Генезис развития миграционной преступности. Актуальные проблемы теории и практики (А.Ю. Сухих, Б.Б. Тангиев, "Гражданин и право", N 4, апрель 2013 г.)

Генезис развития миграционной преступности. Актуальные проблемы теории и практики

Значимость проблематики нелегальной миграции в России обусловлена появлением ряда тенденций, оказывающих негативное воздействие на социальные и экономические основы жизни российского общества.

За последние годы значительно возросло общее число нелегальных мигрантов, находящихся на территории России. Так, по данным ФМС РФ, в 2005 г. объемы нелегальной миграции в Российской Федерации оценивались в 3,8 млн. человек, а в 2012 г. - от 4,5 до 5 млн. человек. При этом на нелегальных мигрантов из стран СНГ приходится 1,8-2,0 млн. человек, т.е. меньше половины общей их численности, остальные - выходцы из стран дальнего зарубежья. Основная масса нелегальных мигрантов прибывает в крупные города России в поисках работы. Наличие такого значительного числа бесконтрольно перемещающихся масс людей значительно осложняет социально-экономическую обстановку в городах, как в сфере труда, так и в сфере социально-бытовых отношений.

Более того, значимость нелегальной миграции как нерегулируемого процесса, несущего в себе угрозу внутренней безопасности России, выражается прежде всего в осложнении криминогенной обстановки.

Так, по данным МВД России, в 2012 г. количество убийств и покушений на убийство, совершенных нелегальными мигрантами, возросло на 25%, преступлений, связанных с умышленным причинением тяжкого вреда здоровью, - на 20, с незаконным оборотом наркотиков - на 15%*(1).

Кроме того, в последние годы все более явно прослеживается устойчивая взаимосвязь незаконной миграции и терроризма, возрастает массив трансграничной и транснациональной преступности с повышенной латентизацией.

Все это приводит к росту социальной напряженности, обострению многочисленных противоречий (межнациональных, межрелигиозных и др.), к конфликтам на межнациональной основе и создает реальную угрозу национальной безопасности государства.

В этих условиях выработка эффективной системы противодействия нелегальной миграции является задачей первостепенной важности, поскольку должна обеспечить переход от выявления и пресечения отдельных видов преступлений и правонарушений в сфере миграции к комплексному правоохранительному воздействию на социально-экономическую систему и миграционную обстановку в целом.

По мнению В.А. Ионцева, проблемы нелегальной иммиграции становятся не просто злободневными, но и прямо связываются с ростом преступности, терроризма и другими негативными явлениями общественной жизни*(2).

Постепенное вхождение России в международный рынок труда положило начало развитию процессов внешней (международной) трудовой миграции в виде привлечения и использования в Российской Федерации труда иностранных граждан и лиц без гражданства, выезда российских граждан за границу с целью работы по найму*(3).

Обобщая вышеизложенное, следует подчеркнуть, что масштабы легального и нелегального въезда в нашу страну иностранных граждан ставят перед государством и обществом новые трудные задачи. Проблема миграции в последние несколько лет стала для Российской Федерации одной из наиболее актуальных*(4).

Естественно, что для решения данной проблемы на законодательном уровне должны создаваться правовые механизмы, основанные на всестороннем изучении ее проявлений. Однако в отечественной юридической литературе, а также в законодательстве по сей день отсутствует единый подход к пониманию "нелегальная иммиграция" или "незаконная миграция".

По мнению К.В. Ивахнюк, под нелегальной (незаконной) миграцией следует понимать "въезд граждан одной страны в другую на неопределенное время, как правило с целью нелегального в ней трудоустройства. Может происходить легально (в качестве туристов, приглашенных и т.д.) и нелегально (с нарушением государственной границы или по поддельным документам), но и в том и в другом случаях с последующим нелегальным трудоустройством"*(5).

Знание и учет исторического опыта контроля за пересечением границы являются важным условием для организации комплексной работы по противодействию существующим угрозам на путях международного сообщения, в том числе и незаконной миграции. Российское государство за время своего существования накопило значительный опыт по защите национальных интересов на государственной границе, путях международного сообщения, что требует внимательного отношения к его изучению и практическому использованию.

Говорить о единых требованиях к осуществлению контроля за пересечением границ до образования Русского централизованного государства не представляется возможным. На территории Руси располагалось несколько самостоятельных княжеств, подчинявшихся собственным законам, традициям, обычаям. Появление на границах княжеств каких-либо дополнительных специальных сил воспринималось как угроза и могло привести к военным столкновениям между феодалами. С XIII в. попыткам создания системы охраны границы, а следовательно, и контроля за ее пересечением решительно противилась Золотая Орда.

Система управления пограничным и таможенным контролем была рассчитана на обеспечение пропуска относительно небольших потоков лиц, пересекающих границу государства, и перевозимых через нее товаров. Основными категориями лиц, пересекавших границу в то время, продолжали оставаться посольские делегации и купцы с сопровождающими лицами.

Особое внимание уделялось пропуску посольских делегаций, правовым обеспечением которого были требования международных договоров (трактатов) и традиции. "...Послов и знаменитых людей встречали на границе земли Русской служилые люди и воеводы заставные и с честью, грамотами пропускными провожали по земле Русской"*(6). Организовывал пропуск Посольский приказ, пограничный и таможенный контроль осуществляли воеводы и представители этого приказа, специально выезжавшие заблаговременно на границу. Существовала проверенная временем технология пограничного и таможенного контроля, которая включала в себя торжественную встречу, проверку соответствующих документов, размещение, сопровождение делегации в Москву и др.

Выезд русских купцов за границу был затруднен, и если дозволялся, то лишь "с крепкою порукою и с особым дозволением, которое получить было нелегко". Если же торговец решал выехать за границу самовольно, то у него отбиралось все имущество, его родственников допрашивали, подвергали пыткам и отправляли в ссылку*(7).

Россия периода XVII-XVIII вв. уже имела нормативные правовые акты, регулирующие вопросы свободы передвижения и выбора места жительства, регистрационного учета населения, выезда из Российской империи и въезда на ее территорию, правового положения иностранных граждан в России, российского подданства. В то время имелись уже и документы, удостоверяющие личность (проезжая грамота, писцовая книга, отпись, полная грамота). Паспорт как документ, удостоверяющий личность и право на выезд с места жительства, стал использоваться государством с середины XVII столетия. Как отмечает Т.Б. Николаева, паспортное законодательство конца XVII в. регламентировало учет и паспортизацию населения, а также было направлено на установление механизмов преследования беглых и дезертиров*(8).

До Петровской Руси не существовало свободного въезда иностранцев в Россию. Из Новоторгового устава от 22 апреля 1667 г. видно, что из торгующих иностранцев было разрешено пропускать в Москву и другие города лишь тех, у которых будут "...Великаго Государя жалованныя грамоты о торгах, за красною печатью..."*(9). Что же касается тех иностранцев, у которых таких грамот не было, то им запрещался въезд в Москву, а торговать они имели право только в приграничных городах.

Серьезные изменения во внешнюю политику государства, систему пропуска через границу внес Петр I. Личным примером, законодательными и организационными мерами был резко увеличен поток людей, транспортных средств, товаров через границу, причем как на въезд, так и на выезд из страны. Важной категорией лиц, пересекавших границу, стали иностранные специалисты (профессиональные ремесленники, архитекторы, купцы, судостроители и т.п.).

Петр законодательно регламентировал правовой статус для этих иностранцев. В 1702 г. он издал манифест "О вызове иностранцев в Россию с обещанием им свободы вероисповеданий". Контракты с иностранными специалистами обычно заключались на два-четыре года, но многие из них работали в России по 20 и более лет, честно служа новой родине. Как видим, государство оперативно реагировало на необходимость ввоза квалифицированных специалистов в зависимости от потребностей рынка, и при этом исключалась всякая бюрократия, чиновничий произвол.

Император строго следил за исполнением указа в случае, если иноземный мастер захочет выехать за границу до контрактного срока, производилось строгое расследование, не было ли ему какого стеснения, не обидел ли его кто-нибудь, и хотя бы он не выразил прямо недовольства, а только показал вид недовольного, предписывалось жестоко наказывать виновных. Такие выгоды давались иноземным мастерам и фабрикантам с одним непременным условием: "учить русских людей без всякой скрытности и прилежно"*(10).

Был определен и порядок пересечения границы в этом случае. "...Всякий, кто захочет въехать сюда для службы в нашем войске, может явиться со всеми находящимися при нем людьми и обиходом к первому губернатору или наместнику на границе - и оттуда на свободных подводах без всякой оплаты, спокойно и без опаски на своем пути следовать вплоть до самой нашей столицы.

И для этого мы приказываем послать сего же числа указы и наказы для всех наших наместников, губернаторов и приказных людей как на границе, так и на пути от Киева, Смоленска и Пскова к столице, чтобы там приезжающим офицерам не учинили бы никакой помехи и беспокойства, но, наоборот, встретили бы их со всяким вспомогательством и добрым благоволением.

Подобно воинским людям, такою же милостью будут свободно, пропуском, волею и честью удовольствованы и купцы, и художники, которые намерены будут ехать сюда"*(11).

Екатерина II, продолжая традиции Петра I, уделяла большое внимание переселению иностранных подданных в Россию.

4 декабря 1762 г. был издан манифест "О позволении иностранцам, кроме жидов, выходить и селиться в России и о свободном возвращении в свое отечество Русских людей, бежавших за границу", законодательно обеспечивший политику переселения. Этим актом императрица решила вопрос о свободном въезде иностранцев в Россию и предоставила им значительные права и льготы.

22 июля 1763 г. Екатериной в дополнение к манифесту от 4 декабря 1762 г. был подписан очередной манифест - "О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, поселяться в которых Губерниях они пожелают и о дарованным им правах".

Лишенная жестких ограничений иммиграционная политика Петра I и Екатерины II способствовала появлению на территории Российской империи так называемых "неприписанных" (без документов) или явившихся "самотеком" (бесконтрольных) иностранных переселенцев*(12). По этой причине в период с 1789 по 1820 г. был затруднен въезд в Россию иностранцев и установлен особый надзор за приезжающими, в частности "...о не пропуске иностранцев в Россию без паспортов от министра иностранных дел..."*(13).

В 1806 г. последовал указ Александра I "О высылке из России всех подданных Французских и разных немецких областей, которые не пожелают вступить в подданство; о не пропуске оных в Россию без паспортов Министра иностранных дел; о прекращении действия торгового договора с Францией и об учреждении комиссии для разбора иностранцев". То есть практически была объявлена депортация подданных Франции, а также практически запрещен их въезд в Россию - в отличие от подданных других стран разрешение на это должен был давать МИД. Манифестом от 1 января 1807 г. существенно ограничивались права иностранных купцов.

Эти ограничения прав иностранцев по торговле и в других сферах деятельности существовали до 1860 г., когда Александр II своим указом "О правах пребывающих в России иностранцев" предписал, что прибывающим в Россию иностранцам по торговле, земледелию и промышленности дарованы такие же права, какими пользуются русские подданные.

Обобщая рассмотрение исторического опыта регулирования миграционных процессов, следует отметить, что в рассмотренный исторический промежуток Россия превратилась из закрытого государства в надежного торгового партнера. Российские императоры строго регламентировали порядок вызова, приезда, пребывания, а также пересечения границ государства иностранцами и даже по каким документам (свидетельства российского генерал-губернатора) и в каких местах (Архангельск, Киев, Смоленск, Псков) осуществлять их пропуск через границу. Среди других многочисленных льгот иностранным специалистам законодательно предоставлялись льготы при пересечении границ, перемещении личных вещей, регламентировались даже некоторые вопросы технологии пограничного и таможенного контроля, а также таможенных режимов (в современном понимании).

XIX-XX столетия характеризуются неконтролируемым наплывом иностранцев из азиатских стран на юго-восток России и побережье Каспийского моря.

Анализ миграционной обстановки в Дальневосточном федеральном округе свидетельствует об увеличении внешней миграции иностранных граждан и лиц без гражданства. Основную часть мигрантов, въезжающих на территорию округа, составляют китайские граждане, въезжающие по многократным коммерческим, рабочим и туристическим визам, а также в рамках безвизового обмена*(14).

Проблемы борьбы с криминалом в российско-китайских отношениях в настоящее время затрагивают интересы всех регионов России, которые в той или иной мере связаны торгово-экономическими отношениями с Китаем. Прежде всего данные проблемы связаны с незаконной миграцией, контрабандой сырья и валюты, браконьерством и т.д. Некоторые виды деятельности, например производство и реализация контрафактных товаров, контрабандный импорт-экспорт, незаконные финансовые операции, неуплата налогов, деятельность фирм-однодневок, твердо связываются с лицами китайской национальности и китайскими компаниями на территории России.

Обострение проблем миграции, в том числе нелегальной, связано с несовершенством правовой базы, а также с отсутствием единого подхода к установлению принципов миграционной политики государства, что, безусловно, негативно сказывается как на регулировании миграционных процессов, так и на осуществлении миграционной политики. Открытые государственные границы России со странами ближнего зарубежья (безвизовый режим) привели к бесконтрольности пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на ее территории.

На наш взгляд, весьма познавательным будет проанализировать правовые средства борьбы с незаконной миграцией в зарубежных странах.

Так, действующим иммиграционным законодательным актом США, Канады, Франции, Германии и Великобритании является Закон об иммиграции.

В Канаде были введены понятия поручительства и профессиональной миграции. В 1966 г. опубликована "Белая книга по иммиграции", в которой заверялось, что не станет проводиться никакая дискриминация из-за расы, цвета кожи или конфессий, но в то же время подчеркивалось, что предпочтение будет отдаваться только хорошо образованным специалистам. В 1978 г. был принят Закон об иммиграции. Закон впервые определил статус беженцев помимо уже существовавших классов независимых иммигрантов и "членов семей".

В 1875 г. был принят Закон о запрете въезда в США некоторых категорий иностранцев. К ним были отнесены преступники, проститутки, душевнобольные, слабоумные, а также те, кто мог стать "обузой для общества"*(15).

В конце XX в. миграционная политика обеих стран была направлена на дальнейшее закрепление приоритетности категорий мигрантов, борьбу с нелегальной миграцией, расширение полномочий миграционных чиновников на отказ в приеме миграционных заявлений, а также детализацию и упрощение процедур депортации. Так, в 1990 г. в США был принят Закон об иммиграции, ставший основой для разработки современного иммиграционного законодательства страны.

После террористических актов 11 сентября 2001 г. в США страны американского континента внесли серьезные коррективы в свое миграционное законодательство в плане ужесточения порядка выдачи въездных и регистрационных документов.

В Канаде события 11 сентября 2001 г. сыграли роль своеобразного "катализатора" и резко ускорили процедуру прохождения в парламенте Закона об иммиграции и о защите беженцев. В нем значительно расширен и ужесточен перечень причин, по которым иммигрантам может быть отказано во въезде в страну (угроза национальной безопасности, нарушения прав человека, участие в организованных преступных группировках и т.д.). Введено обязательное правило предоставления иммиграционных документов до фактического прибытия в Канаду. Введена новая защищенная "личная карта иммигранта", содержащая подробную информацию о ее владельце. Установлен более строгий порядок рассмотрения дел беженцев.

Франция - одна из старейших миграционных стран в Европе: со времен Великой Французской революции она принимала мигрантов с разных концов света. Конституция Французской Республики 1793 г. закрепила норму о предоставлении "убежища иностранцам, изгнанным из своего отечества за их борьбу за дело свободы".

После войны Франция продолжала проводить открытую миграционную политику. В начале послевоенного периода, 2 ноября 1945 г., было принято постановление "Об иммиграции", которое регулировало условия въезда и пребывания иностранных граждан во Франции, за исключением случаев, когда положения международных договоров и соответствующих правил не устанавливают иного. Впоследствии в данный нормативный акт было внесено более 40 поправок.

Вслед за Францией активно строила свою миграционную политику и Великобритания. Иммиграционная ситуация в этой стране в сравнении с другими государствами Европы отличается значительным своеобразием.

Миграционное законодательство Великобритании представляет самостоятельную отрасль с прецедентным правом.

Немаловажную историческую роль в миграционной политике Великобритании сыграл Закон об иностранцах 1905 г., который был принят в ответ на волну еврейской миграции и антиеврейскую кампанию, развернутую в стране. Он закрепил ряд важных нововведений. Закон ввел жесткие условия депортации: например, за проживание в перенаселенных помещениях и в антисанитарных условиях по истечении 12 месяцев со дня въезда*(16).

Принятый в Великобритании Закон 1914 г. с изменениями, принятыми в 1919 г. об ограничении притока иностранцев, означал ужесточение иммиграционных ограничений в преддверии Первой мировой войны. Главным нововведением Закона стала обязанность иностранцев регистрироваться в полиции.

Закон об иммигрантах Содружества 1962 г. с изменениями от 1968 г. явился своего рода новым этапом в иммиграционной политике Великобритании. Прежде все подданные королевства имели право на жительство в Великобритании и, как следствие, не подлежали иммиграционному контролю. Это означало, что правомочное лицо могло въезжать в страну без какого бы то ни было разрешения или уведомления, выбирая для этого место и время по своему желанию, а также оставаться на неограниченный срок*(17). Таким образом правительство пыталось уменьшить "цветную" миграцию из азиатских колоний.

В Германии была развита программа репатриации, основанная на законах о гражданстве по "принципу крови", т.е. по этнической принадлежности, независимо от места рождения и проживания. Вместе с тем процессы репатриации в Германии рассматривались, в том числе и статистикой, не как миграционные, а как международные перемещения граждан этих государств.

В августе 2000 г. Германия ввела основанную на балльной системе оценок мигранта программу "Greencard" для привлечения квалифицированной рабочей силы в отрасли, связанные с развитием информационных технологий.

В 1997 г. странами ЕС был подписан еще один важный документ - Амстердамское соглашение*(18). Первым важным шагом к европейскому единству было Шенгенское соглашение между шестью европейскими странами, которое выполняется с 26 марта 1995 г.

Соглашение предусматривает, что пограничный контроль внутри Шенгенской территории может быть введен вновь в случае серьезной угрозы. Большое сходство и одновременно большое различие между Россией и Соединенным Королевством в контексте иммиграции заключаются в особом положении двух стран среди ряда миграционных доноров (стран СНГ и Содружества Наций соответственно). Если Россия проводит фактически политику "открытых дверей" по отношению к государствам - членам СНГ, соблюдая с ними безвизовый режим (за исключением Грузии), то позиция Великобритании значительно более "эгоистична". Все ее иммиграционные законы второй половины XX в., по сути, были направлены на ограничение "цветной" иммиграции из бывших колоний. Однако, проводя такую политику, Британия стремится оградить себя от низкоквалифицированных и неквалифицированных представителей стран "третьего мира". В соответствии с нуждами своей экономики государство проводит жесткую программу привлечения профессионалов в те отрасли, где в этом ощущается необходимость.

К нерешенным проблемам законодательства Российской Федерации в области миграции следует отнести отсутствие эффективной законодательной базы в сфере регулирования миграционных процессов (в том числе Закона "об иммиграции"), которое должно быть направлено на обеспечение динамичного притока профессиональных работников, развитие экономики и общества, обогащение национальных культур.

Необходим эффективный контроль за соблюдением сотрудниками территориальных органов Федеральной миграционной службы процессуальных сроков, предусмотренных миграционным законодательством.

Таким образом, для того чтобы на качественном уровне разрешить проблему нелегальной миграции, необходим всесторонний анализ в ретроспективном контексте, который способствует выяснению всех причин и факторов, обусловивших появление данной проблемы, а также способов ее устранения. Ретроспективный анализ позволяет исследователю достичь объективных результатов, которые в дальнейшем будут учитываться законодателем при разработке нормативной правовой основы.

Изучение статистических данных убеждает, что миграционная преступность в значительной степени усиливается. Усложнение социальной практики приводит к возрастанию роли мигрантов в жизни общества, сказывается на тенденции дальнейшего роста удельного веса миграционной преступности в структуре преступности в целом. В этих условиях криминализируется современный социум, создается негативная среда, слабо регулируемая позитивной нормативной системой и системой социального контроля. Предупреждение миграционной преступности должно соответствовать происходящим в миграционных процессах изменениям. Совершенствование законодательства должно не только устранять недостатки, но и способствовать оптимальному правовому регулированию и формированию в целом миграционных процессов в России*(19).

Таким образом, отсутствие внятной системы правореализационных механизмов миграционной политики с использованием исторического опыта России и зарубежных стран будет только негативно сказываться на профилактической деятельности по противодействию миграционной преступности.

Законодателю предстоит стать прагматичным в представлении того, что для представителя миграционной преступности Россия никогда не станет Родиной, а лишь местом для реализации преступных деяний, отчасти выживания. При этом не следует забывать и о тех мигрантах, которые посвятили свою жизнь процветанию России и подлинно воспринимают ее как Родину.

А.Ю. Сухих,

Управление на транспорте МВД Российской Федерации

по Северо-Западному федеральному округу

(г. Санкт-Петербург), заместитель начальника штаба,

начальник отдела анализа, планирования и контроля

Б.Б. Тангиев,

Санкт-Петербургский университет ГПС МЧС России,

кандидат технических наук, кандидат юридических наук,

эксперт ЮНЕСКО, полный профессор международного права

Оксфордского университета

"Гражданин и право", N 4, апрель 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Егоров И.А. Безграничная миграция // Рос. газета. Федеральный выпуск. 2012. 20 июля.

*(2) См.: Нелегальная иммиграция / Гл. ред. В.А. Ионцев. М., 2002. С. 6.

*(3) См.: Магомедов А.А., Чирков Д.К. Незаконная миграция граждан Китайской Народной Республики на территорию Российской Федерации как угроза экономической безопасности // Миграционное право. 2011. N 4. С. 29-31.

*(4) См.: Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" // СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444.

*(5) Ивахнюк К.В. Международная трудовая миграция: Учеб. пособие. М., 2005. С. 270.

*(6) Боярский В.И. На стороже Руси стояти. Страницы истории пограничной стражи Российского государства. М., 1992. С. 46.

*(7) См.: Шумилов М.М. История торговли и таможенного дела в России IX-XVII вв. СПб, 1999. С. 358.

*(8) См.: Николаева Т.Б. Паспортная система России: формирование и механизмы функционирования во второй половине XVII - начале XX в. (историко-правовой анализ): Автореф. дисс. ... к.ю.н. Новгород, 2003. С. 8-15.

*(9) См.: Мыш М.И. Об иностранцах в России: Сб. узаконений, трактатов и конвенций, с относящимися к ним правительственными и судебными разъяснениями. СПб, 1888. С. 7.

*(10) См.: Лекции Ординарного профессора В.О. Ключевского. М., 1888. С. 192.

*(11) Там же. С. 194.

*(12) См.: Ямзин И.Л., Ярилов А.А. Вопросы колонизации. М., 1922. С. 19.

*(13) См.: Полное собрание законов Российской Империи. СПб, 1830. Т. XX. С. 371.

*(14) См.: Магомедов А.А., Чирков Д.К. Указ. изд. С. 29-31.

*(15) См.: Иванов М.М. США: правовое регулирование иммиграционного процесса (условия и процедуры приобретения статуса постоянного жителя США). М., 1998. С. 23.

*(16) См.: A detailed analysis of the Act appears in Henriques, H.S.Q. (1906). The Law of Aliens and Naturalisation, Ch. VI. London. Also see Sibley, N.W. and E/ias, A. (1906). The Aliens Act and the Right of Asylum, passim. London.

*(17) См.: Patchett К.W. English Law in the West Indies (1968). Int. Сотр. And Law. Rev. 12. P. 954.

*(18) См.: Право Европейского союза: Учебник для вузов / Под ред. С.Ю. Кашкина. М., 2003.

*(19) См.: Собольников В.В. Юридический механизм управления миграционными процессами в России. Новосибирск, 2001.