Контроль над расходами чиновников (Г.Б. Романовский, "Гражданин и право", N 4, апрель 2013 г.)

Контроль над расходами чиновников

Проблема противодействия коррупции является актуальной темой по целому ряду причин.

Во-первых, наше государство по рейтингу восприятия коррупции занимает не самую лучшую позицию (142-е место в 2009 г., 154-е - в 2010 г., 143-е - в 2011 г.). В 2012 г. Россия занимала 133-е место (28 баллов), наши ближайшие соседи - Гондурас и Казахстан.

Во-вторых, коррупция признана как угроза национальной безопасности. Известна фраза Председателя Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькина: "Если Россия не будет бороться с коррупцией, тогда весь мир будет бороться с коррумпированной Россией".

В-третьих, борьбе с коррупцией стало уделяться первоочередное внимание со стороны высших органов государственной власти. Последнее обстоятельство неоднократно подчеркивалось Президентом РФ В.В. Путиным и Председателем Правительства РФ Д.А. Медведевым.

Одним из методов борьбы с коррупцией выступает декларирование расходов чиновников, благодаря которому можно сопоставить их с доходами и предъявить им объяснимые требования о законности происхождения. Следствием сопоставления выступает возможность конфискации имущества в доход государства. Конвенция ООН против коррупции (принята в Нью-Йорке 31 октября 2003 г. Резолюцией 58/4 на 51-м пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН)*(1) предусматривает в ст. 20 понятие незаконного обогащения - значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать. Однако следует подчеркнуть, что Конвенция не упоминает о конфискации как мере наказания, а лишь указывает, что в соответствии с национальным правом незаконное обогащение может быть признано уголовно наказуемым деянием.

Конфискация - это мера, носящая уголовно-правовой характер, если обращаться к тексту главы 15.1 Уголовного кодекса Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ*(2) (далее - УК РФ). Следует отметить, что при ратификации Конвенции было сделано заявление, в котором статья 20 выпала из перечня деяний, в отношении которых Российская Федерация признала себя в качестве государства, обладающего соответствующей юрисдикцией*(3). Некоторые авторы поддержали такую позицию, считая, что такая норма существенно нарушила бы принцип презумпции невиновности*(4).

Попытка создать некое поле существования борьбы вокруг незаконного обогащения обусловила закрепление обязанности представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера в ст. 8 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции"*(5). В течение 2009 г. был принят пакет документов, направленных на реализацию данного положения. Нововведение было принято с определенной долей эйфории, но быстро наступило разочарование.

В январе 2011 г. Д.А. Медведев, будучи Президентом РФ, на заседании Совета по противодействию коррупции вспомнил только один случай наказания государственного служащего за ложные сведения в декларации о доходах*(6). На этом заседании было дано поручение о необходимости проведения проверки достоверности сведений, указанных в декларациях о доходах госслужащих. Но и это не дало желаемого эффекта. Более того, налицо был паралич государственных органов, оказавшихся неспособными осуществить действенную проверку финансовых сведений. Декларации представлялись в кадровую службу, которая не имела возможности физически осилить новый объем работы. Да и негативных последствий госслужащий не мог ощутить, если он честно указывал на имеющиеся в собственности "хоромы" и "майбахи". Законодатель их просто не предусмотрел. Правда, вся страна узнала о талантливых и богатых женах многих публичных лиц.

31 декабря 2012 г. Президент РФ В.В. Путин подписал Федеральный закон, вносящий изменения в ст. 275 Трудового кодекса РФ, согласно которым лицо, поступающее на должность руководителя государственного (муниципального) учреждения (при поступлении на работу), и руководитель государственного (муниципального) учреждения (ежегодно) обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруга (супруги) и несовершеннолетних детей. Речь о декларировании расходов пока не идет, но данная новелла направлена на придание большей прозрачности публичным учреждениям.

Практически сразу после принятия упомянутого Федерального закона "О противодействии коррупции" в юридической науке было высказано мнение о необходимости декларирования расходов государственных служащих*(7). Отсутствие значимого результата в борьбе с коррупцией привело к активизации вокруг упомянутой статьи 20 Конвенции ООН против коррупции. В.Д. Зорькин в числе значимых мер обозначил переход от декларирования доходов к декларированию расходов и восстановление нормального правового института конфискации имущества*(8). Конфискацию имущества активно поддержал С.М. Миронов (будучи на посту спикера верхней палаты)*(9).

В такой обстановке был принят Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам"*(10) (далее - Закон о контроле над расходами). В соответствии с ним значительный перечень государственных и муниципальных служащих (и не только их, а также лиц, замещающих должности в Банке России, Пенсионном фонде, государственных корпорациях и некоторых других организациях) обязаны представлять сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), если сумма сделки превышает общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки, и об источниках получения средств, за счет которых совершена сделка.

Изначально можно высказать несколько замечаний. Закон указывает на приобретение определенных объектов, но забывает о некоторых вещах, имеющих высокую стоимость, например о ювелирных изделиях, предметах антиквариата, золотых слитках, художественных произведениях. Стоит упомянуть о скандалах с дорогими часами, одеждой известных кутюрье, находящихся в обладании некоторых лиц, облеченных государственной властью. Нельзя не упомянуть о золоченых предметах ванной комнаты и различных "статусных" вещах, изготавливаемых по специальному заказу. В продаже имеются такие вещи, как водка "Diva Premium", стоимость бутылки которой колеблется от 5 тыс. до 1 млн. долларов, сигары "Cohiba Behike" - от 20 тыс. долларов, коллекционная зажигалка "S.T. Dupont" - от 70 тыс. долларов. Возможен дорогостоящий отдых, где ценовой диапазон зависит только от финансовых возможностей. Примеров можно приводить много. Получается, "в быту" можно не ограничивать себя, это не потребует подачи декларации о расходах.

Законодатель также выбрал трехлетний период, доход в течение которого является тем пределом, за который нельзя заходить без подачи декларации. Обратимся к статистике. Росстат опубликовал, например, среднемесячную начисленную заработную плату гражданских служащих федеральных государственных органов, которая в первом квартале 2012 г. составила в среднем 60 тыс. рублей*(11). Доход за три года (посчитаем, что зарплата была примерно в том же диапазоне) составит 2160 тыс. рублей.

Представим, что супруг (супруга) зарабатывает примерно столько же. Вычисляем общий доход - 4320 тыс. рублей. За эту сумму (даже дешевле) можно приобрести значительное количество высокостоимостных вещей. Например, дорогой автомобиль, квартиру вне города Москвы, дачу, земельный участок. По каждой покупке не потребуется подача декларации, так как Закон о контроле над расходами предусматривает обязанность подачи декларации по каждой сделке, но не оговаривает общую сумму ежегодных расходов, которые может осуществить служащий, чтобы возникли подозрения в его честности. Это означает: главное - не перейти красную черту по одной сделке вне зависимости от общих трат в течение года. Практика показывает, что служащие нередко покупают имущество высокой стоимости в кредит, чтобы всегда можно было указать на источник происхождения денег. И не важно, что весь доход может уходить на его погашение. Бытовые траты декларированию не подлежат.

Закон о контроле над расходами предусматривает, что порядок представления сведений должен быть утвержден в каждом органе, в котором проходит службу тот или иной служащий. Иными словами, потребуется еще целый пласт нормативной "макулатуры" (иначе не назовешь), чтобы определить процедурные вопросы представления финансовых сведений. Учитывая, что Закон о контроле над расходами распространяется на муниципальных служащих, в каждом городе, районе, поселке будет утверждаться собственный документ. Предполагается создание подразделения по профилактике коррупционных и иных правонарушений в каждом органе (либо произойдет создание специального органа, что возможно на основании закона субъекта Российской Федерации, например если речь пойдет о региональном уровне), но общее правило исходит из того, что на кадровую службу будут налагаться дополнительные обязанности. Если кадровые службы не справлялись с декларациями о доходах, то нетрудно предугадать и эффект, который будет иметь место после представления сведений о расходах.

Сведения о расходах представляются отдельным документом, что опять же создает основу для дополнительной волокиты. В развитых странах сведения о доходах и расходах служащих отражаются в едином комплексном документе. Самостоятельные документы о декларировании расходов встречаются редко*(12).

Вызывает вопросы и перечень близких родственников, чьи траты могут потребовать подтверждения законности расходов. Закон ограничился супругом (супругой) и несовершеннолетними детьми. Практика показывает, что имущество с успехом оформляется и на родственников по боковой линии (племянников, тетей, дядей и др.), и на свояков, и на бабушек (дедушек). Не говоря о том, что ребенок, достигший совершеннолетия, уже выпадает из круга подконтрольных субъектов.

Закон о контроле над расходами устанавливает, что обязанность представления сведений о расходах подкрепляется мерами юридической ответственности. Так, непредставление сведений влечет прекращение статуса государственного служащего. Однако неясно, последует ли после этого увольнения расследование об источниках доходов. Уточним: например, госслужащий, отказывается представлять сведения об источнике доходов, в результате чего происходит освобождение от занимаемой должности. Но анализируемый закон устанавливает контроль за соответствием расходов лиц, замещающих четко перечисленные должности. Если гражданин не подпадает под указанный перечень, значит, контроль за ним осуществляться уже не может. Исходя из этого, получая значительные финансовые средства, а затем "засветившись" на значительных тратах, можно спокойно уволиться по собственному желанию, не представляя необходимые сведения в подразделение по профилактике коррупционных и иных правонарушений. Кстати, переждав год, можно опять устраиваться на государственную службу.

В случае если лицо, замещающее одну из подконтрольных должностей, не представило сведения, подтверждающие приобретение соответствующих объектов на законные доходы, возможна следующая последовательность действий. Орган, выявивший данное несоответствие (подразделения по профилактике коррупционных и иных правонарушений), направляет документы в органы прокуратуры. Если выявлены признаки преступления, административного или иного правонарушения, материалы, полученные в результате осуществления контроля за расходами, в трехдневный срок после его завершения направляются лицом, принявшим решение об осуществлении контроля за расходами, в государственные органы в соответствии с их компетенцией. Закон ничего не говорит об увольнении служащего. Можно лишь говорить, что оно предполагается, исходя из содержания предыдущего предложения.

Генеральный прокурор РФ или подчиненные ему прокуроры при получении материалов о несоответствии расходов законным доходам в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обращаются в суд с заявлением об обращении в доход Российской Федерации земельных участков, других объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций). При этом данная норма нуждается в своей регламентации не только в Гражданском процессуальном кодексе РФ, но и в Гражданском кодексе РФ.

Статья 243 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ*(13) (далее - ГК РФ) закрепляет: "В случаях, предусмотренных законом, имущество может быть безвозмездно изъято у собственника по решению суда в виде санкции за совершение преступления или иного правонарушения (конфискация)". Здесь будет действовать специальный закон - Закон о контроле над расходами. Глава 60 ГК РФ "Обязательства вследствие неосновательного обогащения" к данной ситуации неприменима. Но в этом случае необходимо уточнить гражданское законодательство - подлежит ли конфискации весь объект либо возможно изъятие, продажа и обращение в последующем в собственность государства только того денежного эквивалента, по которому служащий не подтвердил законность доходов. Например, служащий приобрел недвижимость стоимостью 12 млн. рублей, но подтвердить законность доходов может только на 8 млн. рублей; означает ли это, что вся недвижимость подлежит конфискации?

Процессуальная сторона также нуждается в уточнении. Статья 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ*(14) (далее - ГПК РФ) определяет статус прокурора в гражданском судопроизводстве. Есть общее правило, в соответствии с которым прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. В рамках гражданского судопроизводства выделяют исковое производство, а также производство по делам, возникающим из публичных правоотношений. Отнесение к тому или иному виду производства будет иметь свои нюансы. Нельзя забывать о ст. 56 ГПК РФ, согласно которой каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений, если иное не предусмотрено федеральным законом. В общем порядке уже не служащий должен доказывать законность доходов, а прокурор обязан доказывать, что данные доходы получены с нарушением закона.

Обращает на себя внимание, что при реальном рассмотрении дела суд будет практически каждый раз использовать нормы ГПК РФ по аналогии, хотя суровость характера конфискации указывает на обязательность ее детального регулирования в законе. Как уже отметили СМИ, "предложенный порядок доведения материалов проверки до суда вызывает и другие вопросы. Распространяются ли нормы о взыскании имущества в доход государства на бывших должностных лиц? Если да, то каким будет срок исковой давности и как будет организовано получение необходимой информации от людей, больше не работающих в госаппарате? Если нет, то у недобросовестных должностных лиц появляется возможность уйти от ответственности. Для этого нужно просто успеть уволиться после получения результатов проверки, но до обращения прокуратуры в суд"*(15).

Применяемую конфискацию в рассматриваемой категории дел нельзя путать с конфискацией, предусматриваемой в уголовном и административном законодательстве. Статья 104.1 УК РФ относит конфискацию имущества к иным мерам уголовно-правового характера, и таковая возможна только на основании обвинительного приговора. В основе применяемой конфискации всегда лежит совершенное уголовное преступление, Закон о контроле над расходами не связывает конфискацию с уголовным преследованием. Более того, при выявлении признаков преступления "включается" уголовное и уголовно-процессуальное законодательство со своими особенностями привлечения к ответственности и конфискации имущества.

Статья 3.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ*(16) закрепляет, что конфискацией орудия совершения или предмета административного правонарушения является принудительное безвозмездное обращение в федеральную собственность или в собственность субъекта Федерации не изъятых из оборота вещей. Конфискация назначается судьей. Таким образом, конфискации подлежит только орудие совершения или предмет административного правонарушения. Обратим внимание, что принудительное обращение может производиться в федеральную собственность или в собственность субъекта Федерации. Закон о контроле над расходами предусматривает только обращение "в доход Российской Федерации". Кстати, приведенный оборот неточен, вместо "дохода" следовало указать "собственность".

В указанном аспекте нельзя не напомнить историю принятия Федерального закона от 20 июля 1998 г. N 116-ФЗ "О государственном контроле за соответствием крупных расходов на потребление фактически получаемым физическими лицами доходам", который не был "привязан" лишь к одним публичным лицам, а предусматривал, что государственному контролю подлежит соответствие крупных расходов доходам физических лиц, обязанных уплачивать подоходный налог, приобретающих в собственность имущество, указанное в законе (перечень включал не только недвижимость, транспортные средства, акции, доли в уставном капитале, но и культурные ценности, золото в слитках), или оказывающих финансовое содействие другим лицам в приобретении указанного имущества. Закон пошел по пути установления суммы сделки, при заключении которой необходимо представить декларацию соответствия расходов доходам. Было дано 18 месяцев переходного периода, но, не успев вступить в действие, закон утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 9 июля 1999 г. N 154-ФЗ*(17).

Обращаясь к зарубежному опыту, укажем, что по пути охвата всех граждан идет часть 3 ст. 21 Закона Латвийской Республики от 11 мая 1993 г. "О подоходном налоге с населения"*(18). "Если декларированные плательщиком доходы или указанные в имеющихся в распоряжении Службы государственных доходов отчетах (сообщениях) доходы плательщика не соответствуют его расходам в год таксации, Служба государственных доходов запрашивает в установленный в части 3.1 данной статьи срок представить: 1) дополнительную декларацию доходов (по утвержденной Кабинетом министров форме) о доходах, денежных и других накоплениях, собственности и об изменении их стоимости... 2) декларацию доходов года таксации, если она не была представлена в установленном данным законом порядке..."*(19).

В Сингапуре государственный служащий обязан представлять четыре декларации: об инвестициях, о недвижимости, о ценных бумагах, о финансовых обязательствах. В них отражаются все основные виды не только доходов, но и расходов. В большинстве стран публичные должностные лица подают документы, подтверждающие расходы на социальное и медицинское страхование, лечение, зарубежные туристические поездки и обучение детей. Кроме того, во многих странах учитываются расходы на содержание имущества, информация о получении кредитов*(20).

Подведем итог. Конечно, следует приветствовать шаги, нацеленные на реальную борьбу с коррупцией, одним из которых и является принятие Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам". Сейчас можно наблюдать возбуждение резонансных уголовных дел, фигурантами которых впервые становятся должностные лица высшего ранга. Однако это только первые шаги.

В настоящий момент незаконное обогащение не введено в оборот уголовного права и не является самостоятельным составом преступления. Следует дождаться и конечного результата проведенных расследований. Пока же можно констатировать, что ранее возбужденные дела, по которым было не меньше шума, чем сейчас (достаточно вспомнить так называемое дело о "крышевании" казино в Подмосковье), тихо "спущены на тормозах". Основные обвиняемые отпущены, в СМИ уже никто не интересуется итогом дел, неясно вообще, понес ли кто-нибудь наказание за все те злоупотребления, о которых так много говорили различные сотрудники Следственного комитета России.

Можно привести также слова известного криминолога В.В. Лунева относительно криминализации незаконного обогащения: "Мы находимся в тупике борьбы с коррупцией и иной экономической преступностью... Мне представляется, что эта международная норма у нас никогда не будет принята. Этого не допустят наши сомнительные миллионеры и миллиардеры. В 2008 г. было 32 миллиардера, а в кризисный 2009 год предпринимательские и банковские структуры получили от государства огромную помощь на развитие производств, но деньги ушли не туда. В 2009 г. миллиардеров у нас уже стало 60 человек. Откуда деньги?"*(21).

Напомним, что операция "Чистые руки", проведенная в Италии в начале 90-х годов прошлого столетия, привела почти к тотальному обновлению политической элиты. Готова ли наша отечественная политическая элита к такому развитию событий - вопрос, на который вряд ли ответит даже она сама.

Г.Б. Романовский,

Пензенский государственный университет,

заведующий кафедрой уголовного права,

доктор юридических наук

"Гражданин и право", N 4, апрель 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 26. Ст. 2780.

*(2) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 25. Ст. 2954.

*(3) См.: Федеральный закон от 8 марта 2006 г. N 40-ФЗ "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции" // СЗ РФ. 2006. N 12. Ст. 1231.

*(4) См., например: Кушниренко С., Зоточкин А. Об имплементации в национальное законодательство России международных правовых норм, направленных на усиление борьбы с коррупцией // Уголовное право. 2006. N 6.

*(5) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.

*(6) См.: http://ria.ru/video/20110113/321168690.html?ria=qdt06u5a4oa62pb423cgddsop 3n8tacr.

*(7) См.: Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (постатейный) / И.С. Алихаджиева, Д.С. Велиева, Г.Н. Комкова и др.; Под ред. С.Ю. Наумова, С.Е. Чаннова. М., 2009. Комм. к ст. 5.

*(8) См.: Зорькин В.Д. Коррупция как угроза стабильному развитию общества // Журнал рос. права. 2012. N 7. С. 19.

*(9) См.: Раводин С. Коррупция - это государственная измена! [Интервью с С.М. Мироновым] // ЭЖ-Юрист. 2011. N 8. С. 1-3.

*(10) См.: Российская газета. 2012. 5 декабря.

*(11) См.: http://www.gks.ru/bgd/free/B04_03/IssWWW.exe/Stg/d03/plat25.htm.

*(12) См.: Лукьянова Н.И. Вопросы нормативно-правового обеспечения антикоррупционных механизмов на государственной гражданской службе // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. Противодействие коррупции: проблемы и перспективы законодательного обеспечения. Серия "Проблемы национальной безопасности". 2012. N 10 (453).

*(13) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301.

*(14) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 46. Ст. 4532.

*(15) Конов А. Почему чиновники не расскажут о своих доходах // Forbes (http://www.forbes.ru/sobytiya-column/vlast/106801-pochemu-chinovniki-ne- rasskazhut-o-rashodah-chast-ii).

*(16) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

*(17) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 28. Ст. 3487.

*(18) См.: http://www.evrokatalog.eu/pnn-latvia.

*(19) Цит. по: Левакин И.В., Шишова Ж.А. Противодействие коррупции: развитие законодательства и правоприменительной практики в Российской Федерации / Под общ. ред. С.М. Шахрая. М., 2012. С. 52.

*(20) См. там же. С. 51.

*(21) Личный блог В.В. Лунева / http://www.crimpravo.ru/blog/285.html.