Органы опеки и попечительства как субъекты семейного права (А.А. Серебрякова, "Законы России: опыт, анализ, практика", N 4, апрель 2013 г.)

Органы опеки и попечительства как субъекты семейного права

Понятие семейного права как отрасли права на протяжении исторического развития формировалось, претерпевало некоторые уточнения, предлагалось в различных формулировках. Мы разделяем точку зрения авторов, которые относят семейное право к самостоятельной отрасли права, а не к составной части гражданского права. А.И. Загоровский в "Курсе семейного права" отмечал, что "семейное право есть совокупность юридических норм, регулирующих отношения членов семьи. Семья есть группа лиц, связанных браком или родством, живущих совместно друг с другом"*(1). Г.М. Свердлов в учебнике "Советское семейное право" пояснял, что "советское семейное право представляет собой отрасль социалистического права, которая регулирует отношения, вытекающие из брака, родства, усыновления и принятия детей на воспитание"*(2). По мнению Е.М. Ворожейкина, "семейное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих личные и имущественные отношения между гражданами, возникающие в силу брака, рождения детей и допускаемых законом форм принятия детей на воспитание в условиях семьи"*(3). Как формулирует В.Ф. Яковлев, "советское семейное право - совокупность правовых норм, регулирующих семейные, т.е. личные и производные от них имущественные отношения, возникающие между людьми из брака, кровного родства, принятия детей в семью на воспитание"*(4). Г.К. Матвеев утверждал, что "...семейное право есть самостоятельная отрасль права, имеющая предметом регулирования личные и связанные с ними имущественные отношения, возникающие из брака и принадлежности к семье"*(5).

В современной юридической литературе мы можем видеть следующие варианты формулировок понятия семейного права как отрасли права. Например, у А.М. Нечаевой семейное право как самостоятельная отрасль права "есть совокупность государственных предписаний, адресованных лицам, намеревающимся создать семью или установить семейные правоотношения"*(6), а также семейное право - это "суверенная отрасль российской правовой системы, самостоятельная отрасль права"*(7). Л.М. Пчелинцева считает семейное право одной из отраслей российского права, - "система правовых норм, регулирующих семейные отношения, то есть личные и имущественные отношения, возникающие между гражданами из брака, кровного родства, принятия детей в семью на воспитание"*(8) и др.

Практически во всех представленных вариантах определения понятия семейного права как отрасли права присутствует информация о том, что в рамках семейного права регулируются отношения, возникающие между гражданами. Круг отношений, регулируемых нормами семейного законодательства, неоднороден. Участие в регулируемых отношениях граждан бесспорно. Но только ли граждане являются субъектами семейного права?

Позволим высказать и аргументировать тезис о возможности отнесения к субъектам семейного права не только граждан, но и иных лиц на примере органов опеки и попечительства.

Сегодня законодательным источником определения субъекта семейных правоотношений является ст. 2 Семейного кодекса РФ, в соответствии с которой к субъектам семейных правоотношений относятся супруги, родители (лица, их заменяющие) и дети, а в случаях и пределах, установленных законом, также другие родственники и иные лица, принимающие на себя семейно-правовые обязательства, в частности, обязательства по определению форм и порядка устройства в семью несовершеннолетних детей, оставшихся без попечения родителей. То есть действующее семейное законодательство не исключает участия "иных лиц" в отношениях, регулируемых семейным законодательством. Прежде всего в качестве лиц, "заменяющих родителей", или в установленных законом случаях лиц, принимающих на себя обязательства по определению форм и порядка устройства в семью несовершеннолетних детей, оставшихся без попечения родителей.

Здесь следует отметить ФЗ от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве"*(9), который определяет полномочия органов опеки и попечительства, закрепляет правовой статус как органов опеки и попечительства, так и опекунов и попечителей, упорядочивает процедуры установления и прекращения опеки и попечительства, закрепляет принципы государственного регулирования отношений опеки и попечительства. С принятием ФЗ "Об опеке и попечительстве" в семейном законодательстве появились такие новеллы, как:

упрощение порядка назначения опеки или попечительства при необходимости немедленного назначения опекуна или попечителя (предварительная опека);

установление возможности назначения опекуна или попечителя по письменному заявлению родителей с указанием конкретного лица при наличии уважительных причин;

закрепление преимущественного права близких родственников стать опекунами;

возможность заключения возмездного договора об осуществлении опеки или попечительства и др.

Вместе с тем ФЗ "Об опеке и попечительстве" подвергался и неоднократной критике в юридической литературе. Так, например, А.М. Нечаева отмечала, что в ФЗ "Об опеке и попечительстве" нет главного: надлежащего воспитания ребенка, оставшегося без семьи и родителей*(10). В закон вносились изменения и сейчас готовятся новые, уточняющие статус органов опеки и попечительства*(11).

Органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта РФ.

При этом в большинстве субъектов Российской Федерации (62 из 83, что составляет почти 75%) на основании п. 6 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(12) полномочия по опеке и попечительству переданы законами субъектов Российской Федерации органам местного самоуправления.

Для осуществления деятельности по опеке и попечительству у соответствующего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации либо органа местного самоуправления в случае наделения его полномочиями по опеке и попечительству должен быть статус органа опеки и попечительства (ст. 6 Федерального закона "Об опеке и попечительстве"). Без этого статуса указанные органы, в частности органы местного самоуправления, неправомочны исполнять функции органа опеки и попечительства. В настоящее время в нормативных правовых актах Российской Федерации используется единое понятие "орган опеки и попечительства", которое формально охватывает только органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

С учетом этого предлагается внести изменения в ст. 34 ГК РФ, ст.ст. 77 и 121 СК РФ, ст. 6 Федерального закона "Об опеке и попечительстве", определив, что органами опеки и попечительства являются не только органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, но и органы местного самоуправления, что соответствует сложившейся правоприменительной практике*(13).

К функциям органов опеки и попечительства по защите прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей, относятся:

выявление детей, оставшихся без попечения родителей;

учет детей, оставшихся без родительского попечения;

выбор формы устройства таких детей исходя из конкретных обстоятельств утраты попечения;

осуществление последующего контроля за условиями содержания, воспитания и образования детей;

освобождение и отстранение опекунов и попечителей от исполнения ими своих обязанностей.

В ст. 122 СК РФ установлено правило, согласно которому органы опеки и попечительства после получения информации о детях, оставшихся без попечения родителей, в течение трех дней проводят обследование условий жизни ребенка. Все данные о ребенке заносятся в журнал первичного учета установленной формы, и затем принимаются меры по его устройству.

Орган опеки и попечительства подбирает лиц, которых можно назначить опекуном (попечителем), осуществляет надзор за деятельностью опекунов и попечителей, в необходимых случаях оказывает им помощь и содействие, рассматривает жалобы на неправильные действия опекунов и попечителей, принимает соответствующие меры в случае обнаружения обстоятельств, отрицательно влияющих на подопечного.

Опека устанавливается на основании акта уполномоченного органа, например распоряжения Министра образования соответствующего субъекта РФ. В таком распоряжении должно быть отражено, на каком основании, по чьему заявлению издается распоряжение и в связи с какими обстоятельствами, - например, в связи с лишением родителей ребенка родительских прав. В распоряжении должны быть обозначены законные основания его издания - ссылки на конкретные статьи нормативных правовых актов. Должна быть указана конкретная форма устройства ребенка - опека или попечительство.

Орган опеки и попечительства осуществляет постоянный надзор за деятельностью опекунов и попечителей с помощью плановых и внеплановых проверок условий жизни подопечных, соблюдения опекунами прав и законных интересов подопечных, обеспечения сохранности их имущества, а также выполнения опекунами требований по осуществлению их прав и исполнению обязанностей.

Плановые проверки проводятся уполномоченным специалистом органа опеки и попечительства на основании акта органа опеки и попечительства о проведении плановой проверки. Плановая проверка проводится в виде посещения подопечного: один раз в течение первого месяца, один раз в три месяца в течение первого года и один раз в полгода в течение второго года и последующих лет после принятия органом опеки и попечительства решения о назначении опекуна. При проведении плановых и внеплановых проверок осуществляется оценка жилищно-бытовых условий подопечного, состояния его здоровья, внешнего вида и соблюдения гигиены, эмоционального и физического развития, навыков самообслуживания, отношений в семье, возможности семьи обеспечить потребности развития подопечного.

Надзор за выполнением обязанностей опекуна или попечителя сочетается с оказанием различного рода помощи в воспитании подопечного, в бытовых вопросах, вопросах материального обеспечения.

Содержание разд. VI СК РФ "Формы воспитания детей, оставшихся без попечения родителей", где предусмотрены конкретные права и обязанности органов опеки и попечительства по выявлению и учету таких детей, также позволяет утверждать, что органы опеки и попечительства, т.е. государственные органы, относятся к числу субъектов семейного права в определенных семейным законодательством случаях. Например, заключение договора об осуществлении опеки или попечительства или договора о приемной семье как правовое основание установления опеки или попечительства обязывает органы опеки и попечительства выступать в качестве стороны, наделенной комплексом прав и обязанностей, предусмотренных семейным законодательством. Дополнительные основания рассматривать отдельных субъектов как субъектов семейных правоотношений появились с принятием нормативных актов в развитие Федерального закона "Об опеке и попечительстве"*(14). Здесь же можно отметить и появление в СК РФ гл. 22 "Устройство детей, оставшихся без попечения родителей, в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей". То, что на органы опеки и попечительства возложена обязанность осуществления контроля за условиями содержания, воспитания и образования детей, находящихся в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, является дополнительным подтверждением, что такие организации - это также самостоятельные субъекты семейных правоотношений. В соответствии с п. 2 ст. 155.2 СК РФ к организациям для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в которые дети помещены под надзор, применяются нормы законодательства об опеке и попечительстве, относящиеся к правам, обязанностям и ответственности опекунов и попечителей.

Итак, мы видим, что органы опеки и попечительства в силу их правового положения гармонично вписываются в перечень субъектов семейного права. Субъект права является обязательным элементом правоотношения: нет субъекта - нет правоотношения; причем во всех отраслях права. Но в каждой из отраслей правовое положение (статус) субъекта имеет свою специфику. В юридической литературе высказывались мнения об отнесении к субъектам семейного права не только физических, но и иных лиц. Также выражалось несогласие с утверждениями отдельных авторов об отнесении к субъектам семейных отношений только граждан*(15). В трудах А.М. Нечаевой*(16) отмечалась возможность включения юридических лиц в качестве субъектов семейных правоотношений, с оговоркой, что данный вопрос относится к числу спорных и нуждается в изучении.

Таким образом, по нашему мнению, вопрос о расширении круга субъектов семейного права является в настоящее время актуальным, требующим дополнительного изучения, в том числе с целью определения правового положения отдельных субъектов как субъектов семейного права. Недостаточная правовая определенность со статусом органов опеки и попечительства является здесь еще одним дополнительным аргументом.

Библиографический список

1. Белякова А.М., Ворожейкин Е.М. Советское семейное право: учебник. М.: Юрид. лит., 1974.

2. Загоровский А.И. Курс семейного права. М.: Зерцало, 2003.

3. Матвеев Г.К. Советское семейное право: учебник. М.: Юрид. лит., 1985.

4. Нечаева А.М. Семейное право: учебник. М.: Юристъ, 2008.

5. Нечаева А.М. Семейное право: актуальные проблемы теории и практики. М.: Юрайт-Издат, 2007.

6. Нечаева А.М. О Федеральном законе "Об опеке и попечительстве" // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. N 7.

7. Пчелинцева Л.М. Семейное право России: учебник. 5-е изд., перераб. М.: Норма, 2008.

8. Свердлов Г.М. Советское семейное право. М.: Госюриздат, 1951.

9. Семейное право: учебник для студентов вузов / под ред. П.В. Алексия, С.Н. Бондова. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2006.

10. Советское семейное право: учебник / под ред. В.А. Рясенцева. М.: Юрид. лит., 1982.

А.А. Серебрякова,

кандидат юридических наук,

доцент, доцент кафедры предпринимательского

права Балтийского федерального

университета им. Иммануила Канта

"Законы России: опыт, анализ, практика", N 4, апрель 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Загоровский А.И. Курс семейного права. М.: Зерцало, 2003. С. 1.

*(2) Свердлов Г.М. Советское семейное право. М.: Госюриздат, 1951. С. 27.

*(3) Белякова А.М., Ворожейкин Е.М. Советское семейное право: учебник (автор главы I - Е.М. Ворожейкин). М.: Юрид. лит., 1974. С. 8.

*(4) Советское семейное право: учебник / под ред. В.А. Рясенцева (автор главы I - В.Ф. Яковлев). М.: Юрид. лит., 1982. С. 3.

*(5) Матвеев Г.К. Советское семейное право: учебник. М.: Юрид. лит., 1985. С. 37.

*(6) Нечаева А.М. Семейное право: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2008. С. 16.

*(7) Нечаева А.М. Семейное право. М., 2005. С. 16.

*(8) Пчелинцева Л.М. Семейное право России: учебник. 5-е изд., перераб. М.: Норма, 2008. С. 26.

*(9) СЗ РФ. 2008. N 17. ст. 1755.

*(10) Нечаева А.М. О Федеральном законе "Об опеке и попечительстве" // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. N 7. С. 85-90.

*(11) Паспорт проекта федерального закона N 42197-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления социального патроната и деятельности органов опеки и попечительства (внесен Правительством РФ). Принят ГД в первом чтении.

*(12) Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 42. ст. 5005.

*(13) Пояснительная записка к проекту федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления социального патроната и деятельности органов опеки и попечительства".

*(14) См., например: Постановление Правительства РФ от 18 мая 2009 г. N 423 "Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан" // СЗ РФ. 2009. N 21. ст. 2572.

*(15) См., например: Семейное право: учебник для студентов вузов / под ред. П.В. Алексия, С.Н. Бондова. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2006. С. 69.

*(16) См., например: Нечаева А.М. Семейное право: актуальные проблемы теории и практики. М.: Юрайт-Издат, 2007. С. 14.