Правовые проблемы консолидации электросетевых активов, относящихся к единой национальной (общероссийской) электрической сети (С.А. Свирков, "Законодательство", N 3, март 2013 г.)

Правовые проблемы консолидации электросетевых активов, относящихся к единой национальной (общероссийской) электрической сети

Единая национальная (общероссийская) электрическая сеть (далее - ЕНЭС) является основной частью единой энергетической системы России, которая признается общенациональным достоянием и гарантией энергетической безопасности государства*(1). В соответствии с п. 1 ст. 7 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике"*(2) Правительство РФ утвердило критерии причисления объектов электросетевого хозяйства к ЕНЭС, а также порядок отнесения данных объектов к ЕНЭС и ведения реестра таких объектов*(3). На необходимость четкого разграничения объектов, относящихся и не относящихся к ЕНЭС, указывает законодательный запрет одновременно иметь на праве собственности данные категории объектов электросетевого хозяйства (ст. 4 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 36-ФЗ "Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об электроэнергетике"*(4)).

Основой эффективного функционирования ЕНЭС является единство управления всеми объектами, отнесенными к ЕНЭС. В связи с этим возникает необходимость установления контроля Федеральной сетевой компанией (ФСК) над распределенным по разным организациям имуществом национальной сети*(5). Дело в том, что далеко не все имущество, относящееся к ЕНЭС, принадлежит на праве собственности ФСК. Его собственниками могут быть субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, крупные промышленные компании, сама Российская Федерация в лице отдельных федеральных министерств. Как указывается в литературе, организация, управляющая ЕНЭС, ни юридически, ни финансово не способна выкупить сетевое имущество у каждого его собственника*(6).

Весьма интересен правовой механизм, созданный для решения данной задачи. Законом устанавливается, что собственники объектов электросетевого хозяйства, входящих в ЕНЭС, ограничиваются в осуществлении своих прав в части: 1) права заключения договоров оказания услуг по передаче электрической энергии с использованием данных объектов и определения условий этих договоров; 2) права использования (вывода из эксплуатации) указанных объектов без согласования с организацией по управлению ЕНЭС (п. 2 ст. 7 Федерального закона "Об электроэнергетике")*(7). Одновременно нормой п. 1 ст. 8 Федерального закона "Об электроэнергетике" устанавливается, что ограниченные в соответствии со ст. 7 того же акта права собственников объектов электросетевого хозяйства, входящих в ЕНЭС, осуществляются организацией по управлению ЕНЭС.

Интерес представляет содержание данных ограниченных вещных прав. Во втором случае речь идет об установлении ограниченного вещного права пользования. Тогда как первое право представляет собой предоставление третьему лицу права распоряжения имуществом собственника. Возможность установления ограниченного права третьего лица в отношении правомочия распоряжения неоднозначно оценивается в литературе. Некоторые авторы считают это невозможным*(8). Другие же, напротив, признают такие права, приводя в пример ипотеку*(9). Помимо этого можно указать еще два вида ограниченных вещных прав, которые предоставляют своим субъектам возможность распоряжаться чужим имуществом: это право хозяйственного ведения и право оперативного управления*(10). При этом остается непонятным, какое отношение к обеспечению безопасности энергосистемы и надежности электроснабжения имеет ограниченное для собственников и передаваемое ФСК право распоряжения объектами ЕНЭС (п. 2 ст. 7 Федерального закона "Об электроэнергетике").

Следует отметить, что в данном случае мы сталкиваемся с появлением особого рода ограниченных вещных прав. К примеру, Е.А. Суханов выделяет следующие особенности ограниченных вещных прав: они представляют собой права на чужую вещь; являются ограниченными по содержанию; сохраняются в случае смены собственника на соответствующее имущество; производны от права собственности на имущественный объект; устанавливаются непосредственно законом*(11). Все указанные признаки в полной мере могут быть отнесены к ограниченным правам на объекты электросетевого хозяйства, относящимся к ЕНЭС: это права на чужую вещь, поскольку не влияют на право собственности на объекты электросетевого хозяйства; они являются ограниченными по своему содержанию (их содержание точно определено в п. 2 ст. 7 Федерального закона "Об электроэнергетике"); они производны от права собственности на указанные объекты, поскольку представляют собой определенную часть правомочий собственника; они установлены на основании федерального закона.

Законодательное установление указанных ограниченных прав ФСК в отношении объектов электросетевого хозяйства, отнесенных к ЕНЭС, на практике часто выливается в предъявление ФСК требований, связанных с понуждением заключить договоры о порядке использования данных объектов. Показательно следующее дело*(12).

К ФСК обратилось ООО "Газпром энерго" с предложением о заключении договора в отношении объектов электросетевого хозяйства, отнесенных к ЕНЭС и принадлежавших ООО "Газпром энерго". ФСК от заключения договора отказалась. В результате обращения ООО "Газпром энерго" с соответствующей жалобой в ФАС России последняя выдала ФСК предписание об устранении выявленного нарушения, выразившегося в отказе от заключения указанного договора. Впоследствии данное предписание обжаловалось ФСК в суде в нескольких инстанциях. В итоге суд кассационной инстанции признал обоснованным предписание ФАС России и указал, что "законодательством об электроэнергетике не предусмотрено право организации по управлению ЕНЭС самостоятельно определять целесообразность заключения договора о порядке использования объектов электросетевого хозяйства, входящих в ЕНЭС", а также что "сам факт отнесения объекта электросетевого хозяйства к ЕНЭС свидетельствует об особом статусе объекта. До исключения такого объекта из ЕНЭС он не может использоваться собственником или иным законным владельцем в самостоятельном порядке".

Кроме того, для собственников объектов электросетевого хозяйства устанавливается обязанность заключить с ФСК договоры, определяющие порядок использования указанных объектов (п. 3 ст. 8 Федерального закона "Об электроэнергетике"). Перечень существенных условий таких договоров утвержден постановлением Правительства РФ от 15 июня 2009 г. N 492*(13). Данные договоры заключаются в целях компенсации доходов, не полученных собственниками объектов электросетевого хозяйства в результате установленных ограничений прав на их использование*(14). Неясными представляются природа и основания компенсации указанных доходов, если учесть, что права собственников на их имущество ограничены в силу закона, а не договорного обязательства. Однако закон устанавливает, что размер данной компенсации должен обеспечивать возврат доходов, получаемых в результате осуществления прав собственников*(15).

Законом предусматриваются весьма специфические меры защиты, применяемые при нарушении ФСК существенных условий договора о порядке использования объектов электросетевого хозяйства, входящих в ЕНЭС. В этом случае ограничения прав собственников объектов ЕНЭС на заключение договоров оказания услуг по передаче электрической энергии с использованием объектов ЕНЭС не применяются, "при этом право заключения таких договоров предоставляется собственнику или иному законному владельцу указанных объектов"*(16). Подобный прием представляется недопустимым, поскольку нарушение условий договора не может становиться основанием отмены публичных ограничений. Учитывая, что данные ограничения были установлены законом, для их отмены также необходимо соответствующее законодательное предписание. Поэтому п. 2 ст. 7 Федерального закона "Об электроэнергетике" применяться не может. Это, в частности, проявляется в том, что судебная практика по таким делам к настоящему моменту не сложилась.

Осознавая важность экономической компоненты данного механизма, следует оценить и применяемые в нем правовые средства. Совершенно правы ученые, указывающие, что ограничение прав необходимо отличать от обременения. Так, В.И. Синайский писал о недопустимости смешения понятий ограничения права собственности и прав третьих лиц на вещь собственника. Ученый справедливо утверждал, что "хотя права других лиц также стесняют осуществление права собственности, но эти стеснения не входят в самое понятие права собственности"*(17).

Выявляя особенности ограничения права собственности, В.И. Синайский отмечал, что данное ограничение производится "в интересах самих же собственников и вообще в интересах общественного порядка"*(18), т.е. в пользу неопределенного круга лиц. В то же время в рассматриваемой ситуации ограничение обеспечивает интересы конкретного лица, поэтому здесь происходит не ограничение права собственности в порядке п. 2 ст. 1 ГК, а передача части полномочий собственника другому лицу на основании прямого указания закона.

Следует согласиться с В.А. Микрюковым в том, что в последнем случае правильнее говорить не об ограничениях, а об обременении права собственности. Если смысл ограничения права собственности обобщенно состоит в том, чтобы в целях, указанных в ст. 1 ГК РФ, частично воспретить или определенным образом обусловить осуществление права собственности вообще, а не только самим собственником, то при обременении те виды форм и способов осуществления права собственности, которые временно недоступны собственнику, не считаются противозаконными, ибо дозволены субъектам прав-обременений*(19).

Ограничения и обременения права собственности могут устанавливаться на основании закона. Однако принципиальное различие данных явлений состоит в том, что обременение предусматривает наличие прав третьих лиц на имущество собственника, тогда как ограничение права не предусматривает подобного установления прав даже в том случае, когда ограничение вводится в интересах конкретных лиц (частное ограничение)*(20).

Как отмечает В.А. Микрюков, "все обременения права собственности являются ограниченными вещными правами"*(21). Предложенная В.А. Микрюковым терминология представляется вполне удачной, поскольку обременение в принципе предполагает наличие обременяющего явления (права), тогда как ограничение направлено лишь на ущемление, установление пределов или границ субъективного права. По мысли К.И. Скловского, все права, закрепляющие владение, пользование или распоряжение имуществом, образуются ограничением самого полного из таких прав - права собственности*(22). Ограниченные вещные права всегда производны от основного для них права собственности на соответствующий объект, а также являются более узкими по содержанию.

Поэтому рассматриваемый механизм по своей природе близок к обременению права собственности. При такой квалификации в данном случае будет иметь место обременение пассивного типа, подобное обременению сетей смежных потребителей. Тогда указанные в п. 1 ст. 8 Федерального закона "Об электроэнергетике" права являются не чем иным, как ограниченными вещными правами третьих лиц на имущество собственника (вещными обременениями), поскольку обременение права собственности установлено в силу прямого указания закона (а не договора).

Ограничения прав чаще всего осуществляются в публичных интересах, что прямо следует из нормы п. 2 ст. 1 ГК РФ, тогда как обременение прав в публичных интересах едва ли возможно, поскольку в них заинтересован, как правило, лишь четко определенный круг лиц, получающих ограниченные вещные права на соответствующее имущество. Если же речь идет об ограничении прав (как, например, в случае с публичным сервитутом), то в этом случае никаких ограниченных прав третьих лиц на имущество не возникает, да и не может возникнуть, в силу того что устанавливается ограничение прав в интересах неопределенного круга лиц.

В рассматриваемой ситуации обременение осуществляется "в целях обеспечения безопасности РФ, защиты прав и законных интересов юридических и физических лиц, обеспечения экономического пространства в сфере обращения электроэнергии", т.е. в публичных интересах. Поэтому данная ситуация во многом напоминает реквизицию (ст. 242 ГК РФ), только не с полным лишением права собственности, а с лишением лишь некоторых правомочий собственника, а также в интересах не государства, а лица частного права, которым является ФСК. Данная ситуация как минимум нетипична.

Не меньше вопросов вызывает субъект, в пользу которого устанавливается обременение. По существу, данный механизм является отражением проблемы эксплуатантов электросетей. Суть данной проблемы состоит в необходимости создания системы управления (эксплуатации) электросетевых объектов независимыми организациями, которые получают статус эксплуатанта электросети на конкурсной основе. Если бы ФСК обладала статусом эксплуатанта ЕНЭС, то проблемы в данном случае не было бы. Права собственников объектов ЕНЭС ограничивались бы в публичном интересе и осуществлялись бы незаинтересованным лицом, обеспечивающим надежность электроснабжения. Однако здесь ситуация иная: ФСК фактически на основании закона становится эксплуатантом участков ЕНЭС, которые не принадлежат ей на праве собственности, притом что сама ФСК не является эксплуатантом собственных сетей. ОАО "ФСК ЕЭС" представляет собой холдинговую структуру, которая обеспечивает консолидацию электросетевых объектов, относящихся к ЕНЭС. Магистральные сетевые компании, в собственности которых находятся соответствующие участки ЕНЭС, выступают как дочерние и зависимые общества ФСК*(23). Совершенно не ясно, почему права собственников должны ограничиваться (обременяться) на основании закона в пользу лица частного права, учитывая, что его статус специально в законе не прописан. В роли организации по управлению ЕНЭС (ст. 8 Федерального закона "Об электроэнергетике") в будущем может выступать и иная организация, а не только ФСК.

Таким образом, рассматриваемый механизм не вписывается в традиционные рамки конструкции права собственности и является внутренне противоречивым, поскольку ограничение права собственности в публичных интересах не предполагает установления прав конкретного лица (частного права) на соответствующее имущество. Очевидно, что в данном случае имеет место некорректное использование правового инструментария, неоправданное смешение частноправовых и публично-правовых механизмов хозяйствования. В связи с этим для создания возможностей контроля над сетевыми объектами ЕНЭС, находящимися в собственности субъектов, не являющихся профессиональными участниками электросетевой сферы, предлагаются следующие возможные варианты решения указанной проблемы.

1. На уровне закона предусмотреть обязанность для собственников заключать договоры аренды данных объектов с организацией по управлению ЕНЭС при поступлении соответствующего предложения от нее, по которому эксплуатанту (арендатору) будут переданы права владения и пользования в отношении арендуемого имущества (объектов сетевого хозяйства, отнесенных к ЕНЭС). Также можно предусмотреть правило о преимущественном праве арендатора на заключение договора на новый срок (ст. 621 ГК РФ). Наряду с этим в целях создания равных условий для всех сетевых компаний необходимо на уровне закона установить общее правило о том, что эксплуатацию электросети осуществляют на договорной основе независимые организации, не являющиеся ее собственниками (эксплуатанты электросети).

Заключение договора аренды в данном случае позволит уйти от некорректного применения вещно-правовых инструментов, присутствующих в действующем законодательном механизме регулирования консолидации электросетевых активов. В то же время установление правила о заключении договора в обязательном порядке в данном случае видится вполне оправданным, поскольку речь идет об обеспечении принципиально важной задачи - создании правового механизма, влияющего на надежность электроснабжения потребителей.

2. Другой вариант решения данной проблемы заключается в выкупе электросетевых активов у их собственников. Он прямо предусмотрен в законодательстве*(24): в абз. 7 п. 3 ст. 8 Федерального закона "Об электроэнергетике" для ФСК установлено преимущественное право покупки объекта электросетевого хозяйства, входящего в ЕНЭС, при намерении собственника продать данный объект. Данное преимущественное право само по себе может рассматриваться как еще одно вещное обременение прав собственников объектов ЕНЭС. Указанная норма согласуется с нормой ГК РФ о праве выкупа арендатором арендуемого имущества у его собственников (п. 1 ст. 624). По смыслу нормы абз. 7 п. 3 ст. 8 Федерального закона "Об электроэнергетике" указанное преимущественное право покупки будет возникать у ФСК лишь в отношении электросетевых активов, в отношении которых у нее заключены договоры о порядке использования данных объектов.

Выкуп объектов электросетевого хозяйства в данной ситуации представляется наиболее удобным для всех выходом. Кроме того, как указывается в литературе, такой вариант оказывается дешевле, чем выплата арендных платежей за соответствующие земельные участки*(25).

3. Решение данной проблемы возможно также через усиление административных средств надзора за хозяйственной деятельностью собственников объектов ЕНЭС, что может рассматриваться в качестве альтернативы ограничению прав собственников данных объектов, а также необходимости сдачи их в аренду. Для этого представляется возможным, к примеру, определенное расширение (уточнение) контрольных полномочий Ростехнадзора за техническим состоянием данных объектов; установление для собственников данных объектов обязанности участия в соответствующих саморегулируемых организациях (СРО). В последнем случае будет создана дополнительная гарантия для эффективного использования объектов электросетевого хозяйства, отнесенных к ЕНЭС. Если же собственник не может осуществлять надлежащей эксплуатации данных объектов, дополнительные обязанности (связанные с участием в СРО) станут для него стимулом для реализации данных объектов профильным организациям - сетевым компаниям.

Список литературы

1. Гражданское право: Учебник: В 2 т. / Отв. ред. Е.А. Суханов. М., 1998. Т. 1.

2. Гражданское право: Учебник / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 1996. Ч. 1.

3. Захаров Ю.Ю. Правовые аспекты реформирования электроэнергетики. М., 2005.

4. Мейер Д.И. Русское гражданское право: В 2 ч. М., 2003.

5. Микрюков В.А. Ограничения и обременения гражданских прав. М., 2007.

6. Микрюков В.А. Содержание ограничений и обременений права собственности // Вестник Пермского университета. 2011. N 2(12).

7. Победоносцев К.П. Курс гражданского права. Ч. 1: Вотчинные права. М., 2002.

8. Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об электроэнергетике" / Под общ. ред. В.Ю. Синюгина. М., 2003.

9. Селиверстов С.С. Земельные участки, занятые линейными объектами в энергетике: аренда или выкуп? // Энергетика и право / Под ред. П.Г. Лахно. Вып. 2. М., 2009.

10. Синайский В.И. Русское гражданское право. М., 2002.

11. Скловский К.И. Собственность в гражданском праве. М., 1999.

12. Шершеневич Г.Ф. Курс гражданского права. Тула, 2001.

С.А. Свирков,

кандидат юридических наук,

старший преподаватель кафедры гражданского

и семейного права МГЮА им. О.Е. Кутафина

"Законодательство", N 3, март 2013 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Основные направления реформирования электроэнергетики Российской Федерации. Одобрены постановлением Правительства РФ от 11 июля 2001 г. N 526 // СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 3032.

*(2) СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1177.

*(3) См.: постановление Правительства РФ от 21 декабря 2001 г. N 881 "О критериях отнесения магистральных линий электропередачи и объектов электросетевого хозяйства к единой (национальной) общероссийской электрической сети" // СЗ РФ. 2001. N 53 (ч. 2). Ст. 5180; постановление Правительства РФ от 28 октября 2003 г. N 648 "Об утверждении положения об отнесении объектов электросетевого хозяйства к единой (национальной) общероссийской электрической сети и о ведении реестра объектов электросетевого хозяйства, входящих в единую (национальную) общероссийскую электрическую сеть" // СЗ РФ. 2003. N 44. Ст. 4315; приказ Министерства промышленности и энергетики РФ от 13 октября 2006 г. N 257 "Об отнесении объектов электросетевого хозяйства к единой национальной (общероссийской) электрической сети" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 46.

*(4) СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1178.

*(5) См.: Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об электроэнергетике" / Под общ. ред. В.Ю. Синюгина. М., 2003. С. 67.

*(6) Там же. С. 86.

*(7) Прямой аналогией данного ограничения является правило ст. 14 Федерального закона "О газоснабжении в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1667), согласно которому собственник присоединенного к газопроводу объекта не имеет права без согласия организации по управлению магистралью (т.е. ОАО "Газпром") вывести его из эксплуатации.

*(8) См.: Победоносцев К.П. Курс гражданского права. Ч. 1: Вотчинные права. М., 2002. С. 535; Гражданское право: Учебник: В 2 т. / Отв. ред. Е.А. Суханов. М., 1998. Т. 1. С. 592.

*(9) См.: Гражданское право: Учебник / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 1996. Ч. 1. С. 320.

*(10) В юридической литературе данные права часто справедливо критикуются. См.: Гражданское право: Учебник / Отв. ред. Е.А. Суханов. Т. 1. С. 598-599.

*(11) См.: Там же. С. 590-592.

*(12) См.: постановление ФАС Московского округа от 23 января 2012 г. N Ф05-12228/11 по делу N А40-10128/2011 // СПС "Гарант".

*(13) СЗ РФ. 2009. N 25. Ст. 3073.

*(14) См.: Захаров Ю.Ю. Правовые аспекты реформирования электроэнергетики. М., 2005. С. 40.

*(15) Порядок определения и составляющие данных доходов см. в п. 3 ст. 8 Федерального закона "Об электроэнергетике".

*(16) Правила разрешения разногласий о праве заключения таких договоров утверждены постановлением Правительства РФ от 15 июня 2009 г. N 492.

*(17) См.: Синайский В.И. Русское гражданское право. М., 2002. С. 208.

*(18) Там же.

*(19) См.: Микрюков В.А. Содержание ограничений и обременений права собственности // Вестник Пермского университета. 2011. N 2 (12).

*(20) В дореволюционной доктрине ограничения прав разделялись на права общего и частного участия. См.: Шершеневич Г.Ф. Курс гражданского права. Тула, 2001. С. 236; Мейер Д.И. Русское гражданское право: В 2 ч. М., 2003. С. 354.

*(21) См.: Микрюков В.А. Ограничения и обременения гражданских прав. М., 2007.

*(22) См.: Скловский К.И. Собственность в гражданском праве. М., 1999. С. 150.

*(23) http://www.fsk-ees.ru/.

*(24) Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. N 394-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об электроэнергетике" // СЗ РФ. 2011. N 50. Ст. 7336.

*(25) См.: Селиверстов С.С. Земельные участки, занятые линейными объектами в энергетике: аренда или выкуп? // Энергетика и право / Под ред. П.Г. Лахно. Вып. 2. М., 2009. С. 286.