Закупки по контракту: от 94-ФЗ к ФКС (С. Веселовский, Т. Бронникова, "Саморегулирование & Бизнес", N 5, май 2013 г.)

Закупки по контракту: от 94-ФЗ к ФКС

Принятый в первом чтении законопроект "О Федеральной контрактной системе" вносит в систему государственных закупок большое количество изменений. Что позволит вывести отношения в этой сфере на новый уровень?

Федеральная контрактная система призвана администрировать весь жизненный цикл государственного заказа: планирование закупок, конкурсные процедуры, выполнение контракта и аудит результатов.

Однако любой крупный законопроект предполагает также серьезную работу в области подзаконного регулирования, поскольку закон дает лишь представление о стратегии развития регулируемых отношений, и зачастую от качества принимаемых сопутствующих нормативно-правовых актов зависит то, заработает он именно так, как задумывалось, или нет. Новеллой в законопроекте является право Правительства Российской Федерации вводить некоторые новые виды квалификационных требований к участникам торгов. В частности, положение ст. 30 ч. 2, которая устанавливает следующее: "Правительство РФ вправе устанавливать в отношении отдельных видов закупок дополнительные единые требования к участникам, в том числе: <...> 3) опыт и деловая репутация...". Таким образом, подзаконными актами будут конкретизированы и квалификационные требования для условий допуска - "требования к участникам процедур", и для процедур оценки заявок - квалификационные факторы сравнения.

По оценке руководителя Ленинградского УФАС России Вадима Владимирова, озвученной в ходе семинара "Типичные ошибки заказчиков и поставщиков. Обжалование. Практика осуществления контроля ФАС и надзорными органами", проходившего в Санкт-Петербурге и организованного Союзом строителей Ленинградской области ("Леноблсоюзстрой") совместно с Комитетом государственного заказа Ленинградской области, 94-ФЗ будет действовать еще долго. Это обусловлено тем, что закон о федеральной контрактной системе носит во многом рамочный характер, и для его реализации понадобится принятие порядка ста подзаконных актов, а значит, переходный период может продлиться до 2015 года.

Вадим Владимиров также отметил, что строительство является наиболее важным и сложным объектом контроля в сфере размещения государственного и муниципального заказа. "Все мы знаем, какой большой объем информации, включающий в себя проектно-сметную документацию, заказчик должен разместить на официальном портале госзакупок. К сожалению, сложность документации оставляет заказчикам возможность необоснованных требований, а то и придирок к заявке участника", - отметил эксперт.

Расставить точки над "i"

Острую дискуссию вызывает сегодня вопрос о предварительной квалификации. Не станет ли она новым административным барьером? Как указывают эксперты, данная процедура будет использоваться в ограниченных масштабах, исключительно в случаях, когда высоки риски некачественного исполнения контракта. Здесь речь идет о сложной продукции, работах или услугах, которые, очевидно, может выполнить только квалифицированный исполнитель. В контрактной системе будут предложены четкие критерии закупок, для которых возможно проведение процедур с предварительной квалификацией.

Законодатели обещают, что это будет закрытый и абсолютно понятный перечень, в который могут быть включены правоспособность, финансовая устойчивость, наличие ресурсов для выполнения контракта, история выполнения государственных контрактов, наличие необходимых сертификатов, лицензий, допусков.

При этом наиболее перспективным выглядит электронный способ проведения торгов. В рамках федеральной контрактной системы должны развиваться формы электронных закупок и по мере освоения технологий заказчиками всех уровней будет увеличиваться их объем. Но аукционы сами по себе, обычные или электронные, нельзя считать главным инструментом размещения заказа. Аукцион - это самая негибкая из процедур, когда отбор исполнителя происходит пусть по самому объективному, но единственному критерию - цене. В проекте нового закона форма электронных аукционов остается, сохраняется и порядок определения перечня товаров, работ и услуг, которые могут закупаться только через аукционы.

Актуальным остается и вопрос демпинга, поэтому закон предусматривает создание центра ценовой информации, осуществляющего постоянное исследование рыночной конъюнктуры. Этот центр должен дать заказчику инструмент не только определения начальной цены контракта, но и выявления заявок с аномально низкой ценой.

В случае подачи заявки с аномально низкой ценой у заказчика, возможно, появится право отклонить заявку по специальной процедуре. Решение и обоснование об отклонении заявки будет публиковаться заказчиком на официальном сайте о размещении заказа.

Помимо этого, законопроект предусматривает, что в случае подачи заявки с аномально низкой ценой участник размещения заказа обязан предоставить повышенное обеспечение исполнения государственного контракта в сравнении с общими требованиями обеспечения исполнения госконтракта.

Будут меняться и подходы к финансированию. ФКС, в первую очередь, предполагает большую гибкость авансирования контрактов, а также возможность переноса бюджетных средств на следующий год.

Расширение вариантов авансирования должно, с одной стороны, снизить риски заказчика, на случай недобросовестного поставщика, а с другой стороны, снизить издержки поставщика, который сейчас часто авансирует заказчика. Законопроект предусматривает изменение порядка выделения подрядчикам авансов, а в ряде случаев - увеличение объемов авансирования контрактов.

По оценкам аналитиков, после определенного переходного периода Федеральная контрактная система распространится на госкорпорации, естественные монополии и комплекс ЖКХ.

Однако нужно отдавать отчет в том, что для эффективной работы новой системы необходимо вступление в силу почти ста других подзаконных актов.

Система компромиссов

По мнению исполнительного директора Национальной ассоциации институтов закупок Георгия Сухадольского, основная проблема существующей системы госзаказа в том, что она нацелена не на удовлетворение нужд государства, а на снижение стоимости. Ее главная цель - борьба с коррупцией через тотальную регламентацию процедуры закупок, но это лишь средство достижения конечного результата.

"Версия, принятая Госдумой, является результатом компромисса между различными ведомствами и бизнес-сообществом. Поэтому в закон перекочевал ряд принципиально устаревших подходов, в него вошли противоречащие друг другу положения. В частности, не учтены предложения по стимулированию развития электронной торговли. Не в полном объеме закреплены возможности для общественного мониторинга, обсуждения и контроля госзакупок", - отмечает Сухадольский.

Контрактная система вводит планирование закупок, включающее разработку перспективных трехлетних планов и планов-графиков на каждый год. Появляется понятие нормирования, по которому заказчик должен обосновывать необходимость покупок. Если раньше все закупки производились только через электронный аукцион, то теперь способов становится намного больше: это конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс и запрос предложений. Кроме того, КС вводит обязательное общественное обсуждение закупок, стоимость которых превышает миллиард рублей.

Эксперты по государственным закупкам Международного центра финансово-экономического развития видят большую проблему в недостатке квалифицированных кадров, способных работать с новой контрактной системой. "Причиной многих нарушений в сфере госзакупок как со стороны заказчиков, так и со стороны поставщиков и даже контролирующих органов не всегда является умысел. Часто речь идет о низкой профессиональной квалификации. Учитывая изменения, непрерывно вносимые в законодательство о госзакупках, профессионалов, успевающих следить за ними даже в рамках закона N 94, на рынке сегодня очень мало. Специализированные организации проводят только треть всех торгов. Все остальные закупки ведут сами заказчики в силу своего понимания процесса размещения заказа. Крупные ведомства обычно имеют в штате профессиональных закупщиков, иначе обстоит дело в бюджетных организациях. По новой системе заказчики должны будут организовывать на предприятии контрактные службы. Этот тезис - одновременно и плюс, и минус. С одной стороны, кадровые проблемы 94-ФЗ автоматически перейдут в контрактную систему. С другой - по новому закону не все члены закупочных комиссий обязательно должны быть штатными сотрудниками заказчика, что дает возможность включать в комиссии профессиональных экспертов", - отмечает эксперт Ирина Склярова.

Насколько эффективными окажутся механизмы контроля и сама контрактная система пока не ясно. До настоящего времени львиную долю споров между заказчиком и поставщиком в досудебном порядке рассматривала ФАС в пятидневный срок. Теперь на некоторых этапах проведения госзакупок поставщик с заказчиком остаются один на один, без посредничества контролирующей инстанции. Разрешить спорные вопросы сможет только суд, у которого вместо пяти дней рассмотрение дела может затянуться на несколько месяцев, а то и лет.

Сложности возникнут и с формированием новой судебной практики. Сегодня накоплен довольно большой массив судебных решений по стандартным ситуациям (только Санкт-Петербургское УФАС России рассматривает в год около 3,5 тысяч жалоб, которые затем в большинстве своем оспариваются в суде. В масштабах всей страны это десятки и сотни тысяч решений). Но теперь все придется начинать сначала. По новому закону заказчик имеет право в одностороннем порядке расторгнуть контракт. Поставщик подает в суд. Все время судебного рассмотрения контракт просто висит. В этой ситуации сложно говорить об оптимизации бюджетных расходов. По оценке Минэкономразвития, создание единой информационной системы госзаказа, которая обеспечит полноценный контроль за госзакупками, на начальном этапе обойдется в 3-4 млрд. рублей. При этом поддержка существующего официального сайта госзакупок ежегодно обходится примерно в 100 млн. рублей, пишет "Российская газета".

Переходный период от Федерального закона о госзакупках к ФКС дает время для адаптации к новым требованиям и заказчикам, и поставщикам, и законодателям. Вопрос только в том, насколько правильно они им распорядятся.

Примечание. Пока верстался номер

Президент РФ Владимир Путин подписал закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", который заменит действующий сейчас в этой сфере 94-ФЗ.

Напомним, в соответствии с новым законом госзакупки должны будут проводиться заказчиками с использованием конкурентных способов определения поставщиков или путем закупки у единственного поставщика через открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс, электронный аукцион, закрытый аукцион, запрос котировок и запрос предложений. Кроме того, Правительство России будет устанавливать случаи проведения обязательного общественного обсуждения закупок. Основные положения закона должны вступить в силу с 1 января 2014 года.

С. Веселовский,

Т. Бронникова

"Саморегулирование & Бизнес", N 5, май 2013 г.