К вопросу об основных требованиях, предъявляемых к организации и проведению прокурорской проверки (Е.Р. Ергашев, А.А. Фирсова, "Российский юридический журнал", N 1, январь-февраль 2013 г.)

К вопросу об основных требованиях, предъявляемых к организации и проведению прокурорской проверки

Рассматривается понятие прокурорской проверки, описаны три стадии проверки: предпроверочные, проверочные и постпроверочные действия. Уточняется, что действия прокурора на каждой стадии проверки должны соответствовать определенным требованиям. Раскрывается содержание общих требований и требований, предъявляемых к действиям прокурора на отдельных стадиях проверки.

Социальная ценность и значимость деятельности прокурора заключается в обеспечении им законности, которая достигается благодаря выявлению нарушений закона и реагированию на эти нарушения предусмотренными законом средствами. Нарушения выявляются в ходе ежедневной работы прокурора с помощью действий, которые в совокупности представляют собой самостоятельное направление деятельности прокурора. Главное правовое средство выявления нарушений закона и установления обстоятельств, им способствующих, - прокурорская проверка.

Среди ученых нет единого мнения по поводу определения понятия "прокурорская проверка", часто ее называют "основным способом выявления нарушений закона"*(1). В.Д. Ломовский писал, что "проверка - наиболее распространенное правовое средство прокурорского надзора, связанное с обнаружением любых правонарушений и применяемое во всех его направлениях"*(2).

Прокурорская проверка также трактуется как широко используемое на практике полномочие прокурора по надзору за точным и единообразным исполнением законов должностными лицами, как метод осуществления надзора. Однако уже неоднократно высказывалось мнение, что "полномочия (возможности) прокурора шире правовых средств, поскольку ими охватывается более широкий круг прокурорской деятельности"*(3).

Между тем прокурорская проверка всегда связана с осуществлением комплекса действий, направленных на установление, выявление обстоятельств нарушений закона, выявление и привлечение к ответственности виновных лиц, и изначально не может рассматриваться наравне с полномочиями прокурора. Как справедливо отмечал В.Д. Ломовский, "среди всех иных средств прокурорская проверка выступает в качестве родового и, следовательно, более значимого"*(4). В полной мере можно согласиться с ученым в том, что проверка стоит особняком среди иных средств прокурора, выступает основным и наиболее сложным средством.

Прокурорская проверка - правовое средство прокурора, представляющее собой совокупность взаимосвязанных интеллектуальных, организационных, технических, управленческих действий, проводимых в установленный законом срок при наличии сведений о фактах нарушения закона и направленных на выявление нарушений закона, виновных лиц и привлечение их к установленной законом ответственности.

Проверка с точки зрения последовательности совершаемых действий подразделяется на три составляющих, которые называют также стадиями или этапами.

Первая стадия - предпроверочные действия прокурора. Данная стадия состоит из таких действий, как: 1) изучение законодательства; 2) анализ данных о поднадзорном прокуратуре субъекте, в отношении которого будет проведена проверка; 3) планирование действий прокурора.

Вторая стадия - проверочные действия, действия прокурора, непосредственно нацеленные на выявление нарушений закона. Она включает: 1) действия по осмотру территории, помещений проверяемого субъекта; 2) взятие объяснений с должностных и иных лиц; 3) изучение документации поднадзорного субъекта; 4) получение заключений специалистов, их объяснений; 5) действия по установлению нарушений закона с помощью технических и иных средств, органов чувств прокурора (зрения, осязания, обоняния).

Третья стадия - постпроверочные действия прокурора, направленные на устранение нарушений закона, причин и условий, им способствующих. В данную стадию входят подготовка и написание актов прокурорского реагирования, применение иных правовых средств для устранения нарушений закона и недопущения их в будущем, привлечение к ответственности виновных в нарушении закона лиц, контроль за исполнением законных требований прокурора, изложенных в актах прокурорского реагирования.

На каждой стадии проверки действия прокурора должны соответствовать определенным требованиям. Такие требования выступают основополагающим началом любых действий прокурора, нормой и правилом поведения.

Требования к прокурорской проверке подразделяются на общие требования, предъявляемые к действиям прокурора на всех стадиях проверки, и требования к действиям на отдельной стадии проверки: организационные (предпроверочные) требования, требования к проверочным действиям и требования к постпроверочным действиям.

Рассмотрим общие требования к организации и проведению прокурорской проверки. Ими признаются требования: законности, гласности, открытости проверки, равенства всех перед законом, объективной истины, полноты, субъектности, императивности, результативности.

Для требования законности характерна двойственная направленность: внешняя и внутренняя. Внешняя направленность касается взаимоотношений органов и должностных лиц прокуратуры с органами, организациями, учреждениями и должностными лицами и гражданами при осуществлении своих полномочий. Эти отношения возникают и развиваются только по поводу исполнения законов и подзаконных нормативных правовых актов, что означает, что прокурор проводит проверку поднадзорных ему субъектов и оценивает их действия только с точки зрения закона. Внутренняя направленность данного требования сводится к тому, что органы прокуратуры должны в своей деятельности руководствоваться требованиями закона.

Требование гласности также проявляется двояко. С одной стороны, органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит законодательству России о государственной и иной охраняемой законом тайне, не нарушает права и свободы граждан. С другой стороны, органы прокуратуры информируют органы государственной власти и управления, а также население о состоянии законности в стране*(5).

Требование открытости проверки необходимо отличать от требования гласности. Открытость в данном случае понимается как предупреждение прокуратурой поднадзорного субъекта о проведении проверки в будущем, заблаговременное направление требований прокуратуры о предоставлении различной документации, необходимой для проверки. В настоящее время продолжается дискуссия по поводу соотношения требования открытости прокурорской проверки и требования внезапности, согласно которому поднадзорные субъекты не должны знать о предстоящей проверке. Думается, необходимо с осторожностью исполнять требование внезапности, поскольку внезапная проверка может повлечь материальные и нематериальные убытки для поднадзорного субъекта, вмешательство органов прокуратуры в его административно-хозяйственную деятельность.

Равенство всех перед законом подразумевает равенство перед прокуратурой граждан, органов власти, организаций всех организационно-правовых форм, учреждений и должностных лиц.

Требование объективной истины обусловливает, что выводы органов прокуратуры должны соответствовать действительным обстоятельствам дела.

Требование полноты проверки означает необходимость сбора всего объема материальных и документальных носителей информации о фактических действиях субъектов, реализацию всего комплекса правовых средств по выявлению нарушений закона. Данное требование имеет два критерия: содержательный и временной. Каждая проверка должна быть полной и завершенной по содержанию, должна выполнить поставленные задачи, проверка не должна проводиться в упрощенном или сокращенном виде. При проведении проверки нужно получить необходимые данные, поэтому прокурор вправе требовать представления документов в таком объеме, чтобы он мог дать объективную оценку их достоверности или недостоверности. Все стадии проверки обязательны.

Под субъектностью проверки понимается участие в проверке, во-первых, прокуроров, во-вторых, субъектов, которые могут дать информацию о состоянии законности (специалисты, работники поднадзорных организаций), и поднадзорных субъектов.

Требование императивности выражается в двух формах: правовые средства прокурора могут обладать полной или частичной императивностью (иметь властный или полувластный характер). При проведении проверки требование императивности проявляется в полной мере, независимо от области применения. Требование прокурора, содержащееся в таком правовом средстве, обязательно для исполнения.

Требование результативности проверки подразумевает получение определенного позитивного для прокуратуры результата - выявления фактов нарушений закона. Представляется, что содержание данного требования раскрывается также через обязанность прокурора осуществлять проверку там, где факт нарушения закона будет обнаружен, иное будет означать, что либо прокурор, осуществляющий проверку, пришел "не туда", либо он некомпетентен.

На первой стадии прокурорской проверки - стадии предпроверочных действий прокурора - предъявляются такие требования, как требование предметности проверки и требование планирования проверки.

Требование предметности проверки должно пониматься как проведение прокурором проверки только по очерченному кругу вопросов определенной отрасли права либо отдельного закона. Установление предмета проверки на законодательном уровне необходимо, поскольку его чрезмерное расширение может привести к тому, что прокуратура превратится в контролирующий орган. Предмет проверки следует охарактеризовать как выявление соответствия действий проверяемого субъекта закону.

Планирование проверки позволяет выявить потенциальные проблемы, с которыми столкнется прокурор, определить предстоящие кадровые и технические затраты. Планирование дает возможность эффективно распределять работу между прокурорами, специалистами, участвующими в проверке, а также координировать такую работу. В результате составляется план, из которого видно, что и как именно нужно сделать, когда, где и кто этим будет заниматься.

К требованиям ко второй стадии прокурорской проверки - стадии проверочных действий - относятся требования объективности, оперативности, невмешательства прокуратуры в деятельность хозяйствующих субъектов.

Содержание требования объективности прокурора при проведении проверки сводится к тому, что прокурор, реализуя свои полномочия, должен руководствоваться внутренним убеждением, основанным на фактических обстоятельствах и совокупности имеющихся доказательств, а также требованиями закона.

Требование оперативности на данной стадии проверки означает осуществление проверки в предусмотренный законом срок.

Требование невмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных субъектов подразумевает, что в предмет прокурорской проверки входит лишь исполнение поднадзорными субъектами законов. При этом органы прокуратуры оценивают деятельность только с точки зрения ее законности, а не целесообразности. Прокуратура не должна решать административно-хозяйственные вопросы, входящие в компетенцию иных государственных органов. Данное требование содержит две составляющие: недопустимость подмены государственных органов и невмешательство органов прокуратуры в административно-хозяйственную деятельность поднадзорных субъектов*(6).

Требования третьей стадии прокурорской проверки - стадии постпроверочных действий - включают требования убедительности, письменности, субъектности, оперативности, результативности, опосредованности, целесообразности.

Требование убедительности заключается в том, что изложенные в средствах прокурорского реагирования аргументы и доказательства должны быть неопровержимы для адресата*(7).

Требование письменности позволяет контролировать исполнение актов прокурорского реагирования.

Результативность означает необходимость фактически устранить выявленные нарушения закона, восстановить нарушенные права субъектов, привлечь виновных лиц к предусмотренной законом ответственности. Это требование на третьей стадии проверки подразумевает исполнение поднадзорным субъектом акта прокурорского реагирования.

Требование опосредованности проявляется в том, что прокурор не вправе самостоятельно устранять нарушения закона, а обязан обратиться с помощью соответствующего правового средства к компетентным государственным органам или должностным лицам с требованием об устранении выявленных правонарушений*(8).

Требование целесообразности обусловливает возможность выбора одного из предусмотренных в законе правовых средств в целях осуществления возложенных на органы прокуратуры полномочий*(9).

Подводя итог, необходимо отметить, что требования, предъявляемые к прокурорской проверке, предопределяют действия прокурора на каждой стадии проверки. Представляется, что повысить эффективность действий прокурора при проведении проверки позволят определение предъявляемых к ней требований, выработка системы требований и их закрепление в правовых актах Генерального прокурора РФ.

Е.Р. Ергашев,

доктор юридических наук, профессор,

заведующий кафедрой прокурорской деятельности

УрГЮА (Екатеринбург)

А.А. Фирсова,

аспирант УрГЮА (Екатеринбург)

"Российский юридический журнал", N 1, январь-февраль 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Трикс А.В. Справочник прокурора // URL: http://www.iworld.ru/attachment.php?barcode=97854 6901252&at=exc&n=0.

*(2) Ломовский В.Д. О понятии и содержании прокурорской проверки // Правоведение. 1988. N 5. С. 89.

*(3) Ергашев Е.Р. Предостережение о недопустимости нарушения закона как надзорный акт прокурорского реагирования. Екатеринбург, 2009. С. 10.

*(4) Ломовский В.Д. Указ. соч. С. 92.

*(5) Черепанов М.М. Принципы организации и деятельности российской прокуратуры: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2008. С. 67-68.

*(6) Ергашев Е.Р. Принципы прокурорского надзорно-охранительного права: моногр. Екатеринбург, 2007. С. 121.

*(7) Прокурорский надзор в РФ. Общая часть: учеб. пособие / отв. ред. Е.Р. Ергашев. Екатеринбург, 2010. С. 66-67.

*(8) Ергашев Е.Р. Принципы прокурорского надзорно-охранительного права. С. 131.

*(9) Там же. С. 69-70.