Не революция, а эволюция (Д. Казанцев, "эж-ЮРИСТ", N 12, март 2013 г.)

Не революция, а эволюция

Государственная Дума приняла в третьем, окончательном чтении закон о госзакупках. В процессе обсуждения законопроекта в него были внесены сотни поправок, и даже название его изменилось. Но главное, что эти поправки дают надежду на уменьшение коррупции при проведении закупок для государственных и муниципальных нужд.

Компромисс достигнут

После одобрения Советом Федерации новый закон о госзакупках пойдет на подпись Президенту под названием "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Поправки, внесенные в него, стали результатом компромисса, достигнутого в ходе его обсуждения экспертным сообществом и всеми заинтересованными ведомствами. Многим спорным вопросам удалось найти такие нормативные формулировки, с которыми согласились все стороны дискуссии.

Важно, что из текста законопроекта были исключены нормы, оставлявшие заказчикам простор для произвольных решений. После внесения поправок текст законопроекта, хотя и сохранил концепцию первоначального документа, все же установил для государственных и муниципальных заказчиков четкие и однозначно трактуемые нормы по большинству вопросов закупочной практики.

Открытость и конкурентность

Новый закон сочетает в себе 2 базовых принципа, позволяющих добиться максимально эффективного использования бюджетных средств, - открытости и конкурентности государственных закупок. Открытость закупок позволяет оперативно отслеживать нарушения и просто ошибки, допущенные в ходе закупочного процесса, а конкуренция между поставщиками обеспечивает возможность закупить лучшую продукцию по минимальной цене.

Открытость всех закупочных процессов должна обеспечить единая информационная система в сфере закупок (ст. 4 закона), регулированию которой в законе уделено особое внимание. Открытыми должны стать все стадии закупочных отношений - от планирования закупочной деятельности и определения максимальной цены каждой закупки до исполнения заключенного по результатам размещения заказа госконтракта.

Перечень методов определения начальной (максимальной) цены госконтракта в ходе обсуждения был существенно пересмотрен. Статьей 22 закона заказчику были оставлены лишь 5 методов определения максимальной цены:

- метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка);

- нормативный;

- тарифный;

- проектно-сметный;

- затратный.

Метод сопоставимых рыночных цен определен в качестве основного. Он заключается в установлении начальной (максимальной) цены контракта на основании информации о рыночных ценах идентичных товаров, работ, услуг, планируемых к закупкам, а при отсутствии идентичных товаров, работ и услуг - на основании информации о рыночных ценах однородных товаров, работ, услуг.

Антидемпинговые меры, предусмотренные первой редакцией законопроекта, содержали риск злоупотреблений: изначально планировалось, что если предложенная поставщиком цена существенно ниже начальной (максимальной) цены контракта, то такой поставщик должен доказывать обоснованность снижения цены. Не нужно обладать особой проницательностью, чтобы понять: от понятия "объясниться" до понятия "договориться" - один шаг.

Новая редакция ст. 37 закона предлагает прозрачные и рыночные механизмы решения этой проблемы: по общему правилу, если участником закупки, с которым заключается контракт, предложена цена на 25 и более процентов ниже начальной (максимальной) цены контракта, то контракт заключается только после предоставления таким участником повышенного в 1,5 раза обеспечения исполнения обязательства. Такой механизм заставляет поставщика не искать способов договориться с заказчиком, а принимать на себя понятный финансовый риск. Кроме того, данный способ не лишает поставщика возможности предложить низкую цену, ведь с учетом специфики российского ценообразования пониженная цена не всегда автоматически означает пониженное качество. Если же поставщик захочет поставить некачественную продукцию, то он рискует своим немаленьким задатком.

Впрочем, закон предусмотрел защиту не только интересов заказчика, но и интересов поставщика, который при исполнении нынешнего Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" зачастую не имел правовых механизмов противостояния недобросовестным действиям враждебного ему заказчика. Так, если поставщик выиграл чужой контракт, то он обязан был его исполнять даже в отсутствие финансирования со стороны поставщика. В новом законе предусмотрен общий гражданско-правовой механизм расторжения госконтракта в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения контрагентом своих обязательств.

О предусмотренных законом способах закупок подробнее будет сказано ниже, однако общий принцип их применения прост: если заказчик может провести закупку на конкурентных началах, то именно на этих началах он и должен ее проводить. Разумеется, порой не только проще, но и эффективнее провести прямую закупку, но такого рода закупки в любом случае должны быть исключением, а не правилом. Иными словами, прямые, то есть неконкурентные, закупки заказчик может использовать лишь тогда, когда они способны обеспечить лучший результат.

Новые способы закупок

Исполнители Закона N 94-ФЗ неоднократно и справедливо жаловались, что их закупочный инструментарий крайне ограничен. Фактически основным способом размещения государственного и муниципального заказа в настоящее время является аукцион, хотя сфера эффективности данного способа крайне ограниченна. Новым законом существенно расширен перечень разрешенных заказчику способов закупки. Так, ч. 2 ст. 24 закона предусмотрены следующие конкурентные способы размещения заказа:

- открытый конкурс;

- конкурс с ограниченным участием;

- двухэтапный конкурс;

- закрытый конкурс;

- закрытый конкурс с ограниченным участием;

- закрытый двухэтапный конкурс;

- открытый электронный аукцион;

- закрытый аукцион;

- запрос котировок;

- запрос предложений.

Законодатель не только расширяет заказчику возможности использовать конкурентные способы размещения заказа, но, что не менее важно, ограничивает его в использовании способов неконкурентных. Так, по новым правилам, если на конкурс не подано ни одной заявки или подана только одна заявка, заказчик не может сразу объявлять конкурс несостоявшимся и проводить прямую закупку. Сначала он обязан продлить срок подачи заявок еще на 5 дней. Если по истечении этого продленного срока не наберется и 2 заявок, то заказчик проводит повторный конкурс с сокращенным сроком 10 дней (при этом допускается менять срок исполнения контракта и максимальную цену в пределах 10%). И в случае если повторный конкурс признан несостоявшимся, то заказчик вправе заключить контракт с единственным поставщиком.

Расширена и сфера использования запроса предложений: часть тех закупок, которые раньше заказчик мог проводить у единственного поставщика, теперь он обязан размещать путем запроса предложений. Здесь действует все тот же принцип: если закупка может быть конкурентной, то она должна быть конкурентной.

Коренной ломки не будет

Принятый в третьем чтении закон существенно обновляет правила расходования бюджетных средств. Новые принципы, новый закупочный инструментарий, новая система контроля - все это призвано очистить госзакупки от коррупции и полукриминальных схем. Надо признать, что не все заказчики смогут быстро научиться работать по новым правилам, и надлежащая реализация новых норм потребует от них привлечения специалистов. Однако следует отметить, что новый закон не выстраивает закупочную систему с нуля, а сохраняет и развивает уже существующие позитивные элементы регулирования госзакупок. А потому коренной ломки сложившихся закупочных отношений не предвидится. Это тот случай, когда развитие достигается не революционным, а эволюционным путем.

Д. Казанцев,

юрист,

г. Москва

"эж-ЮРИСТ", N 12, март 2013 г.