и формирование конкретных предложений по повышению эффективности и общественной значимости действий властей в указанных сферах.

К основным функциям общественных советов можно отнести такие, как разработка и внедрение современных инструментов мониторинга и оценка уровня социально-экономического развития муниципального образования (МО) с учетом мнения граждан; формирование постоянно действующей системы мониторинга и оценки уровня коррупции на территории МО с учетом мнения граждан; разработка и внедрение современных инструментов привлечения, мотивации, оценки кадрового потенциала органов власти и органов местного самоуправления.

Региональные и местные власти должны решать все вопросы посредством участия граждан - через общественные советы и ОК. При этом общественные советы выполнять следующие действия:

- участвовать в назначении на руководящие должности администрации и в формировании кадрового резерва путем инициирования предложений по кандидатам;

- проводить оценку компетентности и качества работы органов регионального (местного) самоуправления (далее - органы власти);

- осуществлять согласование программ и планов социально-экономического развития регионов (поселений);

- контролировать полноту, формат, качество, достоверность и своевременность раскрываемой информации о деятельности органов власти;

- участвовать в формировании приоритетов деятельности органов власти;

- проводить экспертизы по решениям органов власти, в том числе за счет привлечения или формирования экспертных групп;

- оценивать результаты исполнения бюджета региона (города, поселения);

- контролировать реализацию антикоррупционных инициатив в органах власти, инициирование предложений руководителям органов власти по совершенствованию государственной политики в сфере деятельности указанных органов;

- проводить необходимые консультации и согласование позиций по общественно значимым вопросам;

- участвовать в обсуждении проектов нормативных правовых актов и иных документов, подготавливаемых органами власти;

- изучать и обобщать общественное мнение по наиболее важным вопросам, осуществлять учет общественного мнения при принятии решений органами власти;

- обеспечивать участие общественных объединений, предприятий и учреждений в разработке и реализации целевых региональных (муниципальных) программ и проектов, а также благотворительных, социально-культурных программ на территории региона (города, поселения);

- осуществлять мониторинг эффективного расходования бюджетных средств;

- участвовать в информировании граждан о деятельности органов, в том числе через СМИ, и в публичном обсуждении вопросов, касающихся деятельности органов власти;

- содействовать дальнейшему укреплению гражданского общества, созданию новых общественных институтов, организации их взаимодействия;

- защищать конституционные права, свободы и законные интересы жителей региона (поселения).

В конечном итоге общественные советы могут повысить эффективность деятельности государственных структур, став новым механизмом управления повышением конкурентоспособности регионов.

Мнение эксперта

М.О. Дмитриенко, руководитель проекта "Стратегия"

На региональном (муниципальном) уровне в контексте государственно-общественного взаимодействия главным является вопрос о создании на местах разнообразных форм этого взаимодействия, которые позволяют гражданам, общественным объединениям, некоммерческим организациям и местному бизнес-сообществу:

- знать все об управлении территорией;

- участвовать в принятии решений;

- контролировать власть.

Основными инструментами при этом являются созданные на местах общественные советы при местных муниципальных (и региональных) администрациях, осуществляющие общественный контроль за действиями властей.

Следует отметить, что одним из путей повышения потенциала института общественных советов может стать акцент не на решении выявленных проблем, а на использование имеющихся возможностей. Трудно не согласиться с известным теоретиком менеджмента П.Ф. Друкером, считавшим, что результаты должны происходить из использования возможностей: "Суть состоит не в том, как правильно что-либо сделать, а в том, как отыскать правильные пути и сконцентрировать на них ресурсы и усилия". Таким образом, среди основных направлений деятельности общественных советов можно выделить отвечающие и внутренним коренным интересам местной (региональной) власти и власти вообще. Эти направления условно можно назвать "системой трех К": кадровая политика, развитие конкуренции, борьба с коррупцией.

Следует отметить, что пока работа с кадровым резервом в муниципалитетах и регионах носит фрагментарный и зачастую формальный характер. Оставляет желать лучшего качество деятельности по повышению уровня знаний и навыков муниципальных (региональных) служащих. В отсутствие эффективных механизмов ротации происходит застой всей системы, не осуществляется должная передача знаний и опыта. Институт общественных советов мог бы стать барьером для непрофессионалов и недобросовестных сотрудников. Деятельность общественных советов в области кадровой политики должна выражаться в обсуждении и согласовании назначений тех или иных лиц на руководящие должности в администрациях, а также в формировании определенного кадрового резерва путем инициирования соответствующих предложений по кандидатам. Подобная деятельность способна устранить определенную коррупционную составляющую при существующем порядке назначения на должности в муниципалитетах.

Задача властей при этом - выявить потенциал возможностей жителей территории, сформировать из их числа (а также, возможно, из числа членов общественных советов) кадровый резерв, направить на обучение, привлечь к работе на ключевых участках (возможно, на первых порах, на общественных началах).

Конечной целью регионального (муниципального) государственно-общественного взаимодействия является повышение конкурентоспособности региона, которая начинается с конкурентоспособности входящих в него муниципальных образований.

Общественные советы способны внести большой вклад в решение структурных проблем малого и среднего предпринимательства, отбор наиболее эффективных и актуальных проектов, а также в системную защиту интересов бизнес-сообщества, что тоже, несомненно, скажется на инвестиционной привлекательности региона.

Кроме того, при размещении муниципальных (региональных) заказов на товары и услуги вклад институтов общественных советов и ОК может быть неоценим как для экономии бюджетных средств, проверки качества работ (услуг), так и в борьбе с коррупцией, поддержании открытой и честной конкурентной среды, что тоже благоприятно сказывается на инвестиционной привлекательности территории (региона).

Эффективность общественных советов повысит структуризация их направлений работы: создание соответствующих комиссий и введение механизма личной ответственности членов советов за результаты работы по закрепленным направлениям. Направления должны ежегодно оцениваться по системе показателей эффективности деятельности, включающей показатели процессов, результатов, конечных эффектов, влияния.

Подводя итог, можно сказать, что в повышении конкурентоспособности как территорий (регионов), так и страны в целом заинтересованы все, и необходимо использовать все доступные ресурсы и работать в партнерстве государства и общества как на федеральном, так и на более низких уровнях.

Следует отметить, что в ходе реального делового и конструктивного партнерства государства и общества может быть достигнут синергетический эффект от взаимодействия всех факторов, который существенно превосходит эффект простой суммы каждого отдельного компонента.

Для того чтобы все вышеперечисленное не показалось утопией, могу привести пример вполне успешной инициативы, реализованной в Московской области. Исполняющий обязанности губернатора Московской области неоднократно подчеркивал необходимость создания в каждом МО области Общественного совета. И эта необходимость продиктована в первую очередь не только очень серьезными задачами по развитию региона, а совершенствованием методов, которые позволят их достичь.

Городское поселение Большие Вяземы является единственным в своем роде муниципальным образованием, в полном объеме использующим полномочия органов местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", в котором разделены должности главы поселения и руководителя администрации поселения. Решение создать при администрации поселения постоянно действующий коллегиальный совещательный орган - Общественный совет - принято для обеспечения согласования общественно значимых интересов граждан, проживающих на территории городского поселения Большие Вяземы, органов местного самоуправления, а также общественных объединений, правозащитных, религиозных и иных организаций, профессиональных объединений предпринимателей и решения наиболее важных вопросов деятельности органов местного самоуправления.

Уникальность ситуации состоит в том, что данный Общественный совет представляет собой Общественный совет муниципального образования, создающийся впервые в соответствии с новыми требованиями, высказанными Д.А. Медведевым в апреле 2012 года, еще до сложения полномочий Президента РФ, на встрече с экспертами рабочей группы по формированию "Открытого правительства". Поддержав тогда идею о перезапуске общественных советов при органах исполнительной власти, Дмитрий Анатольевич отметил: "Проблемы здесь не только федеральные, но и региональные, и на федеральном-то уровне они (общественные советы - Прим. ред.) все декоративные за редким исключением, а на региональном уровне - это просто люди, которые не имеют права сделать ни одного шага ни в одну сторону, не рискуя быть исключенным из этой общественной структуры".

Он предложил тогда обновить советы и сделать их гораздо более эффективными, отметив, что в состав советов необходимо включать людей "острых, но не сумасшедших", которые говорят "правду-матку".

В настоящее время разработано положение об Общественном совете при Администрации городского поселения Большие Вяземы, в котором закреплен принцип открытого формирования списка кандидатов, выборности членов Общественного совета при возможности ежегодной ротации до одной трети членов, а также принципы исключения зависимости Совета или лояльности его органам местного самоуправления и обеспечения представительности общественных интересов.

Одной из основных сфер деятельности, контролируемой Советом, закрепленной положением об Общественном совете, является развитие конкуренции и социально-экономическое развитие поселения, а в число основных функций включены:

- контроль и оценка уровня коррупции на территории поселения;

- контроль и оценка уровня социально-экономического развития поселения.

Среди блока основных задач Общественного совета выделены следующие:

- согласование программ и планов социально-экономического развития поселения;

- участие в формировании приоритетов деятельности органов местного самоуправления;

- проведение экспертизы по решениям органов местного самоуправления, в том числе за счет привлечения или формирования экспертных групп;

- оценка результатов исполнения бюджета городского поселения;

- контроль за реализацией антикоррупционных инициатив в органах местного самоуправления;

- обеспечение участия общественных объединений, предприятий и учреждений в разработке и реализации целевых муниципальных программ и проектов, а также благотворительных, социально-культурных программ на территории городского поселения;

- содействие в привлечении внебюджетных финансовых средств в социальную сферу города и в их эффективном расходовании.

При этом в число полномочий Совета по реализации указанных задач входят:

- экспертная поддержка разработки и внедрения методологии оценки эффективности противодействия коррупции на территории городского поселения с учетом мнения граждан;

- участие в формировании стратегических приоритетов социально-экономического развития городского поселения с учетом мнения граждан на год или больший период;

- экспертная поддержка разработки и внедрения методологии оценки эффективности развития уровня социально-экономического развития городского поселения с учетом мнения граждан;

- представление своей оценки состояния уровня социально-экономического развития городского поселения;

- предоставление рекомендаций по доработке неэффективных и недоработанных решений органов местного самоуправления;

- подготовка предложений главе и руководителю администрации городского поселения по вопросам общественного и социально-экономического развития города.

Общественный совет в том числе будет рассматривать инвестиционные предложения и проекты.

Главной целью деятельности Общественного совета при этом будут являться обеспечение прозрачности решений и действий власти, а также защита прав и законных инвесторов, предпринимателей и граждан. Несмотря на определенную инерционность в данном вопросе, многие жители уже сейчас сами заинтересованы в постоянных инвестициях и готовы работать над инвестиционной привлекательностью и повышением конкурентоспособности МО, понимая, что от этого в конечном итоге зависит и их уровень качества жизни.

В заключение обратим внимание на тот факт, что введение механизмов общественного контроля в различных его формах не только позволяют существенно сократить сроки достижения поставленных перед регионом целей, эффективно использовать потенциал жителей, специалистов, волонтеров и др., но и направить энергию самоорганизации общества (в отрасли, регионе, городе, жилом квартале, на предприятии) в созидательное русло. Хорошим примером служит процесс создания в России структуры общественного контроля в ЖКХ, где представители бизнеса, власти и общества объединят свои усилия.

Т.Ю. Антропова,

главный редактор журнала "Руководитель бюджетной организации"

"Руководитель бюджетной организации", N 3, март 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Подготовлен к заседанию рабочей группы 17 апреля 2012 года.