Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 20 ноября 1998 г. N 58-Г98-11 Решение краевого суда о признании частично недействительными отдельных положений "Правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений на территории Хабаровского края", утв. решением Хабаровского крайисполкома и крайсовпрофа от 21 февраля 1991 г. N 46, оставлено без изменения

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 20 ноября 1998 г. N 58-Г98-11

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании от 20 ноября 1998 г. по кассационным жалобам Б.Г.А. и Администрации Хабаровского края на решение Хабаровского краевого суда от 9 сентября 1998 г. дело по заявлению Б.Г.А. о признании недействительными пунктов 2.1.1 и 5.19 "Правил учёта граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений на территории Хабаровского края", утверждённых решением Хабаровского крайисполкома и крайсовпрофа от 21 февраля 1991 г. N 46.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Г.Б.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации К.Л.Л., полагавшей решение оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, установила:

в соответствии с п. 2.1.1 "Правил учёта граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений на территории Хабаровского края", утверждённых решением Исполнительного комитета Хабаровского краевого Совета народных депутатов и Президиума Хабаровского краевого совета профсоюзов от 21 февраля 1991 г. N 46, нуждающимися в улучшении жилищных условий признаются граждане, имеющие обеспеченность жилой площадью на одного члена семьи в г. Хабаровске, Комсомольске-на-Амуре, Еврейской автономной области, в Советско-Гаванском, Амурском, Бикинском Вяземском, им. Лазо, Нанайском, им. Полины Осипенко, Тугоро-Чумиканском и Ульчском районах 8 квадратных метров и менее.

В соответствии с п. 5.19 этих Правил предоставляемое гражданам для проживания жилое помещение должно быть благоустроенным применительно к условиям данного населённого пункта, отвечать установленным санитарным и техническим требованиям. Жилое помещение предоставляется гражданам в виде отдельной квартиры на семью в пределах от 9 до 12 квадратных метров на одного человека, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Союза ССР и РСФСР.

Б.Г.А. обратился в суд с заявлением о признании этих пунктов Правил, устанавливающих учётную норму жилой площади и норму предоставления жилья в Хабаровском крае, недействительными, ссылаясь на то, что в соответствии со ст. 40 ЖК РСФСР и учётная норма, и норма предоставления жилой площади не могут быть ниже размера средней обеспеченности жителей края жилой площадью, которая в Хабаровском крае в 1997 г. составляла 10 кв.м на человека, а в 1998 г. - 10,3 кв.м.

Решением Хабаровского краевого суда от 9 сентября 1998 г. заявление Б.Г.А. было удовлетворено частично: суд признал обоснованным установление исполнительным органом государственной власти Хабаровского края учётной нормы в размере 8 кв.м п. 5.19 Правил в части установления нормы предоставления жилой площади в размере от 9 до 12 кв.м на человека суд признал недействительной в связи с тем, что эта норма не соответствует социальной норме площади жилья, установленной Решением Хабаровской краевой Думы от 28 июля 1994 г. N 60-а "Об установлении социальной нормы площади жилья и социальных гарантий при переходе на новую систему жилья в Хабаровском крае" в 12 кв.м на человека.

В кассационной жалобе Б.Г.А. поставлен вопрос об отмене решения в части отказа в удовлетворении требования о признании недействительным п. 2.1.1 Правил в связи с тем, что учётная норма в размере 8 кв.м была установлена ещё в 1984 г. Хабаровским крайисполкомом, правопреемником которого Администрация Хабаровского края не является. По мнению заявителя, Администрация Хабаровского края при разрешении вопросов о нуждаемости граждан в улучшении жилищных условий не вправе руководствоваться решениями упразднённых органов исполнительной власти.

В кассационной жалобе Администрации Хабаровского края поставлен вопрос об отмене решения в части признания недействительным п. 5.19 Правил. По мнению Администрации края, суд неверно оценил Решение Хабаровской краевой Думы от 28 июля 1994 г. N 60-а "Об установлении социальной нормы площади жилья и социальных гарантий при переходе на новую систему жилья в Хабаровском крае", как устанавливающее социальную норму жилья в Хабаровском крае в размере 12 кв.м на человека, учитываемую при предоставлении гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, жилых помещений. В постановлении Хабаровской краевой Думы от 29 сентября 1994 г. N 80 было дано разъяснение о том, что установленная в п. 1 Решения Хабаровской краевой Думы от 28 июля 1994 г. N 60-а норма в 12 кв.м является расчётной величиной для предоставляемых компенсаций (субсидий), а не нормой предоставления жилых помещений.

Проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации оснований к отмене решения суда не усматривает.

Жилищное законодательство в силу п. "к" ст. 72 Конституции Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить Федеральным законам (ст. 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с п. 1 ст. 29 ЖК РСФСР нуждающимися в улучшении жилищных условий признаются граждане, имеющие обеспеченность жилой площадью на одного члена семьи ниже уровня, устанавливаемого Советом Министров автономной республики, исполнительным комитетом краевого, областного, Московского и Ленинградского городских Советов народных депутатов.

Такая же норма содержится в п.п. "а" п. 7 "Примерных правил учёта граждан, нуждающихся в улучшении жилищный условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР", утвержденных Постановлением Совета Министров РСФСР от 31 июля 1984 г. N 335 (в ред. постановлений Правительства Российской Федерации от 18.01.92 N 34, от 23.07.93 N 726, от 28.02.96 N 199).

Таким образом, действующим федеральным законодательством определение нормы учёта граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, отнесено к компетенции исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Исполнительный комитет Хабаровского краевого Совета народных депутатов 27 декабря 1984 г., в соответствии с вышеуказанными нормативными актами принял решение N 733, которым установил, что на учет для улучшения жилищных условий принимаются жители Хабаровского края, имеющие обеспеченность жилой площадью на одного члена семьи не более 8 кв.м. В пределах предоставленных ему полномочии Хабаровский крайисполком принял решение N 46 от 21 февраля 1991 г., которым, по согласованию с крайсовпрофом, утвердил Правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещении на территории Хабаровского края.

В соответствии с п.п. 2.1, 2.1.1 данных Правил размер жилой площади на одного человека, являющийся основанием для постановки гражданина на учет. как нуждающегося в улучшении жилищных условий, составляет 8 кв. метров.

Администрация края является органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и в своей деятельности обязана руководствоваться нормативными актами, принятыми прежними исполнительными органами государственной власти в пределах предоставленных им действующим до настоящего времени федеральным законодательством, если эти акты в установленном порядке не признаны утратившими силу. То обстоятельство, что Администрация Хабаровского края не внесла изменения в п. 2.1.1 "Правил учёта граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений на территории Хабаровского края" и руководствуется этими Правилами при разрешении вопросов учёта граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, не может расцениваться иначе, как подтверждение полномочным исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации ранее принятого в Хабаровском крае нормативного акта, устанавливающего норму принятия граждан на учёт по улучшению жилищных условий.

Довод заявителя о том, что учётная норма должна совпадать с нормой предоставления жилой площади не основан ни на тексте ст.ст. 29, 32, 40 ЖК РСФСР, ни на их содержании. Понятие нуждаемости в улучшении жилищных условий, определяемое в основном учётной нормой, введено для определения круга лиц, которым государство гарантирует предоставление жилых помещений в государственном, муниципальном или общественном жилищных фондах. Правила же предоставления жилого помещения регулируют процесс улучшения жилищных условий граждан, а не процесс постановки их на учёт по поводу нуждаемости в улучшении жилищных условий.

В ст. 40 ЖК РСФСР предусмотрено, что жилое помещение, предоставляемое гражданам для проживания, должно быть благоустроенным применительно к условиям данного населенного пункта, отвечать установленным санитарным и техническим требованиям.

Жилое помещение предоставляется гражданам в пределах нормы жилой площади (статья 38), за исключением случаев, предусмотренных законодательством Союза ССР и РСФСР, но не менее размера, устанавливаемого в порядке, определяемом Советом Министров РСФСР (в ред. Указа ПВС РСФСР от 22.06.89 - Ведомости ВС РСФСР, 1989, N 26, ст. 642).

В соответствии со ст. 11 Закона Российской Федерации от 24 декабря 1992 года N 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики" (в ред. Федеральных законов от 12.01.96 N 9-ФЗ, от 21.04.97 N 68-ФЗ) социальная норма площади жилья эквивалентна минимальному размеру предоставления жилых помещений, который устанавливается органами государственной власти субъектов Российской Федерации в зависимости от достигнутого уровня жилищной обеспеченности, состава семьи, применяемых типов жилых помещений в домах жилищного фонда социального использования и других факторов.

Таким образом, установленная субъектом Российской Федерации социальная норма площади жилья одновременно является и минимальной нормой предоставления жилых помещений в этом субъекте Российской Федерации.

Пунктом 1 Решения Хабаровской краевой Думы от 28 июля 1994 г. N 60-а "Об установлении социальной нормы площади жилья и социальных гарантий при переходе на новую систему оплаты жилья в Хабаровском крае" предусмотрено: "Установить минимальный размер предоставления жилых помещений на территории Хабаровского края 12 кв. метров жилой площади на одного человека как расчётную величину для установления социальной нормы площади жилья".

Этот пункт нормативного правового акта Хабаровской краевой Думы не только предусмотрел определение социальной нормы площади жилья в Хабаровском крае в размере 12 к. м на одного человека, но в соответствии со ст. 11 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" приравнял эту социальную норму к минимальной норме предоставления жилого помещения в Хабаровском крае.

Суд пришёл к правильному выводу о том, что с момента принятия Хабаровской краевой Думой решения от 28 июля 1994 г. N 60-а "Об установлении социальной нормы площади жилья и социальных гарантий при переходе на новую систему оплаты жилья в Хабаровском крае" норма предоставления жилых помещений в Хабаровском крае в установленном порядке представительным органом государственной власти Хабаровского края была изменена, в связи с чем п. 5.19 "Правил учёта граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений на территории Хабаровского края" фактически утратил силу. Содержащиеся в нём нормы, в том числе и определяющие норму предоставления жилых помещений на территории Хабаровского края должны были быть приведены в соответствие с решением Хабаровской краевой Думы от 28 июля 1994 г. N 60-а "Об установлении социальной нормы площади жилья и социальных гарантий при переходе на новую систему оплаты жилья в Хабаровском крае".

Довод Администрации Хабаровского края о том, что в п. 1 этого Решения не определена социальная норма, которая могла бы быть приравнена к норме предоставления жилых помещений на территории Хабаровского края, поскольку сама Дума в постановлении от 29 сентября 1994 г. N 80 "О толковании пункта 1 Решения Хабаровской краевой Думы от 28 июля 1994 г. N 60-А "Об установлении социальной нормы площади жилья и социальных гарантий при переходе на новую систему оплаты жилья в Хабаровском крае" разъяснила, что в п. 1 решения от 28 июля 1994 г. N 60-а установлена только расчётная величина для определения предоставляемых компенсаций (субсидий), а не норма предоставления жилых помещений, не может быть признан основанием для отмены правильного судебного решения по следующим основаниям.

Положение о том, что установленная субъектом Российской Федерации социальная норма площади жилья одновременно является минимальной нормой предоставления жилых помещений в этом субъекте Российской Федерации, предусмотрено в ст. 11 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики". В связи с этим положение п. 1 Решения Хабаровской краевой Думы от 28 июля 1994 г. N 60-а "Об установлении социальной нормы площади жилья и социальных гарантий при переходе на новую систему оплаты жилья в Хабаровском крае" о введении социальной нормы площади жилья в размере 12 кв. м на одного человека не может пониматься иначе, как введение минимальной нормы предоставления жилых помещений в Хабаровском крае, независимо от того, какой смысл придаёт принятой ею норме сама Хабаровская краевая Дума.

Из содержания Постановления Хабаровской краевой Думы от 29 сентября 1994 г. N 80 "О толковании пункта 1 Решения Хабаровской краевой Думы от 28 июля 1994 г. N 60-А "Об установлении социальной нормы площади жилья и социальных гарантий при переходе на новую систему оплаты жилья в Хабаровском крае" усматривается, что Хабаровская краевая Дума пытается понятию социальной нормы площади жилья придать иное правовое значение, чем это предусмотрено в ст. 11 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики", в связи с чем применению подлежит не нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, а Федеральный закон, в данном случае - Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" (ст. 76 Конституции Российской Федерации).

Размер социальной нормы площади жилья в Хабаровском крае установлен Хабаровской краевой Думой в нормативном правовом акте, имеющем форму Решения высшего представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Изменение правовой нормы, содержащейся в этом акте, может быть произведено только путём внесения изменений и дополнений в первичный нормативный правовой акт этого органа, причём эти изменения и дополнения должны быть обличены в форму, равнозначную форме принятия самого первичного нормативного правового акта, в данном случае - в форму Решения Хабаровской краевой Думы. Представительный (законодательный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с закреплённым в ст. 10 Конституции Российской Федерации принципом разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную в своих актах устанавливает нормы права по предметам ведения субъекта Российской Федерации. Толкование этих норм не входит в компетенцию представительного органа государственной власти, в связи с чем ссылки на Постановление Хабаровской краевой Думы от 29 сентября 1994 г. N 80 "О толковании пункта 1 Решения Хабаровской краевой Думы от 28 июля 1994 г. N 60-А "Об установлении социальной нормы площади жилья и социальных гарантий при переходе на новую систему оплаты жилья в Хабаровском крае" при рассмотрении настоящего дела во внимание быть приняты не могут.

На основании п. 1 ст. 305 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, определила:

решение Хабаровского краевого суда от 9 сентября 1998 г. оставить без изменения, кассационные жалобы Б.Г.А. и Администрации Хабаровского края - без удовлетворения.