К новому качеству ревизорской деятельности ("Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет", N 5, май 2013 г.)

К новому качеству ревизорской деятельности

Расширенная коллегия Росфиннадзора подвела итоги года, наметила задачи и обозначила пути решения проблем

Расширенное заседание Коллегии Федеральной службы финансово-бюджетного надзора под председательством руководителя Службы А.В. Смирнова, посвященное подведению итогов за 2012 г. и постановке задач на 2013 г., состоялось 10.04.2013.

В заседании приняли участие Министр финансов РФ А.Г. Силуанов, член Совета Федерации В.А Петров, заместитель Министра финансов РФ А.М. Лавров, руководитель Федерального казначейства Р.Е. Артюхин, заместитель руководителя Счетной палаты В.П. Горегляд, заместитель руководителя ФНС Д.В. Наумчев, другие представители Минфина и иных ведомств.

С напутствием к участникам Коллегии обратился министр финансов РФ А.Г. Силуанов. По его словом, предстоит напряженная работа по исполнению бюджета на текущий год, а от Росфиннадзора ждут большей отдачи и повышения эффективности на основе использования уже имеющихся ресурсов и возможностей. Но где-то Службе предстоит уточнить свои подходы. Акцент в деятельности Службы должен смещаться с проверки целевого использования средств на контроль за качеством, в центре внимания ревизоров должны постоянно находиться государственные закупки. Министр привлек внимание аудитории к тому, что вносятся поправки в бюджетное законодательство, затрагивающие и вопросы организации финансового контроля, полномочия Службы расширяются, что потребует укрепления кадрового потенциала Службы и ее "материальной части" (включая программное обеспечение). От Службы и ее нового руководителя ждут весомых результатов уже в течение ближайшего года, сказал А.Г. Силуанов.

Глава Росфиннадзора (назначенный на эту должность в конце января 2013 г.) выступил перед участниками Коллегии с обстоятельным докладом о проделанной в 2012 г. работе. Естественно, доклад содержал множество цифр, подводивших к известным выводам и наводившим на размышления.

За 2012 г. силами Росфиннадзора и его территориальных органов проведены 15 711 ревизий и проверок в финансово-бюджетной сфере.

В 2012 г. Служба выявила различные нарушения в расходовании бюджетных средств на общую сумму 749,6 млрд. руб. Подверглось проверке расходование 3,89 трлн. руб. бюджетных средств, что составляет около трети всех расходов бюджета за прошлый год. Глава Службы выразил сожаление, что не удалось охватить проверками весь бюджет и вернуть только малую часть неэффективно израсходованных средств. Но объем проделанной работы и без того значителен.

Примечание. Проверено распределение и использование 4,7 трлн. руб., включая 2,5 трлн. из федерального бюджета.

"За 2012 г. объем неправомерного расходования денежных средств и материальных ресурсов составил 35,5 млрд. руб., при этом нецелевое использование - 3,1 млрд. руб., заявил А.В. Смирнов. - Неэффективное использование составило 45,7 млрд. руб. А дальше ...как "снежный ком" - другие нарушения законодательства в финансово-бюджетной сфере в объеме 656 млрд. руб." Фронт работы для Службы остается, как видим, широким, но необходимо поднимать качество и эффективность проверок. О них можно судить

- по объему выявленных нарушений, выразившихся в расхождении фактического наличия денежных средств и материальных ресурсов с данными бухгалтерского учета;

- доле выявленных нарушений в использовании средств бюджетов разного уровня в его общем объеме.

Важно также сопоставлять прямые расходы на проведение проверки, ее стоимость с полученными результатами, если первая величина выше второй, то проведение контрольного мероприятия не имеет экономического смысла. Но надо учитывать не только фискальную отдачу от проверки как таковой, но и косвенный эффект предписаний, выполнение которых предотвращает возможные нарушения.

Наряду с неэкономным или неэффективным использованием средств бюджета обнаруживаются и факты прямого расточительства (примером служат зарубежные командировки бывших руководителей ОАО "Курорты Северного Кавказа").

Еще одним индикатором активности органов контроля и действенности проверок служит количество лиц, привлеченных к 1) дисциплинарной ответственности; 2) освобожденных от занимаемой должности; 3) привлеченных к материальной ответственности, наконец, 4) число осужденных (последних в 2012 г. оказалось 40 человек).

Важнейшим параметром выступает сумма возмещенных средств, штрафных санкций, направленных в бюджетную систему страны. Согласно отчету за 2012 г. суммарно бюджет (главным образом Федеральный) получил от ревизорской деятельности в 2012 г. 264 млн. Возмещается примерно треть средств, использованных с нарушениями законодательства.

А.В. Смирнов привел данные о том, что в результате исполнения Службой функции по валютному контролю объем выявленных ведомством правонарушений только по внешнеторговым сделкам (с использованием в большинстве случаев подставных фирм и фиктивных договоров) в 2012 г. составил 183 млрд. руб., что вдвое превышает результат 2011 г., наложено штрафов за нарушение валютного законодательства на 448 млн. руб. - эти средства также поступили в бюджет.

Объем штрафов сократился почти вдвое, но вызвано это либерализацией валютного законодательства РФ. Меньше запретов, меньше нарушений. Благодаря либерализации сократилось число госслужащих, занятых на валютном направлении, сразу в трех ведомствах: Росфиннадзоре, ФТС и ФНС.

Примечание. Отдельные показатели деятельности Росфиннадзора в сфере валютного контроля за 2012 г. Проведено проверочных мероприятий - 26 595 Возбуждено дел - 14 821 Вынесено постановлений о назначении административных наказаний - 26 519. Привлечено к административной ответственности (всего, юрлиц, физлиц и граждан) - 9 680.

Глава ведомства также обратил внимание на то, что в отчетности в графе неправомерное и неэффективное расходование значатся цифры, которые выглядят "мизерными" по сравнению с проходящими по графе "другие нарушения". Последние слишком масштабны, чтобы именовать их подобным образом.

Отдельная тема - непрекращающаяся и не очень успешная (как, впрочем, и у других ведомств) борьба с пресловутыми однодневками. Однако Росфиннадзор не намерен отступать на этом невидимом фронте.

Примечание. Когда и кем совершаются валютные правонарушения: При открытии резидентами счетов в банках, расположенных за пределами РФ;

При отказе от репатриации иностранной валюты (или валюты РФ) при реализации внешнеэкономических сделок;

При оформлении паспортов сделок.

Санкции на участников внешнеэкономической деятельности налагаются, как известно, в основном за невозврат валютной выручки. Но, говорится в материалах Росфиннадзора, подготовленных к Коллегии, нередко взыскивать не с чего: организации - должники оказываются неплатежеспособными или успели вывести денежные средства (в офшор). А достоверной информации об объеме и составе имущества должника нет ни у Росфиннадзора, ни у Службы исполнительного производства (ФССП). И вывод: "поиск, выявление активов должника и взыскание штрафов становятся практически нереальными". (Из отчета "Итоги деятельности Федеральной службы финансово-бюджетного надзора за 2012 г. и задачи на 2013 год).

В связи с этим Росфиннадзор подготовил ряд предложений по повышению эффективности борьбы с однодневками, включающие изменение правил регистрации номинальных юридических лиц, дисквалификацию граждан и организаций, ответственных за допущенные нарушения, и "введение обязательного страхования рисков неисполнения иностранными контрагентами обязательств, предусмотренных договорами на поставки сырьевых товаров на сумму свыше 30 млн. руб." (предлагаемые изменения должны быть отражены в ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле", N 173-ФЗ).

Примечание. Пересмотр структуры отчетности Росфиннадзора - еще одна задачка на 2013-й

Реализуя возложенные на него функции, Росфиннадзор информирует уполномоченные (совершать операции с валютой) банки о возможных рисках и признаках появления в качестве клиентов банков фирм-однодневок.

В принципе в России риски неисполнения договорных обязательств (контрактов), невозврата кредита и просроченной дебиторской задолженности страхуются. Однако - и это существенная оговорка - только в объеме годового торгового оборота - отдельная сделка не станет объектом страхования. При этом страховая компания, прежде чем принимать на себя риски неисполнения контрактных обязательств, запросит управленческую и бухгалтерскую отчетность страхователя за несколько лет. Ясное дело, что однодневки, созданные под одну конкретную сделку (или, лучше, аферу) страховаться и не будут, и не смогут. А если вероятность нарушений слишком высока, то и страховщик не станет принимать на себя риск. Однако наличие страхового полиса, выписанного солидной страховой компанией, послужит гарантией добросовестности участника внешнеэкономической деятельности.

Пожалуй, наиболее спокойным направлением ревизионной деятельности является проверка аудиторских организаций, которые сами проверяют других. Тем не менее, было бы удивительно, если бы здесь совсем не нашлось нарушений. В 2012 г. принято 103 решения о мерах дисциплинарного воздействия, 7 аудиторских фирм поплатились за допущенные ими отступления от законов: членство пяти из них в СРО было приостановлено и две фирмы рекомендовано исключить из состава саморегулируемых организаций аудиторов (членство в СРО является обязательным).

На коллегии в ряде выступлений также затрагивались вопросы, связанные с кадровым обеспечением, привлечением молодежи. Невысокий уровень оплаты предопределяет текучесть кадров. Нагрузка возрастает, а численность работников сокращается как в плановом порядке, так и стихийном. Типичная ситуация: после получения диплома выпускник отрабатывает порядка двух лет, в течение которых приобретает необходимые навыки, становится специалистом, после чего делает выбор в пользу коммерческой структуры. Такой цикл задает жесткий ритм, обусловливает постоянный дефицит кадров. С учетом существующего положения новый руководитель Росфиннадзора предлагает планомерно готовить резерв на выдвижение. Как только молодой специалист увидит себя в списке перспективных работников, кандидатов на высокие должности, он останется в Росфиннадзоре.

Объектов для проверок хватает, нарушений с избытком и если не преодолеть, то, по крайней мере, ослабить дефицит кадров поможет координация проверочных мероприятий и согласованные со Счетной Палатой, Прокуратурой, другими членами корпорации проверяющих действия.

Вопрос профессиональной переподготовки встает и в другой плоскости. В связи с тем, что Росфиннадзору предстоит контролировать правомерность и эффективность расходов в ЖКХ, заниматься проблемами капитального ремонта, проверять финансовые аспекты деятельности управляющих компаний, потребуется, как было сказано, "переквалификация" не только выпускников, направляемых на работу в Службу, но и преподавателей ВУЗов. Некоторые учреждения и корпорации пошли сегодня по пути создания собственных базовых кафедр в университетах, где они сами задают формат образовательным процессам, свободны определять содержание и направленность учебных программ и дисциплин.

Разработка административных регламентов для осуществления муниципального и валютного контроля также заставит переучиваться, потребует написания новых учебников, более приближенных к практике ревизорской работы.

Введение в действие нового закона о контрактной системе (Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд") предъявляет новые требования к информационному обеспечению и IT технологиям. Таким образом, прекращается действие 94-ФЗ, который вызывал столько нареканий и критики на протяжении всего срока его действия. Росфиннадзору как контролирующей инстанции предстоит проследить за тем, чтобы была налажена система непрерывного информирования населения о каждом решении на каждом этапе, о каждом шаге в сфере государственных и муниципальных закупок. Все аукционы будут происходить в будущем только в электронной форме, ввиду чего потребуются новые программные продукты и для самого Росфиннадзора.

Службе также организовывать контроль над деятельностью региональных операторов по проведению капитального ремонта. Соблюдая одно непременное требование - обеспечить не только гласность принимаемых решений, но и их обсуждение. (Кстати сказать, заместитель руководителя Росфиннадзора Э.А. Исаев обратил внимание участников расширенной коллегии на то, что упомянутый закон пока что не предусматривает санкций за непроведение общественных обсуждений, в которых должны участвовать граждане и общественные объединения).

Участие общественности, транспарентность, наличие конкурентных предложений от поставщиков и исполнителей - таков залог успеха в деле рационализации нашего ЖКХ, перехода к рачительном хозяйствованию и эффективному управлению в этом секторе.

Другая проблемная сфера, где действуют работники службы, это оборонно-промышленный комплекс. На протяжении последних 6 лет Служба провела здесь 7 000 контрольных мероприятий. В общей сложности выявлены и запротоколированы те или иные нарушения при расходовании 1,5 трлн. руб. из проверенных 3 трлн. В 2012 г. доля расходов, потраченных с нарушениями, в общей сумме расходов увеличилась в 1,7 раза. Возможно, сказался более тщательный отбор объектов для инспектирования, по критерию наличия потенциального риска. Но в любом случае такая массовость и плотность вскрытых финансовых нарушений совсем не радует. В Минобороны долгое время пренебрегали такими понятиями, как себестоимость и рентабельность, а ведомственная финансовая инспекция часто занималось не чем иным, как "укрывательством".

Специалисты Росфиннадзора выделяли едва ли не главную причину такого положения: реформирование и (ликвидация) частей Вооруженных Сил происходили без сохранения и передачи документарной базы и обеспечения преемственности в их деятельности в полном объеме. Росту масштаба хищений и задержкам с выплатой денежного довольствия способствовала и централизация расчетов (впрочем, так и незавершенная) в ВС, сама по себе правильная управленческая идея. И другая дорогостоящая "незавершенка": недостроенные объекты с прекращенными на них строительными работами. В них вложено и, скорее всего, безвозвратно 26 млрд. руб.

Представитель коллег и "партнерской организации" зампредседателя Счетной Палаты В.П. Горегляд изложил свое видение того, как следовало бы дальше законодательно оформлять контрольно-ревизионную работу. Важный шаг сделан - вступил в действие закон о Счетной Палате, ныне представляющей "высший уровень государственного аудита". Главная миссия СП - оценивать эффективность государственного управления. (Учились этому у зарубежных партнеров, сказал В.П. Горегляд). Кроме того, проводится еще аудит стратегический, аудит заключенных и исполняемых контрактов, аудит информационных технологий. В министерствах и ведомствах "сильного внутреннего аудита нет" (сопоставимого, например, с внутренним аудитом банков). Регламент, отметил выступавший, не предусматривает совместных проверок СП с Минфином, но с другими ведомствами такие проверки проводятся. Также СП реализовано 60 совместных контрольных мероприятий с участием своих зарубежных партнеров. Но для СП особенно важно опираться на данные Росфиннадзора, который обладает и таким несомненным преимуществом, как наличие региональной сети (у СП такой не имеется). По обмену репликами в зале заседаний чувствовалось, что главные контрольные организации страны настроены на волну сотрудничества и взаимодействия, отсутствие взаимопонимания в прошлом объяснялось "субъективными причинами".

Первый заместитель председателя комитета Совета Федерации по бюджету В.А. Петров (по собственному признанию, так и оставшийся в душе ревизором) неожиданно проникся заботами проверяемых, хотя и отметил тяжелый и опасный труд ревизора. Всего насчитывается 27 видов нарушений закона о бюджете и тенденция такова, что наказания и штрафы за каждое из них становятся все более суровыми. Что заставляет задуматься, "кто в наше время решится занять должность начальника финчасти". Непрерывный конвейер проверок - тяжелое бремя и для проверяемых, которые должны выделять помещение и персонал, чтобы отвечать на вопросы контролеров. Сенатор предложил в связи с этим подумать о комплексных проверках, проводимых "бригадами" ревизоров, возглавляемых представителями Росфиннадзора.

За последние 9 лет это третье по счету расширенное заседание Коллегии и оно прошлось на момент, когда Служба стоит на пороге значительных перемен и ей предстоит решать задачу существенного повышения эффективности проводимых контрольно-надзорных мероприятий и работы всей Службы в целом.

До недавнего времени Служба контролировала бюджетные правоотношения, исполнение валютного законодательства и качество работы аудиторских организаций. Сейчас сфера ответственности Росфиннадзора расширяется, он получает дополнительные полномочия по осуществлению внутреннего государственного финансового контроля в бюджетной сфере и в отношении использования средств Фонда капитального ремонта многоквартирных домов.

В целом служба не отстает от требований и вызовов времени, однако масштабы злоупотреблений и финансовых нарушений пока что росли опережающими темпами. Приход нового руководителя сулит службе большую информационную открытость, более тесные партнерские связи с другими контролирующими и надзирающими органами (а всего их в России порядка 30). Высказывалось пожелание, чтобы работники всех звеньев Росфиннадзора регулярно выступали в СМИ, рассказывали о своей работе на страницах специализированных изданий по финансовой тематике.

Некоторые из проводимых Росфиннадзором или уже состоявшихся проверок

Февраль 2013 г.: Росфиннадзор совместно с Генеральной прокуратурой России приступил к проверке ОАО "Курорты Северного Кавказа" на предмет исполнения данной организацией Федеральных законов.

2013 г.: Проверка реализации программы создания информационной системы МИД РФ.

2013 (первое полугодие): поставки авиатехники в ВС.

2012 г.: проведены ревизии в Федеральном фонде социального страхования и в Госкорпорации "Фонд содействия реформированию ЖКХ".

Июль 2011 г.: проверка затрат на строительство дорог и олимпийских объектов, в результате которой был сделан взвод, что при выборе более экономных проектов можно было снизить затраты минимум на 40%.

Январь 2011 г.: недобросовестное исполнение ряда научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, выполненных федеральными органами власти и подведомственными им организациями. В январе 2011 г. благодаря использованию системы "Антиплагиат" (экспертиза научных отчетов по выполненным НИОКР) она вскрыла факты дословного цитирования чужого текста, отсутствие корректных ссылок на чужие работы, компиляции, дающие основания говорить о чрезмерных объемах заимствований.

Росфиннадзор и Финансовый Университет: подготовка кадров и совместные исследования

1.03.2013 г. Руководитель Федеральной службы финансово-бюджетного надзора А.В. Смирнов и Ректор Федерального государственного образовательного бюджетного учреждения Высшего профессионального образования "Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации" М.А. Эскиндаров подписали Соглашение о сотрудничестве и взаимодействии по направлениям, представляющим взаимный интерес.

Документ предусматривает долгосрочное, эффективное и взаимовыгодное сотрудничество, способствующее комплексному развитию финансово-бюджетного надзора в РФ.

Теперь специалисты Росфиннадзора, в соответствии с соглашением, будут принимать активное участие в образовательном процессе, реализации совместных проектов и программ по актуальным направлениям деятельности Службы, а также оказывать консультационные услуги по актуальным вопросам деятельности Службы в рамках совместных мероприятий.

В свою очередь, Финансовый университет берет на себя организацию профессиональной переподготовки и курсов по повышению квалификации государственных гражданских служащих Росфиннадзора, проведение научно-исследовательских работ с привлечением специалистов Службы. Студенты университета будут направляться для прохождения практики в структурных подразделениях центрального аппарата и территориальные органы Росфиннадзора.

Выход взаимодействия с вузовской наукой на более высокий уровень признан необходимым для развития новых методов организации финансового контроля в Российской Федерации и повышения квалификации специалистов в этой сфере. Равным образом, и университетам надо плотнее взаимодействовать с практикой, за которой не всегда поспевают в учебном секторе.

Эти же цели кадрового апгрейда преследуют и международные связи Росфиннадзора, контакты с зарубежными коллегами.

В конце марта 2013 г. Руководство Росфиннадзора приняло участие во встрече с руководителями Института Присяжных Бухгалтеров Англии и Уэльса (ICAEW) и Российской коллегии аудиторов. Во время беседы с Исполнительным директором Робертом Ходкинсоном (Mr Robert Hodgkinson) и менеджером по развитию международного бизнеса ICAEW обсуждались стратегия ICAEW в России и странах СНГ; построение в Москве международного финансового центра; тематика G20, планы ICAEW по проведению Стратегического Форума бухгалтерской профессии в Лондоне, намеченного на 14.05.2013. Зарубежных гостей информировали об осуществлении Росфиннадзором государственной функции по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций, определенных Федеральным законом "Об аудиторской деятельности" N 307-ФЗ.

"Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет", N 5, май 2013 г.