Реализация и защита прав несовершеннолетних, помещенных в организации, выполняющие функции опекунов и попечителей (А.М. Рабец, "Законы России: опыт, анализ, практика", N 4, апрель 2013 г.)

Реализация и защита прав несовершеннолетних, помещенных в организации, выполняющие функции опекунов и попечителей

Проблемы правового положения детей, оставшихся без попечения родителей и помещенных в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также в иные организации, в настоящее время, несмотря на их достаточно широкое обсуждение в юридической печати, вновь стали актуальными, поскольку в Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы, утвержденной Указом Президента РФ от 1 июня 2012 г. N 761*(1), планируется новое реформирование законодательства об опеке и попечительстве в отношении несовершеннолетних. Поэтому имеет смысл вновь вернуться к проблемам реализации и защиты прав и законных интересов таких детей.

Прежде всего, возникает вопрос о том, как именовать лиц, помещенных под надзор в организации, как субъектов правоотношений? Хотя организации и выполняют функции по опеке и попечительству над такими лицами, но именовать их подопечными в строгом смысле слова нельзя, поскольку организации не являются опекунами и попечителями. Если следовать законам лингвистики, то лиц, помещенных под надзор, следовало бы именовать не подопечными, а "поднадзорными", что производит шокирующее впечатление. Это лишний раз свидетельствует о необходимости более внимательного отношения законодателя к подбору нужного термина, который по возможности с максимальной точностью отражал бы правовое положение субъектов соответствующих правоотношений, не носил бы оскорбительного для личности оттенка и был бы понятен общественности, прежде всего, адресатам, которых касается тот или иной законодательный акт. За неимением более сжатого и емкого термина для указанных субъектов приходится прибегать к пространному выражению: "лица, находящиеся в организациях, выполняющих функции по опеке и попечительству"; можно также употреблять более короткий термин "воспитанники", хотя, с одной стороны, он употребим лишь в отношении детей, помещенных в организации, выполняющие функции по их воспитанию и образованию, прежде всего, в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; с другой стороны, этот термин представляется значительно более широким по сравнению с кругом лиц, помещенных в указанные организации, поскольку воспитанники каких-либо образовательных организаций далеко не всегда являются детьми, оставшимися без попечения родителей, например воспитанники кадетских корпусов и т.п. Понятно, что при этом речь не идет о лицах, временно находящихся в таких организациях с целью оказания им образовательных, медицинских, социальных или иных подобных услуг либо с целью временного проживания на период, когда родители, опекуны или попечители не могут по уважительным причинам исполнять свои обязанности. Речь идет только о лицах, находящихся в организациях без указания срока их пребывания. Однако в отношении взрослых лиц, помещенных под надзор в медицинские организации или в организации системы социального обслуживания населения, более подходящего термина, чем "поднадзорные", который вытекал бы из смысла и текста закона, не имеется.

Вряд ли стоит говорить, что лица, помещенные в указанные в законе организации, как дети, так и взрослые, так же, как и подопечные в правоотношениях по опеке и попечительству, обладают всеми правами и свободами человека и гражданина, предусмотренными Конституцией РФ или признаваемыми ею без прямого конституционного закрепления, а соответствующие организации - обязанностями по признанию, соблюдению, охране и защите этих прав и свобод. Тем не менее авторитет как ГК РФ, так и Федерального закона от 24 апреля 1998 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве"*(2), несомненно, был бы значительно выше, если бы в них содержались нормы о правах лиц, находящихся под надзором в организациях, исполняющих функции по опеке и попечительству, как это сделано в ст. 155.3 СК РФ применительно к несовершеннолетним.

Помимо того, что несовершеннолетние обладают всей совокупностью прав и свобод человека и гражданина в РФ, они в соответствии с положениями Конвенции ООН "О правах ребенка" являются носителями целого ряда прав и гарантий их реализации и защиты, отражающих специфику их несовершеннолетнего возраста. В соответствии со ст. 155.3 СК РФ дети, находящиеся в организациях, обладают следующими правами.

Во-первых: на содержание, воспитание, образование, всестороннее развитие, уважение их человеческого достоинства, защиту их прав и законных интересов; на причитающиеся им алименты, пенсии, пособия и иные социальные выплаты; на сохранение права собственности на жилое помещение или права пользования жилым помещением либо, если отсутствует жилое помещение, - права на внеочередное получение жилого помещения после окончания пребывания как под опекой или попечительством, в том числе в приемной семье, так и в организациях для детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в соответствии с жилищным законодательством (подп. 3 п. 2 ст. 57 ЖК РФ) и ст. 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей"*(3).

Во-вторых, как и все несовершеннолетние дети, они обладают также правами, предусмотренными Конвенцией ООН "О правах ребенка". В соответствии с этим международно-правовым документом в ст. 6 ФЗ от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации"*(4) предусмотрено, что ребенку от рождения принадлежат и гарантируются государством права и свободы человека и гражданина в соответствии с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, указанным Федеральным законом, Семейным кодексом РФ и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Если говорить о личных неимущественных правах ребенка, предусмотренных гл. 11 СК РФ, то применительно к его пребыванию в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, особое внимание необходимо обратить на такие права, как право знать своих кровных родителей и иных кровных родственников и общаться с ними. Все организации, куда дети, оставшиеся без попечения родителей, могут быть помещены под надзор, включая организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, так же, как и опекуны и попечители, не вправе препятствовать такому общению. Правда, в организациях, в которые помещены дети, совершившие правонарушения, дети с девиантным поведением, умственно отсталые дети и дети с физическими недостатками, в силу того, что они являются, как правило, организациями закрытого типа с особым режимом содержания таких детей, реализация этого права затруднена. В подобных случаях следует различать объективные трудности реализации прав детей, вызванные особенностями их поведения, опасностью причинения вреда самим себе и другим лицам, и трудности субъективного характера, искусственно создаваемые администрацией таких организаций с целью максимально, насколько это возможно, облегчить выполнение их работниками своих функциональных обязанностей, не усложнять их деятельность лишними проблемами и принятием на себя ответственности за таких детей, в связи с чем в таких организациях для посещения детей их родственниками и иными близкими лицами вводятся подчас ничем не оправданные запреты и ограничения.

Дети, помещенные в указанные организации, безусловно, имеют права, предусмотренные ст.ст. 56 и 57 СК РФ, реализация которых обеспечивается целым рядом гарантий, предусмотренных ст. 7 ФЗ РФ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации". "Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, должностные лица указанных органов в соответствии со своей компетенцией содействуют ребенку в реализации и защите его прав и законных интересов с учетом возраста ребенка и в пределах установленного законодательством Российской Федерации объема дееспособности ребенка посредством принятия соответствующих нормативных правовых актов, проведения методической, информационной и иной работы с ребенком по разъяснению его прав и обязанностей, порядка защиты прав, установленных законодательством Российской Федерации, а также посредством поощрения исполнения ребенком обязанностей, поддержки практики правоприменения в области защиты прав и законных интересов ребенка" (п. 1). В п. 3 данной статьи предусмотрено, что "Педагогические, медицинские, социальные работники, психологи и другие специалисты, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации несут ответственность за работу по воспитанию, образованию, охране здоровья, социальной поддержке и социальному обслуживанию ребенка, по поручению органов опеки и попечительства и других компетентных органов могут участвовать в мероприятиях по обеспечению защиты прав и законных интересов ребенка в органах образования, здравоохранения, труда и социального развития, правоохранительных и других органах, занимающихся защитой прав ребенка". Общественные объединения и иные некоммерческие организации могут осуществлять деятельность по подготовке ребенка в реализации его прав и исполнению обязанностей (п. 4).

Наряду с общими мерами, обеспечивающими реализацию основных целей государственной политики в отношении ребенка, установленных ст. 4 Закона, в нем предусматривается целый ряд конкретных мер по реализации и защите прав ребенка на образование и воспитание, на охрану здоровья, на отдых и оздоровление, на профессиональную подготовку и обеспечение занятости, на доступ к инфраструктурам для детей. Особого внимания заслуживают ст. 14.1 Закона, в которой предусмотрены меры по содействию в реализации права ребенка на физическое, духовное и нравственное развитие, и ст. 15, где предусмотрены меры по реализации и защите прав детей, находящихся в трудных жизненных ситуациях. Понятно, что в данной работе невозможно, да и неуместно анализировать всю систему основных гарантий прав ребенка; однако имеет смысл и даже необходимо остановиться на некоторых из них, поскольку они прямо касаются детей, помещенных под надзор в организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Прежде всего, речь идет о ст. 9, в которой предусматриваются гарантии реализации и защиты права ребенка на образование и воспитание, в частности, в организациях, осуществляющих образовательный и воспитательный процесс. Образовательные и воспитательные учреждения, в число которых входят указанные организации, не должны ущемлять это право какими бы то ни было способами. Администрация образовательных и воспитательных учреждений не вправе препятствовать инициативе обучающихся и воспитанников старше восьми лет по созданию детских организаций. Более того, она сама вправе заключать договоры с организациями общественной самодеятельности о содействии в реализации воспитанниками их прав и законных интересов. При нарушении прав воспитанников работниками образовательного (воспитательного) учреждения воспитанники вправе возбуждать перед администрацией через своих выборных представителей ходатайства о дисциплинарном расследовании деятельности таких работников. При несогласии с решением администрации они вправе через своих выборных представителей обращаться за содействием и помощью в уполномоченные государственные органы, во внеучебное время проводить собрания и митинги по вопросам защиты своих нарушенных прав; администрация не вправе препятствовать их проведению, в том числе на территории соответствующего образовательного или воспитательного учреждения, если выборными представителями воспитанников соблюдаются условия их проведения, установленные уставами соответствующих организаций, не нарушаются учебный и воспитательный процессы, общественный порядок и внутренний распорядок организации и если требования, заявляемые на таких собраниях и митингах, являются законными, т.е. не противоречат закону.

На территории образовательного или воспитательного учреждения в местах, доступных как для самих воспитанников, так и для родителей и лиц, их заменяющих, должны быть вывешены тексты уставов соответствующих учреждений, правила внутреннего распорядка, а также списки органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц, куда воспитанники могут обратиться за содействием и помощью, с указанием способов связи с указанными органами и должностными лицами. Разумеется, в этот список должны входить органы опеки и попечительства по месту нахождения соответствующей организации, органы прокуратуры и аппарат Уполномоченного по правам ребенка РФ и субъекта РФ.

В числе гарантий, обеспечивающих реализацию и защиту права воспитанников таких организаций на охрану здоровья, следует отметить обязанность этих организаций, а также соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению их всеми видами бесплатной медицинской помощи (медицинская диагностика, оздоровительное лечение, профилактика заболеваний, в том числе диспансерное наблюдение, медицинская реабилитация детей-инвалидов и детей, страдающих хроническими заболеваниями).

Организации, куда помещены дети, оставшиеся без попечения родителей, при нарушении прав и законных интересов детей вправе обращаться в суд с иском о возмещении вреда, причиненного их здоровью или имуществу, и о компенсации причиненного им морального вреда.

Однако следует признать, что, несмотря на все меры, предусмотренные ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", эти права все же не могут реализоваться в полной мере детьми, помещенными в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В частности, реализация права выражать свое мнение по всем вопросам, затрагивающим интересы детей, находящихся в указанных организациях, разумеется, несколько затруднена спецификой деятельности данной организации, отсутствием между ее администрацией и детьми таких же лично-доверительных, по своей правовой природе семейных, правоотношений, какие могут сложиться и нередко складываются между опекуном или попечителем и несовершеннолетним подопечным. Такие отношения не могут сформироваться по целому ряду причин, в том числе и потому, что ребенок, который имеет право на выбор кандидатуры опекуна или попечителя по достижении возраста десяти лет и мнение которого выслушивается и учитывается даже в более раннем возрасте, не имеет такого права на выбор типа организации, в которую он должен быть помещен, территории, на которой она находится, и т.п. Если, к примеру, по своему физическому и (или) умственному развитию ребенок должен быть помещен в организацию системы социальной защиты населения, а на территории, где проживают его близкие родственники, с которыми он мог бы общаться, такой организации нет, органы опеки и попечительства не могут ни предпочесть, ни даже учесть право ребенка на общение с кровными родственниками при всем их желании. Что касается права выражать свое мнение по вопросам, затрагивающим его права и интересы в связи с пребыванием в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, то в принципе для реализации такого права нет никаких правовых препятствий; более того, в ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" имеются, как уже отмечалось, гарантии реализации этого права, в частности, обеспечение возможности для ребенка выразить свое мнение путем участия в детских организациях.

По вполне понятным причинам в ст. 155.3 СК РФ не содержится отсылки к ст. 54 СК РФ, закрепляющей одно из основополагающих прав ребенка, провозглашенных Конвенцией ООН "О правах ребенка", - право жить и воспитываться в семье. Однако это не означает, что в связи с помещением ребенка в организацию для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, это право у ребенка утрачивается. Оно сохраняется до самого момента достижения ребенком совершеннолетия. Гарантией его реализации является содержащееся в целом ряде нормативных правовых актов положение о том, что и после помещения ребенка в данную организацию органы опеки и попечительства не вправе прекращать свою деятельность по устройству такого ребенка в семью, он не снимается с учета в Государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей. Таким образом, организация, куда помещаются дети, оставшиеся без попечения родителей, не только не вправе препятствовать реализации права ребенка жить и воспитываться в семье, но обязана активно способствовать его реализации, особенно если ей делегированы полномочия органа опеки и попечительства по выявлению, подбору и подготовке граждан, желающих стать опекунами или попечителями либо принять детей на воспитание в семью в иных предусмотренных семейным законодательством формах.

В целях предоставления ребенку возможности хотя бы частично реализовать его право жить и воспитываться в семье, а главное, в целях гармоничного развития ребенка, ознакомления его с укладом жизни в семье организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, наделены правом временной передачи детей в семьи граждан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (п. 3 ст. 155.2 СК РФ).

Оценивая качество регламентации правового положения детей, помещенных в различные организации, выполняющие функции по опеке и попечительству, прежде всего в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, следует отметить, что само по себе помещение детей в такие организации не ведет к утрате или к полной невозможности реализации и защиты их личных неимущественных прав, предусмотренных ст.ст. 54-57 СК РФ. Другое дело, что в семейном законодательстве в принципе не разработан сколько-нибудь эффективный механизм защиты детей, их прав и законных интересов против злоупотреблений со стороны родителей и заменяющих их лиц, в частности опекунов и попечителей. Еще в меньшей мере его применение возможно детьми, помещенными в указанные организации, поскольку жалобы на злоупотребления со стороны работников этих организаций в абсолютном большинстве случаев проходят досмотр их руководителями. Из организаций закрытого типа, каковыми является большинство организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, прямой доступ в органы опеки и попечительства, тем более в суд, для детей затруднен, несмотря на конкретные и, казалось бы, достаточно эффективные меры, предусмотренные законом об основных гарантиях прав ребенка. Понятно, что реально дети самостоятельно не могут уйти за территорию организации и найти возможность для защиты своих прав, тем более в судебном порядке, не говоря уже о том, что они попросту не знают этих прав и способов их защиты, а работники организаций по вполне понятным причинам не стараются ознакомить с ними воспитанников. Однако можно надеяться, что введение на федеральном уровне, а не только на уровне субъектов Федерации института уполномоченного по правам ребенка будет способствовать реализации в более полном объеме ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", в том числе в отношении детей, помещенных в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Итак, анализ ст. 155.3 СК РФ в совокупности с положениями, установленными ФЗ РФ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", дает довольно четкое представление о правах детей, находящихся в организациях, выполняющих функции опекунов и попечителей, а также о системе гарантий их реализации и защиты. Приходится констатировать, что реформа законодательства об опеке и попечительстве, наделив такие организации более широкими правами, не предусмотрела ни рамок, ограничивающих их круг, ни жестких требований к их профессиональной деятельности по выполнению функций по опеке и попечительству, ни четких позитивных обязанностей и столь же четких норм об их юридической ответственности за ненадлежащее исполнение ими своих обязанностей, а главное - за нарушение прав и законных интересов лиц, помещенных в такие организации под надзор, т.е. под "квази-опеку" или "квази-попечительство". Перечень таких организаций оказался размытым, цели их деятельности смещены в сторону представительства и защиты прав и законных интересов детей и надзора за ними; цель их воспитания, содержания и образования оказалась на втором плане в связи с неоправданно интенсивным внедрением гражданского законодательства в семейные отношения. Поэтому весьма своевременным представляется новое реформирование законодательства об опеке и попечительстве, предусмотренное в Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы.

А.М. Рабец,

доктор юридических наук,

профессор, заведующий кафедрой семейного

и ювенального права Российского

государственного социального университета,

заслуженный деятель науки Российской Федерации

"Законы России: опыт, анализ, практика", N 4, апрель 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 2012. N 23. ст. 2994.

*(2) СЗ РФ. 2008. N 17. ст. 1755.

*(3) СЗ РФ. 1996. N 52 (ч. 1). ст. 5580.

*(4) СЗ РФ. 1998. N 31. ст. 3802.