К вопросу о необходимости применения аутсорсинга в Вооруженных Силах Российской Федерации (А.В. Сорокин, "Право в Вооруженных Силах", N 4, апрель 2013 г.)

К вопросу о необходимости применения аутсорсинга в Вооруженных Силах Российской Федерации

Не так давно на страницах журнала "Право в Вооруженных Силах" нами отмечалось, что широкое применение аутсорсинга в практической жизнедеятельности военных организаций опережает формирование необходимой для ее нормального функционирования нормативной правовой базы*(1). Определенную ясность в решении данного вопроса, по мнению автора, должен внести проект нового Руководства по войсковому (корабельному) хозяйству в Вооруженных Силах Российской Федерации, опубликованный на сайте Минобороны России (http/mil.ru/)*(2).

В ходе формирования "нового облика" Вооруженных Сил Российской Федерации высокопоставленные должностные лица оборонного ведомства регулярно с оптимизмом докладывали о происходящих серьезных преобразованиях в Вооруженных Силах Российской Федерации, в том числе отмечалось, что меняется состав, оптимизируется структура, при этом сокращается количество уровней управления и происходят качественные структурные преобразования самих органов военного управления, а также исключается дублирование и перераспределяются задачи и функции органов военного управления. Подчеркивалось, что схожие преобразования происходили и происходят в армиях других стран, и Минобороны России заинтересовано в учете зарубежного опыта реформирования вооруженных сил с целью не повторять чужих ошибок и использовать все лучшее при осуществлении данного процесса, но не с целью копирования, а для анализа и его адаптации к современным российским реалиям. Как пример приводилась, в частности, практика использования системы аутсорсинга в целях исключения из практики Российской армии несвойственных ей функций*(3).

Однако со сменой руководства Минобороны России стали все чаще звучать слова критики тех нововведений, которые прежний министр А.Э. Сердюков "насаждал" в военном ведомстве. И вот уже новый директор Департамента имущественных отношений Минобороны России Д. Куракин в одном из интервью заявляет, что система аутсорсинга в армии, введенная в свое время бывшим Министром обороны Российской Федерации, может быть пересмотрена, отмечая, правда, что это его личное мнение, которое он пока не обсуждал с Министром обороны Российской Федерации С.К. Шойгу: "Может быть, скажу что-то крамольное, но я лично не вижу ничего плохого, когда солдат убирает свою личную казарму. Ничего страшного в этом нет, мы все это делали. Не надо солдату ждать бабушку из "Славянки" с метелкой, которая уберет за ним мусор"*(4), - заявил директор Департамента имущественных отношений военного ведомства.

Мы также не видим ничего страшного в том, что солдат наводит порядок в казарме, однако и не видим большой необходимости в привлечении военнослужащих к выполнению некоторых хозяйственных функций, таких как чистка картошки, наряды по столовой, вывоз мусора, стирка белья и т.п., особенно когда срок службы по призыву сокращен до 12 месяцев.

После коррупционного скандала в Минобороны России, разгоревшегося в ноябре 2012 г., стало модно критиковать прежнее руководство Минобороны России, тем более что в большинстве случаев критика правильная и по делу. Однако хочется призвать новых руководителей военного ведомства не отменять непродуманно то, что вводилось в армии прежним министром, только потому, что вводилось именно им. Необходимо правильно оценить критические высказывания, взвесить все "за" и "против", а потом принимать соответствующие решения.

В. Воробьев (генерал-полковник, доктор экономических наук, начальник Главного управления военного бюджета и финансирования Минобороны России в 1991-1995 гг., начальник Военно-экономического университета в 2001-2006 гг.) в статье "Аутсорсинг без прикрас"*(5) достаточно жестко "прошелся" по вопросам применения аутсорсинга в Вооруженных Силах Российской Федерации, отмечая серьезные системные недостатки практики его внедрения в течение трех последних лет.

Однако, несмотря на критику, В. Воробьев отмечает (и мы полностью разделяем данную позицию), что при правильной организации и государственном подходе имеется реальная возможность достижения поставленных целей по передаче некоторых функций обслуживания и обеспечения частей, соединений и организаций армии и флота на систему аутсорсинга.

Одной из проблем применения аутсорсинга в армии, по нашему мнению, является недостаточная продуманность решений по его внедрению, слабая нормативная правовая база либо вовсе ее отсутствие, а также наличие коррупциогенных факторов. Рассмотрим эту проблему более подробно.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 сентября 2008 г. N 1359 было учреждено открытое акционерное общество "Оборонсервис". В качестве приоритетного направления деятельности данного ОАО определено управление деятельностью открытых акционерных обществ "Авиаремонт", "Спецремонт", "Ремвооружение", "Оборонстрой", "Агропром", "Оборонэнерго", "Военторг", "Красная звезда", "Славянка" и координация их взаимодействия в интересах Вооруженных Сил Российской Федерации, государственных и иных заказчиков, включая иностранных.

При реализации данного Указа Президента Российской Федерации было инициировано принятие ряда распоряжений Правительства Российской Федерации, в соответствии с которыми дочерние по отношению к ОАО "Оборонсервис" организации были определены единственными исполнителями по поставке товаров, выполнению работ и оказанию услуг в интересах Минобороны России, и это несмотря на наличие сложившихся и функционирующих открытых рынков.

Так, согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2009 г. N 2032-р ОАО "Агропром" определено единственным исполнителем до 25% ежегодно размещаемых Минобороны России государственных заказов на поставки сельскохозяйственной продукции и продовольственных товаров, а по распоряжению Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2010 г. N 155-р ОАО "Военторг" определено единственным исполнителем, оказывающим услуги по питанию, хлебопечению, поставке хлеба, банно-прачечному обслуживанию и индивидуальному пошиву предметов военной формы одежды для нужд Минобороны России.

О том, что данные коммерческие организации*(6) не имели собственной, необходимой для выполнения государственных заказов, материально-технической базы, мощностей и соответствующих ресурсов, а к выполнению заказов привлекались посреднические структуры, что привело в 2011 г. к завышению стоимости поставляемых товаров (выполняемых работ, оказываемых услуг) на сотни миллионов рублей, отмечалось в представлении об устранении нарушений закона от 25 января 2012 г. N 2/4-2151/11/935, вынесенном заместителем Генерального прокурора Российской Федерации - главным военным прокурором С.Н. Фридинским Министру обороны Российской Федерации А.Э. Сердюкову.

Кроме того, были выявлены случаи привлечения военнослужащих к выполнению работ, которые должны были в соответствии с договорными обязательствами выполняться ОАО "Военторг".

В связи с вышесказанным возникают вопросы в отношении обоснованности и законности принятых решений о размещении заказов у данных коммерческих организаций (основной целью создания которых является извлечение прибыли) в качестве единственных исполнителей, а также отсутствия надлежащего контроля со стороны ответственных должностных лиц Минобороны России*(7).

Исходя из изложенного, в настоящее время имеется потребность в решении следующих аспектов применения аутсорсинга военными организациями:

- определить виды деятельности (функции) военных организаций, которые возможно передать на аутсорсинг;

- оценить экономический эффект применения аутсорсинга в армии, сравнив расходы на выполнение ряда функций самими военными организациями и затраты на оказание услуг по выполнению этих функций аутсорсерами;

- развивать конкуренцию, размещая заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг методом аутсорсинга преимущественно путем проведения торгов;

- привлекать (в исключительных случаях) в качестве единственных поставщиков организации, обладающие соответствующей материально-технической базой и ресурсами, при обязательном условии регистрации цен на поставляемые товары (работы, услуги) в ФСТ России;

- исключить случаи, когда функции, переданные на аутсорсинг, выполняют военнослужащие, а аутсорсеры лишь изображают деятельность и получают деньги;

- организовать жесткий контроль отношений военной организации как государственного заказчика и аутсорсера как исполнителя государственного контракта;

- на нормативном уровне закрепить ответственность сторон по договору аутсорсинга.

Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации В.В. Путин отмечал, что мировая практика применения аутсорсинга зарекомендовала себя достаточно хорошо, и призывал проанализировать эффективность передачи гражданским структурам функций обеспечения армии в российских условиях: "В целом, такие способы обслуживания вооруженных сил сегодня применяются во всех ведущих странах мира, с тем, чтобы избавить военнослужащих от исполнения несвойственных им функций. У нашей армии раньше никогда такого не было. В целом это достаточно эффективная система, но ее внедрение, конечно, связано с определенными проблемами и сбоями"*(8).

Как правильно отметил глава государства, данный механизм необходимо совершенствовать, и военнослужащие не должны выполнять несвойственные им функции: "Если мы солдата призываем на 12 месяцев, а он шесть месяцев драит, извините, гальюн или у печки стоит, из него хорошего специалиста совсем не получится"*(9). Поэтому переход армии на систему аутсорсинга (когда питание и другие несвойственные Вооруженным Силам Российской Федерации функции берут на себя гражданские структуры) предполагается осуществить в России в рамках плана по реформированию Вооруженных Сил.

Вместе с тем, как указывал В.А. Батырь, в юридической науке, в отличие от экономических наук, пока отсутствуют серьезные исследования рассматриваемого явления. Правовое регулирование в данной сфере является фрагментарным и не отражает практических потребностей, вследствие чего в ряде случаев применяются отдельные правовые нормы по аналогии*(10). В этой связи мы надеемся, что практика применения аутсорсинга в Российской армии продолжится, в том числе продолжится ее изучение военными учеными в целях обобщения научных знаний и выработки научно обоснованных рекомендаций, а также разработки нормативных правовых актов, регулирующих отношения в данной сфере деятельности.

Полагаем, что в связи со сменой руководства Минобороны России критика применения аутсорсинга будет усиливаться, однако аутсорсинг как явление останется в Российской армии. Необходимо проанализировать практику его применения в армиях зарубежных стран, взять самое лучшее и учесть негативный опыт ошибок применения аутсорсинга за рубежом и в нашей стране.

А.В. Сорокин,

соискатель Московского

пограничного института ФСБ России,

подполковник юстиции

"Право в Вооруженных Силах", N 4, апрель 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Корякин В.М., Сорокин А.В. Аутсорсинг легализуется: Минобороны России намерено узаконить новые методы ведения войскового хозяйства // Право в Вооруженных Силах. 2012. N 8. С. 56.

*(2) Утвержден приказом Министра обороны Российской Федерации 2012 г. N 2222.

*(3) Индекс Безопасности. 2011. N 1. С. 11-12.

*(4) Смирнов С. Аутсорсинг, выйти из строя [Электронный ресурс]. URL: http://www.gazeta.ru/politics/2012/12/06_a_4881205.shtml.

*(5) Воробьев В. Аутсорсинг без прикрас: в мирное время неэффективен, в военное время опасен // Военно-промышленный курьер. 2012. N 26.

*(6) В соответствии со ст. 2 Федерального закона "Об акционерных обществах" от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ акционерным обществом признается коммерческая организация, уставный капитал которой разделен на определенное число акций, удостоверяющих обязательственные права участников общества (акционеров) по отношению к обществу.

*(7) Более подробно о данной проблеме см.: Корякин В.М. Ненавязчивый "оборонный сервис": об экономических последствиях аутсорсинга в Вооруженных Силах Российской Федерации // Право в Вооруженных Силах. 2013. N 2; Сурков А.Н. Правовые особенности "аутсорсинга" в Вооруженных Силах Российской Федерации // Электронное научное издание "Военное право". 2011. N 1. URL: http://www.voennoepravo.ru.

*(8) Цит. по: Смирнов С. Указ. соч.

*(9) Там же.

*(10) Батырь В.А. Международное гуманитарное право: учеб. для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2011.