История законодательства об опеке и попечительстве над несовершеннолетними (А.М. Нечаева, "Законы России: опыт, анализ, практика", N 4, апрель 2013 г.)

История законодательства об опеке и попечительстве над несовершеннолетними

Опека над несовершеннолетними имеет свою давнюю историю. И всегда она была связана с заменой родительской власти*(1). Но первоначально надобность в ней возникала ради соблюдения имущественных интересов родственников осиротевшего ребенка в случае его смерти и представляла собой "право этих родственников*(2), тем более что имущество принадлежало всему роду. Опекун никаких имущественных обязанностей не имел, ему принадлежали только права личного характера, касающиеся воспитания и прокормления сироты, его "охранения от обид и несправедливостей"*(3). А родичи ребенка-сироты осуществляли за опекуном строгий надзор, их общественное мнение было всесильным. Таковы скупые сведения об опеке над несовершеннолетними сиротами в далеком прошлом, которые дополняются ст. 99 Русской Правды (пространной редакции), где такая опека уже упоминается. Однако, говоря об имуществе подопечного, Русская Правда ничего не говорит о его воспитании, не определяет продолжительности опеки. Она продолжалась, "докуды они не измужают и не подымутцы и мне их беречь, кормить и поить собою вместе"*(4). Другими словами, речь шла о сохранении для несовершеннолетнего семьи, поскольку опека над ним означала "иметь его у себя на руках, в доме"*(5). Тот, кому ребенка "отдавали на руки", назывался печальником*(6), который осуществлял и нравственное участие в жизни подопечного*(7).

Опека над осиротевшим несовершеннолетним относится к числу стабильных и, можно сказать, традиционных способов устройства в семью детей-сирот. Поэтому долгое время заметных законодательных нововведений на этот счет не было. Но постепенно опека начинает подвергаться более детальному правовому регулированию. Более четким, чем раньше, становится круг возможных опекунов, куда могут входить отчим, ближайшие родственники ребенка. Появилась опека по назначению органами, обладающими властными полномочиями. В их числе и церковь, поскольку духовенство в те времена распоряжалось семейными и опекунскими делами. Однако родственники продолжали надзирать за опекунами. Постепенно опекун из безотчетного и полновластного распорядителя имуществом подопечного "превращается в представителя интересов опекаемого", и на первом месте находятся не его права, а обязанности*(8).

Опеке как форме устройства ребенка в семью при Петре I уделялось достаточное внимание. Так, в Инструкции о магистратах 1724 г. имелось следующее указание: магистраты (а не церковь) обязаны смотреть, "чтобы сироты не оставались без опекунов, назначение которых и наблюдение за которыми поручает магистратам же"*(9). Это, по мнению известного историка М.Ф. Владимирского-Буданова, "нужно считать первым установлением опеки как особого государственного учреждения с властью, контролирующей деятельность опекунов"*(10). В Указе о единонаследии 1714 г. говорилось, что опека должна быть только законной. Однако уже в Инструкции о магистратах родителям разрешалось назначать опекуна в своем завещании. Если они этим правом не воспользовались, опекуна назначал магистрат. Таким образом, при Петре I допускались три вида назначения опекунов: по завещанию родителей, в соответствии с законными правилами, по распоряжению правительства*(11).

Устройство детей под опеку было одним из направлений деятельности Петра I по введению системы в дело заботы государства об оставшихся без семьи родителей детях. Его политика в области призрения таких детей "внесла критическое отношение к явлению, принимавшемуся на веру, внесла элемент сознания и системы в дело безразборчивой и бессистемной помощи, поставила принцип общественной пользы и порядка в личном проявлении милосердия выше индивидуальных стремлений хотя бы и к самоусовершенствованию"*(12).

В эпоху царствования Екатерины II, когда был принят Указ "Учреждения для управления губерний" в системе органов управления, заметное место занимали ведающие опекой над осиротевшими детьми. Причем в глазах императрицы опека была не единым учреждением, а "англомератом как будто бы различных учреждений, и во всяком случае сословным"*(13). И если в Русской Правде не существовал принцип сословности, то отныне он превратился в главную ее черту. Теперь опекой ведали особые учреждения в зависимости от сословной принадлежности осиротевшего ребенка, его опекуна. Особенно тщательно регламентировалась дворянская опека. Мало того, в этом Указе определялись требования, предъявляемые к кандидатуре опекуна, - человека честного и порядочного поведения (из числа родственников, свойственников или посторонних)*(14). Добродетельные качества будущего опекуна, его честность, незазорное поведение должны были подавать надежды "к призрению малолетнего в здравии, благородном воспитании и пристойном содержании со стороны тех, от которых отеческое попечение к малолетнему ожидать непременно можно"*(15). Вместе с тем Указ предусматривал и противопоказания к опеке, называя лиц, которые быть опекунами не могли. После назначения опекуном начинало действовать Примерное, или Повальное, наставление опекунам. Оно входило в текст самого Указа в виде семнадцати самостоятельных статей, где давалось довольно подробное и любопытное описание, каким должен быть опекун. Но существование принципа сословности накладывало свой отпечаток на характер требований, предъявляемых к опекуну. Для дворян они были одни, для мещан, купцов - другие. И всякий раз речь шла одновременно об опеке над имением (имуществом) и личностью ребенка. И "если у ребенка не было имущества, опеку не учреждали, так как опека над лицом в народе вовсе не устанавливалась"*(16). Но на старост и старшин возлагалась обязанность "приискивать средства для пропитания малолетних"*(17). С этой целью "они должны были отдавать беспомощных сирот самостоятельным односельчанам во двор, с тем чтобы они кормили их, а в вознаграждение пользовались, до совершеннолетия, их трудами"*(18).

Таким образом, в отличие от Русской Правды Указ "Учреждения для управления губерний" подробно регламентировал обязанности опекуна по воспитанию подопечного. Что же касается вознаграждения за управление имуществом, то Русская Правда предусматривала его без всяких ограничений, а названный Указ ограничивал его 5% годового дохода с этого имущества. Состоявшиеся перемены в части, касающейся опеки над осиротевшими детьми, позволили заключить, что вопросы назначения опекуна, его отстранения и др. были поставлены в "законные рамки"*(19). Но по-прежнему опекой занимались Сенат и даже Синод, "создавая путаницу, рождая неуважение к закону"*(20).

Законодательство об опеке в неизменном виде существовало довольно долго и стало частью Свода законов Российской Империи (1832 г.), просуществовавшего до начала XIX в., что свидетельствовало об усилении престижа опеки на самом высоком - законодательном - уровне. К тому же опека над несовершеннолетними, как и прежде, отличалась большой доступностью, а потому имела широкое распространение. Свод законов Российской Империи предусматривал опеку "для попечения о лице и имуществе малолетних". Допускалось установление опеки над ребенком по завещанию и назначению. Однако всегда сохранялся принцип следования сословной принадлежности ребенка, подлежащего опеке. Но избранные родителями в их завещании опекуны могли быть не утверждены в звании опекунов. Опекуну предстояло "приготовить малолетнего к жизни, сообразной его состоянию, но всегда трудолюбивой, умеренной и безмятежной". Подобное предписание относилось как к опекунам, так и к попечителям, ибо цель у них одна - охрана интересов несовершеннолетнего*(21).

Анализ положения дел по опеке в конце XIX в. позволил заметить, что "постоянству потребности далеко не соответствуют средства ее удовлетворения"*(22). Одна из причин несовершенства опеки того времени виделась и в нечеткости отношений опекунских учреждений и опекуна над личностью ребенка. Поэтому постоянно принимались меры по ее усовершенствованию, особенно по освобождению от принципа сословности.

В годы становления РСФСР отношения по опеке над несовершеннолетними регулировались довольно подробно Кодексом законов об актах гражданского состояния, Брачном, Семейном и Опекунском праве*(23), который посвящал ей специальный раздел, именуемый "Опекунское право". В те годы органами опеки являлись опекунские учреждения, находящиеся в ведении отделов социального обеспечения. В обязанности опекунов входила охрана всех личных и имущественных интересов подопечных. А попечители назначались для совершения отдельных сделок или уполномочивались на управление имуществом вообще. Заинтересованным лицам предоставлялось право обжаловать в суд постановление отдела социального обеспечения об установлении опеки. Назначение опекуна, если отдел социального обеспечения не принял на себя непосредственное осуществление опеки, должно было произойти в недельный срок с момента обнаружения лица, нуждающегося в опеке, в частности несовершеннолетнего. Каждый гражданин Российской Республики, назначенный опекуном, был обязан "принять опеку". Защита личных и имущественных интересов подопечного возлагалась на отдел, осуществляющий опеку, или опекуна, которые являлись представителями подопечного на суде и вне суда. Опека выполняла свои обязанности безвозмездно, не имела права на возмещение из имущества подопечного всех затрат на воспитание, образование и лечение подопечного, если эти затраты не превышали его доходов. Таков неполный перечень содержащихся в Семейном кодексе 1918 г. правил. Но касались они главным образом имущественных прав подопечного, в том числе несовершеннолетнего. Второй по счету Семейный кодекс 1926 г., названный Кодексом законов о браке, семье и опеке РСФСР*(24), по-прежнему много внимания уделял опеке (попечительству) над несовершеннолетними. Ей уделялось внимание в специальном разделе, именуемом "Об опеке и попечительстве". В его общих положениях уже на первом месте - защита личности недееспособного, его законных прав и интересов. При этом проводятся возрастные границы между понятиями "опека" и "попечительство". К органам опеки и попечительства теперь относятся исполнительные комитеты. Для непосредственного осуществления опеки (попечительства), как и прежде, опекун или попечитель назначался из числа близких несовершеннолетнему лиц или тех, кто выделялся общественной организацией (обычно из передовиков производства. - Опекун (попечитель) над несовершеннолетним был обязан заботиться о его воспитании, обучении, подготовке к общественно полезной деятельности, что, как и раньше, осуществлялось безвозмездно. А расходы на содержание подопечного производились из доходов его имущества. Особое внимание этот Кодекс уделял производству дел по опеке и попечительству, особенно той части, которая касалась имущественных интересов подопечного. Следовательно, во втором по счету семейном кодексе уже появились признаки более пристального внимания к правам несовершеннолетнего имущественного характера.

Значительные перемены в правовом регулировании опеки (попечительства) произошли много позже в Кодексе о браке и семье РСФСР 1969 г.*(25) Теперь в его заголовке уже нет упоминания об опеке. Но в тексте этого Кодекса фигурирует такое понятие, как цели опеки (попечительства). Отныне четко определены его органы - исполнительные комитеты районных, городских, районных в городах, поселковых или сельских Советов народных депутатов. И здесь же перечисляются функции их отделов (образования, здравоохранения, социального обеспечения). В тексте Кодекса подробно называются действия, которые они должны совершать в определенном порядке. Однако теперь опекун, попечитель могут быть назначены только с его согласия, а при его выборе предстояло учитывать и его личностную характеристику. И, что не менее важно, обязанности опекуна (попечителя) по воспитанию подопечного были отделены от обязанностей по обеспечению имущественных интересов несовершеннолетнего. Эти обязанности не исчезли из текста Кодекса 1969 г., но были прописаны более тщательно и подробно. Большей детализации подверглись и правила, адресованные освобождению от роли опекуна (попечителя), ее прекращению. Сравнивая этот Кодекс с предыдущими в части, касающейся опеки (попечительства), легко заметить, что он стал более качественным, основанным на осмыслении практики применения соответствующих статей Кодекса. А она включала в себя особенности правоприменения в наиболее сложные периоды истории нашего государства, когда:

шла борьба с детской беспризорностью;

дети страдали от политических репрессий;

становились жертвами Великой отечественной войны;

оставались социальными сиротами в силу разных причин.

Для этого периода исторического времени было характерно стремление устроить осиротевших детей прежде всего в детские учреждения интернатного типа на полное государственное попечение, хотя их передача под опеку (попечительство) продолжала себя оправдывать. Однако еще не была похоронена идея прошлых лет о передаче всех детей под крыло государственных учреждений, а не семьи.

Происшедшие в нашем обществе социально-экономические перемены - принятие новой Конституции, признающей частную собственность, присоединение к Конвенции о правах ребенка - не могли не сказаться на ныне действующем Семейном кодексе, принятом в 1995 г.*(26) В его тексте впервые появился специальный раздел, посвященный формам воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, к одной из которых относилась и опека (попечительство) над несовершеннолетним (ребенком). В этом Кодексе дан перечень детей, которые входили в категорию утративших родительское попечение. Именно они становились кандидатами на устройство в опекунскую семью. Данный Кодекс (в первой своей редакции) подчеркивал, что устройство таких детей в семью, заменяющую родительскую, имеет приоритетный характер и только "при отсутствии такой возможности - в учреждения для детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов". В его тексте несколько по-иному - более широко - обозначены обязанности опекунов, попечителей, а также предусмотрено их право требовать возврата подопечных детей от незаконно удерживающих их лиц, в том числе от близких родственников. Причем всякий раз подчеркивалось, что речь идет прежде всего об обязанностях по воспитанию подопечного*(27). Мало того, опекуну (попечителю) предоставлялось право самостоятельно определять способы воспитания подопечного с учетом его мнения и рекомендаций органов опеки и попечительства. Опекун (попечитель) имел также право выбора образовательного учреждения, формы обучения с учетом мнения ребенка. Что же касается обеспечения опекуном (попечителем) имущественных прав подопечного, то на этот счет делалась ссылка на п. 4 ст. 150 СК (в прежней редакции), где говорилось: "Гражданские права и обязанности опекуна (попечителя) определяются статьями 36-38 Гражданского кодекса Российской Федерации". В общей сложности гл. 20 Семейного кодекса 1995 г. (в первой редакции) отличалась лаконизмом. Тем не менее ее текст включал в себя достижения прошлых лет в области законодательного регулирования правоотношений, связанных с опекой (попечительством), с акцентом на защите личных (неимущественных) прав, интересов подопечного, что лишний раз подтверждает позицию относительно самостоятельности семейного права, а не его составной части - права гражданского.

Действие Семейного кодекса 1995 г. (в первой редакции) совпадало со сложными, трудными проблемами обеспечения прав, интересов детей, лишившихся родительского попечения, численность которых нарастала и нарастает. Так, по статистическим данным Министерства образования и науки РФ, число таких детей равнялось: в 2007 г. - 26 021, в 2008 г. - 29 667, в 2009 г. - 30 316, в 2010 г. - 29 890, в 2011 г. - 29 055*(28). По другим данным, число детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в 2011 г. составило 654,4 тыс. (2,6% детского населения)*(29). И каждый из них подлежал устройству, в том числе под опеку (попечительство). Для примера можно привести не столь отдаленные статистические данные: находилось детей и подростков на воспитании в семьях под опекой (попечительством) в 2000 г. - 328 978, в 2005 г. - 376 305, в 2006 г. - 378 776, в 2007 г. - 383 901 человек*(30). Но даже в результате совершенствования политики в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лишь часть из них "попадает под различные формы семейного устройства - прежде всего под опеку и попечительство", на что обращается внимание в Совместном докладе Независимого института социальной политики и Детского фонда ООН (ЮНИСЕФ)*(31). Однако "значительный процент детей-сирот все еще находится в институциональных учреждениях, что сохраняет высокие риски социальной дезадаптации и противоправного поведения таких детей"*(32). Отсюда следует, что ради их спасения необходимо совершенствовать и законодательство, связанное с защитой интересов ребенка. Причем совершенствовать в чрезвычайно сложных условиях, когда имеет место нескрываемая бедность семей, а следовательно, и детей, очевидное материальное расслоение нашего общества, расцвет так называемого экономизма, порожденного признанием в Российской Федерации частной собственности. Не случайно, говоря о равных возможностях для детей, нуждающихся в особой заботе государства (куда входит и устройство под опеку (попечительство). - А.Н.), замечено, что "при существующей системе материального и нематериального стимулирования граждан таких детей сложно передать в семьи"*(33). Но существовала надежда, что появится новый закон, позволяющий устранить все трудности на пути создания более совершенных законов, которые будут служить во благо осиротевшим детям. И такой федеральный закон появился в срочном порядке под названием "Об опеке и попечительстве"*(34), несмотря на отрицательные отзывы на его проект. Он не только не оправдал надежд, но и стал препятствием для защиты прав, интересов осиротевших детей, поставил крест на большинстве достижений, закрепленных в предыдущих семейных кодексах России. Прошедшие после его принятия годы тоже можно рассматривать как непродолжительный этап в истории законодательства, посвященного опеке (попечительству) над несовершеннолетними. Причем такой этап, который нельзя назвать положительным, потому что он:

предназначен для совершеннолетних граждан;

ориентирует не на устройство в семью, а в интернатные учреждения, что противоречит международным требованиям*(35), современной политике, проводимой нашим государством в области защиты осиротевших детей;

исключает другие, кроме опеки и попечительства, формы устройства детей, лишившихся родительского попечения, в семью, заменяющую родительскую. И это тогда, когда Комитет ООН по правам ребенка "выражает свою обеспокоенность по поводу недостаточности усилий, прилагаемых с целью организации альтернативных видов семейного ухода"*(36);

посвящен главным образом защите имущественных интересов гражданина. Из 32 статей этого Закона десять непосредственно регулируют имущественные права подопечных совершеннолетних граждан, тогда как несовершеннолетние дети, лишившиеся родительского попечения, по известным причинам, как правило, никакого имущества не имеют;

лишь вскользь упоминает о главном для ребенка - его воспитании в семье, заменяющей родительскую;

усиливает бюрократическую сторону опеки (попечительства) над несовершеннолетним путем ужесточения контроля за деятельностью опекуна (попечителя), установления правил, касающихся его отчета, ответственности;

допускает осуществление функций по опеке (попечительству), по выявлению лиц, нуждающихся в устройстве, подбору и подготовке к роли потенциальных опекунов (попечителей) на различного рода организации (медицинские, оказывающие социальные услуги и проч.). В результате подобного разрешения, которое воспроизвели постановления Министерства образования и науки, нарушена не отмененная ч. 2 п. 1 ст. 121 СК, где сказано: "Деятельность других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, не допускается". И, что не менее важно, нарушение подобного рода действующего Закона ведет к созданию предпосылок для коррупции в столь важной сфере деятельности, какой является защита государством осиротевших детей.

Федеральный закон "Об опеке и попечительстве" также проигнорировал не отмененную ст. 4 Семейного кодекса, посвященную применению к семейным отношениям гражданского законодательства. Оно допустимо лишь по отношению к имущественным и личным неимущественным отношениям, не урегулированным семейным законодательством. А правоотношения по опеке и попечительству над несовершеннолетними всегда занимали заметное место во всех семейных кодексах. Подобного рода, мягко говоря, пробелы в тексте самого Закона "Об опеке и попечительстве" вызваны стремлением перевести регулирование вопросов, связанных с опекой (попечительством) над несовершеннолетними, на гражданско-правовые рельсы, что никак не входит в сферу отношений, регулируемых Гражданским кодексом. Отсюда требование о заключении договора при установлении опеки (попечительства), что зафиксировано в ч. 1 ст. 14 Федерального закона "Об опеке и попечительстве" и относится к случаям, когда опека (попечительство) осуществляется на возмездных началах. Что касается опеки (попечительства) над несовершеннолетними, то, как правило, здесь возмездность отсутствует. Но отсутствие ясности на этот счет неблагоприятно сказывается на правоприменении. В тексте названного Закона, к тому же, немало ссылок на статьи Гражданского кодекса, которые никак не применимы к семейным правоотношениям, какими являются связанные с опекой (попечительством) над несовершеннолетними. Таким образом, Федеральный закон "Об опеке и попечительстве" не способствует реализации призыва "Россия без сирот", взятого на вооружение на государственном уровне, включенного в формирование Концепции Федеральной целевой программы на 2013-2020 годы. Заложенная в основу этого Закона теоретическая конструкция оторвана от действительности, тогда как ее польза, смысл, эффективность зависят от осмысления, понимания практических потребностей нашего общества. Иначе она способна причинить вред, что крайне нежелательно, когда речь идет о детях, нуждающихся в опеке (попечительстве).

Библиографический список

1 Анализ положения детей в Российской Федерации: на пути к обществу равных возможностей. М., 2011.

2. Брокгауз Ф.А., Эфрон И.А. Энциклопедический словарь. СПб., 1897.

3. Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. СПб., Киев, 1905.

4. Максимов Е.Д. Из истории государственного призрения в России. Трудовая помощь. СПб., 1901.

5. Невзоров А. Опека над несовершеннолетними. Ревель, 1892.

6. Неволин К.А. Полн. собр. соч. СПб., 1853. Т. 3. История российских законов.

7. О Концепции государственной семейной политики. По материалам парламентских слушаний. М., 2009.

8. Сергеевич В. Лекции и исследования по истории русского права. СПб., 1883.

9. Цатурова М.К. Русское семейное право. XVI-XVIII вв. М., 1991.

А.М. Нечаева,

доктор юридических наук, профессор,

главный научный сотрудник

сектора гражданского права,

гражданского и арбитражного процесса

Института государства и права РАН

"Законы России: опыт, анализ, практика", N 4, апрель 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Брокгауз Ф.А., Эфрон И.А. Энциклопедический словарь. СПб., 1897. Т. 22. Кн. 43. С. 1.

*(2) Там же.

*(3) Невзоров А. Опека над несовершеннолетними. Ревель, 1892. С. 70.

*(4) Там же. С. 79.

*(5) Неволин К.А. Полн. собр. соч. СПб., 1853. Т. 3. История российских законов. С. 396.

*(6) Невзоров А. Указ. соч. С. 78.

*(7) Там же.

*(8) См.: Невзоров А. Опека над несовершеннолетними. С. 100.

*(9) Там же. С. 103.

*(10 Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. СПб., Киев, 1905. С. 470.

*(11) См.: Неволин К.А. Указ. соч. С. 405.

*(12) Максимов Е.Д. Из истории государственного призрения в России. Трудовая помощь. СПб., 1901. С. 35.

*(13) Невзоров А. Указ. соч. С. 78.

*(14) См.: Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 5. С. 208.

*(15) Там же.

*(16) Невзоров А. Указ. соч. С. 163.

*(17) Сергеевич В. Лекции и исследования по истории русского права. СПб., 1883. С. 490.

*(18) Там же.

*(19) Цатурова М.К. Русское семейное право. XVI-XVIII вв. М., 1991. С. 64.

*(20) Там же.

*(21) Комментарий к Своду законов Российской Империи: Том Х. Кн. 1. Пд., 1915. С. 211. В 1785 г. было установлено различие между опекой и попечительством: до 14 лет - опека, с 21 года - попечительство.

*(22) Брокгауз Ф.А., Эфрон И.А. Энциклопедический словарь. Т. XXII. Кн. 43. С. 1.

*(23 СуиР. 1918. N 76-77. ст. 818.

*(24) СУ. 1926. N 82. ст. 612.

*(25) ВВС РСФСР. 1969. N 32. ст. 1986.

*(26) СК РФ. 1996. N 1. ст. 16.

*(27) Различия между правовым статусом опекуна или попечителя в части, касающейся личных прав, не существует. Они есть только при регулировании их имущественных интересов.

*(28) Данные федерального статистического наблюдения N 103-РИК "Сведения о выявлении и устройстве детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".

*(29) Указ Президента РФ от 1 июня 2012 г. N 671 "О национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы" // СЗ РФ. 2012. N 23. ст. 2994.

*(30) О Концепции государственной семейной политики. По материалам парламентских слушаний. М., 2009. С. 129.

*(31) Анализ положения детей в Российской Федерации: на пути к обществу равных возможностей. М., 2011. С. 9.

*(32) Там же. С. 10.

*(33) Указ Президента РФ "О национальной стратегии действий в интересах ребенка на 2012-2017 годы".

*(34) СЗ РФ. 2008. N 17. ст. 1755.

*(35) Комитет по правам ребенка ООН на своей сороковой сессии в сентябре 2005 г. выразил беспокойство в связи с возрастающим в России числом детей, помещенных в интернатные учреждения (п. 38 Третьего периодического доклада, посвященного положению детей в Российской Федерации). Distr General. CRC/C/RUS/CO/3. 23 November 2005.

*(36) Там же.