Сравнительно-правовой анализ законодательных актов, принятых субъектами Российской Федерации и регулирующих оказание бесплатной юридической помощи на их территориях (О.Н. Яшина, "Адвокат", N 4, апрель 2013 г.)

Сравнительно-правовой анализ законодательных актов, принятых субъектами Российской Федерации и регулирующих оказание бесплатной юридической помощи на их территориях

О.Н. Яшина проводит сравнительный анализ законодательных актов, принятых субъектами Федерации в связи с передачей им полномочий по вопросам оказания бесплатной юридической помощи. Автором рассмотрены законы, принятые в девяти субъектах Федерации, выявлены схожие и различные положения в них. Проанализированы особенности законов, связанные со спецификой региона, природными, экономическими условиями, сформулированы выводы о положениях, которые целесообразно включить в региональные законы, в том числе о бесплатной юридической помощи.

В связи с принятием в конце 2011 г. Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 324-ФЗ "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации"*(1) (далее Закон N 324-ФЗ), делегирующего часть полномочий по вопросам оказания бесплатной юридической помощи субъектам Федерации, возникла необходимость принять локальные нормативные акты, регулирующие оказание бесплатной помощи. На данный момент еще не все регионы приняли такие законы, в связи с чем ниже будут рассмотрены девять уже принятых. Так, анализу будут подвергнуты законы, действующие на территории Самарской *(2), Челябинской *(3), Нижегородской *(4), Свердловской *(5), Тюменской *(6) и Кировской *(7) областей, Чувашской *(8) и Карачаево-Черкесской республик *(9), а также на территории Ханты-Мансийского автономного округа *(10). Формы принятых законов различаются: некоторые из них очень лаконичны и лишь дополняют федеральное законодательство, другие весьма подробны и составлены по образу и подобию федерального закона. Таким образом, при сравнении принятых законов не вся требуемая информация была найдена непосредственно в них.

Законом N 324-ФЗ установлено: определение органа исполнительной власти субъекта, уполномоченного в области обеспечения бесплатной юридической помощи (подп. 3 п. 1 ст. 12), относится к компетенции субъекта Федерации. Лишь в законе Самарской области непосредственно утвержден уполномоченный исполнительный орган власти в области обеспечения бесплатной юридической помощи - Правительство Самарской области. Законодатели остальных регионов ограничились определением органа, принимающего такое решение. С одной стороны, это удобнее в силу простоты процедуры изменения уполномоченного органа в случае необходимости, но при поиске такого органа система становится более сложной, учитывая, что может сложиться ситуация, когда уполномоченный орган еще не установлен, но от него уже требуются определенные решения. В итоге для принятия решения по уполномоченным органом сначала нужно обратиться к органу или должностному лицу, которому на основании закона переданы полномочия по назначению уполномоченного органа исполнительной власти, и только после его назначения обращаться за решением вопросов, входящих в его компетенцию. На основании рассматриваемых законов субъектов Федерации, определением органа исполнительной власти, уполномоченного в области обеспечения бесплатной юридической помощи, занимаются: в Челябинской области - губернатор, в Чувашской республике - кабинет министров, в Карачаево-Черкесской Республике - глава Республики, в Тюменской области - Дума Тюменской области, а в Нижегородской и Свердловской областях - правительства областей.

Федеральное законодательство позволяет субъектам самостоятельно дополнять список участников системы бесплатной юридической помощи, однако все рассмотренные законы не имеют по этому пункту дополнений федеральных норм. Законы Карачаево-Черкесской Республики и Нижегородской области предусмотрели процедуры создания некоторых организаций, являющихся участниками системы оказания бесплатной юридической помощи. Так, в законе Карачаево-Черкесской Республики предусмотрен порядок создания государственного юридического бюро. А в законе Нижегородской области указан процесс создания государственных юридических бюро, создающихся по решению Правительства Нижегородской области, и муниципальных, в создании которых участвуют органы местного самоуправления. По мнению автора, такие дополнения закона удобны в применении, поскольку при первом знакомстве с законом процедура организации юридических бюро становится известной и не нужно обращаться к иным нормативным правовым актам.

Дополнительные категории граждан, кроме уже указанных в федеральных законах, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, предусмотрены в законах Самарской (ст. 7 Закона N 51-ГД), Нижегородской (п. 2 ст. 14 Закона "О бесплатной юридической помощи в Нижегородской области") и Свердловской областей (п. 2 ст. 8 Закона N 79-OЗ), а также Ханты-Мансийского АО (ст. 4 Закона N 113-ОЗ). Это связано с возможностями регионов, а также с пониманием насущной необходимости: таких граждан в перечисленных регионах достаточно много, они не могут себе позволить обращение за юридической помощью, однако нуждаются в ней. Можно было предположить, что это богатые регионы, способные позволить себе установить на законодательном уровне дополнительные категории граждан и оказывать им бесплатную юридическую помощь. Однако данное предположение не совсем верно, поскольку Нижегородская область, например, является дотационным регионом России, хотя и получает дотации в небольшом размере.

Законодательно установлена возможность получения срочной юридической помощи гражданами, находящимися в трудной жизненной ситуации. Однако порядок и регулирование предоставления такой помощи относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации. Понимание государством необходимости оказания срочной бесплатной юридической помощи гражданам, находящимся в тяжелых жизненных условиях, очень важно само по себе, но для реализации этого права гражданами необходим механизм, который должен предусматриваться региональными законами.

В законе Нижегородской области (ст. 18) указана процедура предоставления бесплатной юридической помощи лицам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. Для этого лицу необходимо предоставить паспорт либо иной документ, удостоверяющий личность, и документ, подтверждающий тяжелую ситуацию. В Самарской области право на получение бесплатной юридической помощи имеют граждане, оказавшиеся в трудной жизненной ситуации, в отношении которых принято решение об оказании им материальной помощи в установленном порядке*(11). В таком случае бесплатная юридическая помощь оказывается в срок не более трех рабочих дней.

Ныне существующая процедура, предусмотренная в законах некоторых регионов России, необходима, но она может сильно затянуть получение юридической помощи. Если помощь нужна срочно (например, случился крупный пожар в многоквартирном доме), оставшимся в живых лицам может быть некуда пойти, кроме того, у них нет документов, подтверждающих, что они действительно в этом доме жили и что они именно те, за кого себя выдают. Для таких ситуации, конечно, необходимо иметь специальную базу данных с фотографиями, максимальным количеством информации, которую гражданин сам о себе решит сообщить, а также необходимы дополнительные средства идентификации личности (например, отпечатки пальцев). Но здесь встает вопрос о личной информации, предоставляемой гражданами по своему желанию, и в экстренной ситуации вряд ли будет возможно идентифицировать всех. Есть и второй способ для подтверждения личности граждан, не имеющих документов, - показания свидетелей (соседей, коллег, одноклассников и друзей, нотариусов, к которым лицо недавно обращалось и предъявляло удостоверение личности, а также иных лиц). Второй вариант предположительно должен занять меньше времени, чем восстановление документов.

Еще одним документом, необходимым для получения бесплатной юридической помощи в связи с трудной жизненной ситуацией, является документ, подтверждающий данные обстоятельства. На наш взгляд, такой документ не всегда необходимо требовать, поскольку человек может и не обратиться за срочной помощью; ее оказывают именно по неожиданно возникшим вопросам. В связи с этим есть предложение создать перечень общих проблем, возникающих в экстренных ситуациях, и тогда для получения помощи будет необходимо лишь любым способом подтвердить свою личность. Конечно, необходимо руководствоваться здравым смыслом, т.е. оказывать помощь после проверки каждого случая отдельно. Для проверки нужно использовать не юристов, а обслуживающий персонал или волонтеров, так как резкое увеличение нуждающихся в экстренной помощи - свидетельство чрезвычайного происшествия.

Особенностью Закона Ханты-Мансийского автономного округа являются дополнительные случаи оказания бесплатной юридической помощи - при рассмотрении заявления о признании гражданина недееспособным, по вопросам традиционного природопользования, землепользования, определения национальной принадлежности именно представителей малочисленных народов, имеющих право на такую помощь. Данное уточнения законодателя очень важно и еще раз доказывает необходимость передачи ряда полномочий субъектам Федерации, которые следят за ситуацией в регионе и могут приводить в равновесие права граждан.

Размер и порядок оплаты труда лиц, оказывающих юридическую помощь гражданам в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, и способы компенсации их расходов на оказание такой помощи в Челябинской, Самарской, Нижегородской и Свердловской областях, а также в Карачаево-Черкесской Республике определяют правительства этих субъектов Федерации. В Тюменской области правом определять размер и порядок компенсации обладает областная Дума, а в Чувашской Республике - кабинет министров. В Ханты-Мансийском АО материально-техническое и финансовое обеспечение оказания адвокатами юридической помощи расписано более детально и включает в себя: расходы на содержание помещений для работы адвокатов; транспортные расходы, связанные с проездом на любом виде транспорта, в том числе на личном (за исключением такси); командировочные расходы, включающие суточные расходы и расходы за наем жилого помещения. Процедура определения в регионах размера и порядка оплаты труда адвокатов детально не указана, но установлен орган, отвечающий за это. Хотя, по мнению автора, необходимо также указать срок, к которому ежегодно (или чаще) данные о размере оплаты труда пересчитываются с учетом инфляции и иных факторов. Необходимо и более подробное описание дополнительных расходов адвокатов. Это упростит процедуру возмещения затраченных средств, указанных в законе, однако при наличии дополнительных расходов усложнит процесс получения денежных средств. Поэтому при принятии законов иными регионами рекомендуется оставлять подобные перечни открытыми.

Порядок составления и отправления адвокатской палатой субъекта Федерации в уполномоченный исполнительный орган власти ежегодного доклада и сводного отчета об оказании адвокатами бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи в регионе не предусмотрен федеральным законодательством, и каждый субъект РФ определяет его самостоятельно. Закон N 324-ФЗ предусматривает лишь необходимость направлять такой доклад. Например, Палата адвокатов Самарской области не позднее 31 января года, следующего за отчетным, направляет ежегодный доклад и сводный отчет. Его форма утверждается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью. Адвокатская палата Челябинской области ежегодно не позднее 15 января года, следующего за отчетным, направляет ежегодный доклад и сводный отчет. Кабинет министров Чувашской Республики занимается установлением порядка и направления ежегодного доклада и сводного отчета, но срок не указан. В Нижегородской и Свердловской областях установлением порядка направления ежегодного доклада и отчета занимаются правительства областей. Данная норма, по мнению автора, не вполне удачно отдана на регулирование субъектам Федерации. Поскольку данная информация нужна для подведения итогов сначала в каждом регионе отдельно, а потом и на федеральном уровне, более удобным вариантом является установление единой формы и сроков для анализа полученных данных.

Субъектам Федерации делегировано право на составление собственного перечня документов, необходимых для получения бесплатной юридической помощи в конкретном регионе. Общим для всех 9 подвергнутых анализу законов можно считать следующий перечень:

- заявление об оказании юридической помощи;

- паспорт или иной документ, удостоверяющий личность;

- документ, подтверждающий право обратившегося на получение юридической помощи.

В Ханты-Мансийском АО, Кировской области и Карачаево-Черкесской Республике нет дополнительных требований к документам для получения бесплатной юридической помощи. В приложении к Закону Челябинской области N 279-ЗО имеется образец заявления об оказании бесплатной юридической помощи. В Челябинской и Нижегородской областях предусмотрены дополнительные перечни документов для некоторых категорий граждан (п. 2 ст. 9 Закона Челябинской области N 279-ЗО). В Нижегородской области (п. 3 ст. 17 Закона о бесплатной юридической помощи) для получения бесплатной юридической помощи помимо стандартного перечня документов требуется представлять дополнительные документы, подтверждающие статус или состояние гражданина. Таким образом, для получения бесплатной юридической помощи в Нижегородской области придется затратить больше времени на сбор необходимых документов перед обращением граждан с заявлением об оказании помощи. Зато проверка прав граждан на получение указанной помощи является более полной.

Особенностью закона Чувашской Республики является указание на порядок рассмотрения заявлений об оказании бесплатной юридической помощи. Так, по общему правилу заявление рассматривается в течение 30 дней. Если поступает заявление об оказании бесплатной юридической помощи (за исключением заявления об оказании бесплатной юридической помощи в виде правового консультирования в устной и письменной форме), содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию органа исполнительной власти Чувашской Республики или подведомственного ему учреждения, в течение семи дней со дня регистрации данного заявления гражданину направляется письменное разъяснение о невозможности оказания ему бесплатной юридической помощи. Наличие процедуры рассмотрения заявления об оказании бесплатной юридической помощи делает ее более прозрачной и понятной для населения, что рекомендовано для применения в регионах, еще не завершивших процесс подготовки закона.

Особенностью закона Тюменской области об оказании юридической помощи является предмет его регулирования - общественные отношения в сфере материально-технического и финансового обеспечения оказания юридической помощи в труднодоступных и малонаселенных местностях области, деятельности по предоставлению отдельным категориям граждан Российской Федерации, проживающим в Тюменской области, бесплатной юридической помощи. В связи с географическим положением области отдельное указание на наличие труднодоступных и малонаселенных местностей актуально. Определение порядка материально-технического и финансового обеспечения оказания юридической помощи адвокатами в труднодоступных и малонаселенных местностях относится к полномочиям исполнительной власти Тюменской области.

В Кировской области законодатели внесли изменения в ранее действовавший закон Кировской области "О реализации отдельных положений федеральных законов в части оказания юридической помощи гражданам бесплатно", в том числе переименовали его в Закон "О бесплатной юридической помощи в Кировской области". Однако переименованный закон не учитывает большинство моментов, анализируемых в данной статье, что усложняет его использование без обращения к иным законодательным актам и в государственные органы.

Закон Челябинской области характеризуется логичностью и четкостью формулировок. В частности, в нем ясно указано, какие документы необходимо предоставить для получения бесплатной юридической помощи, есть форма заявления об оказании такой помощи. Но есть один недостаток: требуется предоставить слишком большой перечень документов.

Закон Ханты-Мансийского автономного округа краткий, в нем почти нет повторов иных нормативных актов, но есть дополнения, расширяющие права получателей бесплатной юридической помощи. И, по мнению автора, если бы большинство законов были именно такими, порядок их применения стал бы понятен не только юристам.

В заключение необходимо добавить: в скором времени во всех регионах будут приняты законы об оказании в субъекте Федерации юридической помощи бесплатно, в связи с чем целесообразно выделить несколько критериев, при соответствии которым, по нашему мнению, региональные законы будут удобными для применения и понимания:

- отсутствие дублирования норм федерального законодательства, использование при необходимости отсылочных норм;

- четкая регламентация процедур (обращения за помощью, рассмотрения заявления о получении помощи, варианты ответов на него и сроки, порядок подтверждения права на получение помощи и др.);

- оставление перечней (подлежащих компенсации расходов лиц, оказывающих юридическую помощь бесплатно) открытыми для упрощения рассмотрения особенных случаев, не предусмотренных законодателем;

- определение органов, ответственных за те или иные решения или назначения. На наш взгляд, в региональном законодательстве, в отличие от федерального, следует прямо называть ответственные органы, а не тех, кто их назначает, а также указывать сроки тех или иных процедур и действий;

- лаконичность, соответствие федеральному законодательству по смыслу, основным идеям.

Библиография

1. Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 324-ФЗ "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 48. Ст. 6725.

2. Закон Карачаево-Черкесской Республики от 29 октября 2012 г. "О некоторых вопросах оказания бесплатной юридической помощи в Карачаево-Черкесской Республике".

3. Закон Кировской области от 8 октября 2012 г. N 198-ЗО "О внесении изменений в Закон Кировской области "О реализации отдельных положений федеральных законов в части оказания юридической помощи гражданам Российской Федерации бесплатно".

4. Закон Нижегородской области от 25 октября 2012 г. "О бесплатной юридической помощи в Нижегородской помощи".

5. Закон от 16 декабря 2011 га. N 113-ОЗ "О бесплатной юридической помощи в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре".

6. Закон Самарской области от 13 июня 2012 г. N 51-ГД "О бесплатной юридической помощи в Самарской области".

7. Закон Свердловской области от 5 октября 2012 г. N 79-ОЗ "О бесплатной юридической помощи в Свердловской области".

8. Закон Тюменской области "Об оказании юридической помощи в Тюменской области".

9. Закон Челябинской области от 22 февраля 2012 г. N 279-ЗО "Об оказании бесплатной юридической помощи в Челябинской области".

10. Закон Чувашской Республики от 30 марта 2012 г. N 20 "О бесплатной юридической помощи в Чувашской Республике".

О.Н. Яшина,

аспирантка юридического факультета РААН

"Адвокат", N 4, апрель 2013 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 2011. N 48. Ст. 6725.

*(2) Закон Самарской области от 13 июня 2012 г. N 51-ГД "О бесплатной юридической помощи в Самарской области".

*(3) Закон Челябинской области от 22 февраля 2012 г. N 279-ЗО "Об оказании бесплатной юридической помощи в Челябинской области".

*(4) Закон Нижегородской области от 25 октября 2012 г. "О бесплатной юридической помощи в Нижегородской области".

*(5) Закон Свердловской области от 5 октября 2012 г. N 79-ОЗ "О бесплатной юридической помощи в Свердловской области".

*(6) Закон Тюменской области "Об оказании юридической помощи в Тюменской области".

*(7) Закон Кировской области от 8 октября 2012 г. N 198-ЗО "О внесении изменений в Закон Кировской области "О реализации отдельных положений федеральных законов в части оказания юридической помощи гражданам Российской Федерации бесплатно".

*(8) Закон Чувашской Республики от 30 марта 2012 г. N 20 "О бесплатной юридической помощи в Чувашской Республике".

*(9) Закон Карачаево-Черкесской Республики от 29 октября 2012 г. "О некоторых вопросах оказания бесплатной юридической помощи в Карачаево-Черкесской Республике".

*(10) Закон от 16 декабря 2011 г. N 113-ОЗ "О бесплатной юридической помощи в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре".

*(11) Постановление Правительства Самарской области от 18 августа 2004 г. N 45 "Об утверждении Положения об оказании единовременной материальной помощи гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, проживающим на территории Самарской области"; постановление Правительства Самарской области от 18 февраля 2009 г. N 45 "Об утверждении Порядка оказания материальной помощи семьям лиц, погибших в результате чрезвычайных ситуаций, лицам, пострадавшим в результате чрезвычайных ситуаций, а также материальной помощи физическим лицам либо финансовой помощи муниципальным образованиям Самарской области для финансирования части расходов на приобретение жилого помещения семьям, утратившим жилье в результате чрезвычайных ситуаций".