Субъекты обеспечения административно-правового режима промышленной безопасности опасных производственных объектов (Н.Г. Кутьин, "Законы России: опыт, анализ, практика", N 3, март 2013 г.)

Субъекты обеспечения административно-правового режима промышленной безопасности опасных производственных объектов

Основным субъектом обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов (ОПО) является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей. В названные отношения, согласно предоставленным законодательным полномочиям, одновременно включаются Президент РФ, высшие исполнительные и законодательные органы РФ, федеральные и территориальные органы исполнительной власти РФ, а также органы власти и управления субъектов РФ, а также органы местного самоуправления в части делегированных им конституционных полномочий.

В целом, государство в лице уполномоченных органов является ведущим субъектом обеспечения промышленной безопасности ОПО. Все остальные субъекты в основном способны в большей или меньшей мере влиять, воздействовать на деятельность государства в промышленной, экологической и иных сферах жизнедеятельности и развития государственно организованного общества. Ведь именно государство обладает легитимным статусом реального распорядителя правовых, политических, экономических, социальных, технических и иных ресурсов, необходимых как для обеспечения национальной безопасности в сфере промышленности, так и для обеспечения промышленной безопасности ОПО.

Среди основных направлений деятельности государства можно выделить следующие.

В сфере политико-правовых направлений деятельности по обеспечению промышленной безопасности ОПО функции государства реализуются посредством повышения технологической и технической безопасности опасных объектов до достижения соответствия рисков возможных аварий социально приемлемому уровню; обеспечения квалифицированной эксплуатации опасных объектов; совершенствования требований и инструментов обеспечения безопасности; создания и развития инфраструктуры обеспечения безопасности; совершенствования государственного надзора и иных инструментов подтверждения безопасности опасных объектов; создания прозрачной системы ответственности субъектов деятельности в сфере промышленной безопасности.

В области правотворчества в сфере обеспечения промышленной безопасности ОПО предполагается создание необходимой нормативной базы обеспечения промышленной безопасности, инфраструктуры обеспечения промышленной безопасности, что позволяет уточнить предмет и способы осуществления государственного надзора в зависимости от потенциальной опасности объекта, создать новые механизмы подтверждения безопасности опасных объектов. В результате этого возможно обеспечение формирования и наполнения необходимыми сведениями информационной базы данных, отражающей объективное состояние промышленной безопасности опасных объектов, что позволит создать прозрачную систему и необходимые механизмы обеспечения ответственности субъектов экономической деятельности в сфере промышленной безопасности на всех стадиях жизненного цикла опасных объектов, а также современную систему технических требований безопасности, определить основы и меры стимулирования развития инфраструктуры обеспечения безопасности. Создание инфраструктуры обеспечения безопасности, механизмов обеспечения безопасности, адекватной ответственности субъектов экономической деятельности, уточнение системы показателей деятельности органов надзора позволит дифференцировать государственное регулирование и надзор в зависимости от опасности производственных объектов для граждан, общества и государства, минимизировать избыточные административные барьеры, обеспечить вовлечение малого и среднего бизнеса в развитие инфраструктуры обеспечения безопасности.

Исполнительно-распорядительные направления деятельности в сфере обеспечения промышленной безопасности ОПО выражаются в организации особой исполнительской деятельности органов власти и управления всех уровней, а также их должностных лиц, связанной с практической реализацией соответствующих законодательных требований, содержащихся в законах, актах президентской власти и иных подзаконных актах. Это позволяет обеспечить создание систем управления промышленной безопасностью в процессе технологического цикла на опасных объектах; совершенствовать принципы, порядок осуществления производственного контроля и осуществление технического и метрологического контроля при эксплуатации опасных объектов и оборудования таких объектов; стимулировать развитие профессиональной культуры и культуры безопасности; создавать механизмы, гарантирующие квалифицированное сервисное обслуживание опасных производственных объектов, систем управления и безопасности, оборудования таких объектов; создавать экономические стимулы участия субъектов экономической деятельности в подготовке технических специалистов; совершенствовать требования к подготовке и проверке знаний (аттестации) руководителей и работников, осуществляющих эксплуатацию и обслуживание опасных производственных объектов.

К организационно-управленческим направлениям деятельности по обеспечению промышленной безопасности ОПО относятся результаты реализации субъектами исполнительной власти всех уровней и осуществления ими в пределах законодательно предоставленных полномочий определенных регулирующих управленческих функций в отношении руководимых ими подведомственных министерств, служб и агентств, вовлеченных в процесс подготовки, принятия и реализации решений, связанных с обеспечением промышленной безопасности ОПО государства и общества. В частности, в области государственного надзора и иных инструментов подтверждения безопасности опасных объектов данное направление выражается в дифференциации способов подтверждения безопасности посредством осуществления государственного надзора или применения иных инструментов подтверждения безопасности в зависимости от потенциальной опасности объекта; совершенствовании предмета государственного надзора в соответствии с перераспределением ответственности государства и субъектов экономической деятельности в сфере промышленной безопасности; создании необходимых условий осуществления надлежащего государственного надзора за безопасностью опасных объектов в зависимости от значения их для безопасности граждан, общества и государства; создании системы учета и периодического обновления информации о техническом состоянии и сроках эксплуатации опасных объектов; снижении избыточной административной нагрузки в отношении объектов, безопасность которых не имеет существенного значения для граждан, общества и государства; минимизации дискреционности полномочий должностных лиц органов надзора, и влияния субъектов экономической деятельности на органы надзора; создании системы стимулов для привлечения и закрепления в государственных органах управления и надзора в сфере промышленной безопасности высококвалифицированных специалистов; информировании граждан и общества о стратегической важности надзора за безопасностью, позитивных результатах надзорной деятельности.

Федеральный закон от 27 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"*(1) определяет круг лиц, обеспечивающих безопасную эксплуатацию опасных производственных объектов - это юридические лица и индивидуальные предприниматели, владеющие опасным объектом на праве собственности, праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления либо на ином законном основании и осуществляющие эксплуатацию опасного объекта*(2). К организациям, эксплуатирующим опасные производственные объекты, относятся все организации, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности. В преамбуле Закона вводится единственный пространственный критерий для организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты - территориальный: деятельность на территории РФ. Таким образом, под действие норм Закона подпадают и иностранные юридические лица, находящиеся на территории России.

Субъекты экономической деятельности в сфере промышленной безопасности ОПО обладают общим гражданско-правовым статусом, с изъятиями, определенными видами осуществляемой деятельности и кроме этого обладают индивидуальным гражданско-правовым статусом, отраженным в учредительных документах данного юридического лица.

По объему правоспособности различаются две категории юридических лиц, эксплуатирующих особо опасные объекты. Так, одни из них в соответствии с п. 1 ст. 49 Гражданского кодекса РФ вправе заниматься любыми видами деятельности, не запрещенными законом, а, соответственно, иметь все гражданские права и нести обязанности, предусмотренные законом и иными нормативными актами. Другая категория юридических лиц, эксплуатирующих особо опасные объекты, вправе заниматься только теми видами деятельности, которые указаны в их учредительных документах и соответствуют целям их создания.

Возможность осуществления организацией эксплуатации особо опасных промышленных объектов зависит не только от типа правоспособности, которой обладает такое юридическое лицо: законодательство РФ содержит ограничения правоспособности, в равной степени распространяющиеся на организации, обладающие как общей, так и специальной правоспособностью.

Так, законодательство РФ устанавливает запрет на осуществление отдельных видов деятельности, которые не вправе реализовывать ни одна из организаций.

К таким запрещенным видам деятельности относится и деятельность, способная негативно воздействовать на окружающую среду: в соответствии с подп. "а" п. 1 Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении запрещены разработка, производство, приобретение, накопление, сохранение или передача кому бы то ни было химического оружия.

Другим способом ограничения правоспособности организаций, эксплуатирующих особо опасные объекты, является установление государственной монополии на осуществление отдельных видов деятельности. В силу такого ограничения законодатель наделяет правом осуществления того или иного вида деятельности только государственные унитарные предприятия и государственные учреждения, либо в таких случаях действует институт лицензирования.

Так, в соответствии с абзацем 3 п. 1 ст. 49 Гражданского кодекса РФ отельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии). В отличие от других способов ограничения правоспособности организаций - запрета или установления государственной монополии, которые не могут быть преодолены по инициативе организации, право на осуществление лицензируемых видов деятельности может приобретаться посредством получения лицензии.

Понятия "собственник опасного производственного объекта" и "эксплуатирующая организация" близки по своему содержанию, поскольку оба предполагают наличие вещных прав на опасный производственный объект. Однако не каждый собственник является эксплуатирующей организацией и не каждая эксплуатирующая организация является собственником.

В ст. 34 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии"*(3) определяется, что эксплуатирующая организация - это организация, созданная в соответствии с законодательством РФ и признанная соответствующим органом управления использованием атомной энергии, пригодной эксплуатировать ядерную установку, радиационный источник или пункт хранения и осуществлять собственными силами или с привлечением других организаций деятельность по размещению, проектированию, сооружению, эксплуатации и выводу из эксплуатации ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения, а также деятельность по обращению с ядерными материалами и радиоактивными веществами. Для осуществления указанных видов деятельности эксплуатирующая организация должна иметь разрешения (лицензии), выданные соответствующими органами государственного регулирования безопасности, на право ведения работ в области использования атомной энергии.

В ст. 3 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений"*(4) установлено, что эксплуатирующая организация - государственное или муниципальное унитарное предприятие либо организация любой другой организационно-правовой формы, на балансе которой находится гидротехническое сооружение; собственник гидротехнического сооружения - Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование, физическое лицо или юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, имеющие права владения, пользования и распоряжения гидротехническим сооружением.

Итак, эксплуатирующая организация - государственное или муниципальное унитарное предприятие либо организация любой другой организационно-правовой формы, на балансе которой находится опасный производственный объект.

Собственником опасного производственного объекта является Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование, физическое лицо или юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, имеющие права владения, пользования и распоряжения гидротехническим сооружением.

Учитывая изложенное, можно согласиться с приводимым в литературе характеристикам сходства и различия между эксплуатирующей организацией и собственником гидротехнического сооружения*(5).

Библиографический список

1. Ласкина Н.В., Семенченко Е.А. Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" // СПС "Гарант", 2012.

Н.Г. Кутьин,

кандидат юридических наук,

руководитель Федеральной службы

по экологическому, технологическому

и атомному надзору

"Законы России: опыт, анализ, практика", N 3, март 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3588.

*(2) См.: Федеральный закон "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте".

*(3) СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4552.

*(4) СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3589.

*(5) См.: Ласкина Н.В., Семенченко Е.А. Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" // СПС "Гарант", 2012.