Руководить или обслуживать? (Ю Квитко, "Саморегулирование & Бизнес", N 6, июнь 2013 г.)

Руководить или обслуживать?

Вопрос о том, что в саморегулировании первично - СРО или Национальные объединения, - напоминает спор о яйце и курице. Решить его сложно, но в данном случае - необходимо.

СРО со своим министерством

Нынешнее мирное сосуществование т.н. коммерческих СРО и Национальных объединений (НО) становится краеугольным камнем саморегулирования в России. Либо первым необходимо выполнить требования, предъявляемые к ним со стороны НО, либо последним стоит максимально демонополизироваться. Но для того чтобы остановиться на чем-то одном, необходимо прежде всего определиться в терминах и более четко обозначить функции как тех, так и других.

Проблемы Национальных объединений СРО со временем не теряют своей актуальности. Как отмечает сопредседатель Совета ТПП РФ по саморегулированию предпринимательской и профессиональной деятельности, вице-президент Российской гильдии риэлторов Константин Апрелев, на сегодняшний день нет системной детализации, в первую очередь, на законодательном уровне, признаков той формы организации СРО, под которой, собственно, и следует понимать само обозначение Национального объединения. Размытость системообразующих понятий влечет за собой необязательность для СРО следовать единому национальному стандарту либо решениям национального объединения. "В одних отраслях роль национальных объединений заужена, а где-то, наоборот, слишком широка. При обсуждении дальнейших шагов надо остановиться на основных рекомендациях, которые были бы интересны всем участникам саморегулирования", - отмечает эксперт. По его мнению, начинать надо с описания предпосылок, согласно которым собрание отраслевых СРО, проводимое на национальном уровне, может получить право называться национальным объединением. Такая потребность продиктована еще и тем, что, несмотря на наличие саморегулирования, в некоторых отраслях так и не удалось ограничить доступ к профессии недобросовестным и неквалифицированным участникам. Более того, вместе с недобросовестными СРО появились еще и недобросовестные объединения, которые слабо контролируются как самими их членами, так и регуляторами. Деятельность подобных объединений вообще может стать последней вехой на недолгом пути саморегулирования в нашей стране, поскольку дискредитация самой идеи СРО в силу публичности таких НО носит гораздо больший масштаб, чем отдельных участников.

Передав в систему СРО часть своих полномочий, государство все же не наделило их высшие исполнительные органы достаточными средствами (материальными, организационными, контрольно-правовыми) для их исполнения. Более того, оно не отказывается от своего права устанавливать правовые основы единого рынка и влиять на содержание правовых норм, принимаемых СРО строителей, как посредством судебного нормоконтроля, так и иным образом. При этом явная неопределенность правового статуса национальных объединений как публичных общественных объединений с одной стороны размывает их контрольно-надзорные функции, а с другой позволяет говорить о своеобразной интегрированности НО в структуру государственного управления в качестве особого способа госрегулирования. Довольно наглядно подобное противоречие проявляет себя в организации работы НОСТРОЙ. Сложившуюся здесь ситуацию в своем обстоятельном и весьма любопытном аналитическом обзоре "О назревшей необходимости коренного изменения организационной структуры и правил управления НОСТРОЙ" генеральный директор НП СРО "Сахалинстрой" Валерий Мозолевский определяет не иначе, как управленческий кризис. По его оценке, от 20 до 30% участников строительного рынка России попросту покупают свидетельства о допусках в коммерческих СРО. "По нашему убеждению, уже только на этом основании необходимо признать ранее провозглашённый лозунг о том, что саморегулирование в строительстве состоялось, некорректным и неверным. Такое заявление вводит в заблуждение добросовестных строителей, властные структуры страны, регионов и муниципалитетов, а также потребителей. Такое ошибочное убеждение дезориентирует и самих членов Совета НОСТРОЙ. Замены государственного лицензирования на выдачу свидетельств о допусках совершенно недостаточно для признания саморегулирования состоявшимся" - отмечает эксперт. По его мнению, до настоящего времени строители-члены СРО в большинстве своём так и не почувствовали изменений в их деятельности. По существу ничего не изменилось и во взаимоотношениях с техническими заказчиками и потребителями. А ведь это главный показатель реальной оценки процессов, происходящих в строительной сфере.

Государственно-рыночная прослойка

Озабоченность профессионального сообщества вполне объяснима и напрямую связана с отсутствием эффективной роли и функции НО на рынке. Разработка профессиональных стандартов в некоторых сферах значительно отстает от законодательного развития отраслей. Во многих из них саморегулирование уже есть, а профессиональных стандартов еще нет. Вместе с тем, как считает Алексей Каменский, президент НП "СРО оценщиков Экспертный совет", наряду с разработкой самих стандартов необходимо создавать рабочие группы для их легитимизации и внедрения в отрасль. К примеру, отмечает он, в строительстве утверждение на уровне НО отраслевого стандарта, касающегося особо опасных объектов, без его согласования с соответствующими госорганами контроля и надзора, может привести к достаточно серьезным последствиям для самих СРО. Хотя вопрос о привлечении государства к разработке профессиональных стандартов, которые к тому же могут меняться чуть ли не каждый год, в целом остается весьма спорным. Как и вопрос о том, насколько эта прерогатива профессионального сообщества эффективна на практике. Так, по словам Валерия Мозолевского, если проанализировать повестки дня заседаний Комитетов НОСТРОЙ, то можно увидеть частое дублирование рассматриваемых тем, увлечение количеством стандартов, отсутствие сформулированных технических заданий и обоснований необходимости разработки предлагаемых стандартов. В то же время такие важные для отрасли вопросы, как взаимоотношения с застройщиками, органами власти и надзора, мониторинг правоприменения градостроительного законодательства и законодательства по торгам в строительстве попросту не рассматриваются из-за отсутствия соответствующих компетенций и структур в аппарате Совета.

Как известно, основной инструмент ограничения доступа в профессию - это квалификационные требования и опыт работы. Пренебрежение этими принципами ведет к отсутствию преемственности отраслевого развития и формирования бизнес-среды. Понятно, что описать все детали в законе и обеспечить добросовестность СРО невозможно. Однако нельзя не учитывать реальную действенность механизмов обратной связи, в числе которых - информационная открытость СРО. Если стандарты не всегда выглядят достаточно убедительно с точки зрения потребителя, и могут отвечать лишь формальным признакам, то открытые сведения о деятельности той или иной компании могу напрямую влиять на выбор заказчиком производителя работ или услуг. В этом контексте одной из наиболее значимых задач нынешнего этапа становления саморегулирования в России является создание единой системы учета квалифицированных участников рынка. И здесь практически все согласны с тем, что такой реестр наиболее целесообразно создавать на базе нацобъединений. Но для этого они сами должны стать более открытыми. Трехлетний период деятельности НО показал некий крен интересов в сторону аппарата отдельных Объединений, например в НОСТРОЙ или НОИЗ, где смена членов руководства аппарата уже приводит к ревизионным проверкам отдельных эпизодов финансово-хозяйственной деятельности, что вполне закономерно, если учесть, что бюджет того же НОСТРОЙ составляет немалую сумму - более двадцати миллионов долларов.

Справедливости ради стоит отметить, что именно благодаря конструктивной критике снизу этот крен постепенно выравнивается с помощью ротации в органах управления. Но, похоже, это только начало пути, на котором НО предстоит стать не столько контролирующим органом и "собирателем податей" с избыточными функциями и ярлыком на княжение, сколько подлинным выразителем интересов профессионального сообщества. И здесь, пожалуй, основной является именно профессиональная составляющая, ведь регламентировать тот или иной вид деятельности возможно лишь в том случае, если хорошо его знаешь. Более того, администрировать деятельность СРО, не будучи участником рынка, не имея соответствующей квалификации и компетенций, вообще не корректно. Тем не менее, в саморегулировании можно встретить таких руководителей, которые оторваны от реалий и не четко представляют себе те бизнес-процессы, которыми пытаются управлять. С другой же стороны, излишняя вовлеченность в рыночные отношения чревата коммерциализацией СРО. Как отмечает президент НОИЗ Леонид Кушнир, сейчас в сфере строительных изысканий зарегистрировано 39 СРО. При этом профессиональное сообщество фактически разделено пополам. "Первая группа возглавляется профессионалами инженерами-изыскателями, вторая - людьми, которые не являются специалистами в сфере изысканий. Эту группу интересует лишь бизнес, а не развитие отрасли. А поскольку есть рынок - есть и конкуренция, как правило, нездоровая. Поэтому коммерческие СРО буквально атакуют национальные объединения. И это не только препятствует нормальной работе, но и создает опасность того, что нацобъединения окажутся под руководством непрофессионалов", - предупреждает он. В НОИЗ, напомним, не первый год ведутся тяжбы с большим количеством СРО, которые не платят членские взносы, что, в свою очередь, не позволяет своевременно получать зарплату аппарату и руководству НОИЗ. Упорядочить ситуацию, считают в строительных НО, должны изменения в законодательстве, направленные на усиление ответственности как СРО, так и нацобъединений, в частности, поправки к проекту федерального закона N 126184-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "О саморегулируемых организациях". Позиция экспертов по итогам правовой экспертизы этого законопроекта заключается в том, что нормы, регулирующие деятельность национальных объединений СРО, должны быть отражены в базовом законе 315-ФЗ. Между тем на этот счет есть особое мнение окружной конференции по СЗФО, выраженное в письме депутата Государственной Думы, координатора НОСТРОЙ по СЗФО и альтернативного кандидата на прошедших выборах в НО Сергея Петрова. Речь идет о том, что Северо-Западный федеральный округ принципиально против законодательного регулирования деятельности национальных объединений. Кроме того, ряд экспертов считает унификацию их деятельности в системе обязательного и добровольного саморегулирования излишне обременительной для последних. Как правило, добровольные СРО формируются по территориальному принципу в виде региональных или межрегиональных объединений предпринимателей, для которых содержание национального аппарата управления попросту нецелесообразно.

Уйти от бюрократизма

Как показывает практика, в системе отечественного саморегулирования пока так и не сформирован безусловно положительный опыт работы Национальных Объединений. Поэтому и внесение в законодательство поправок о регулировании их деятельности можно считать преждевременным. "Зачем законодательно регламентировать то, что нуждается в уточнении?" - задается вопросом заместитель координатора НОСТРОЙ в СЗФО Павел Созинов.

Действительно, сегодняшний статус НОСТРОЙ так и остается неопределенным, неясно, чем же является это Объединение - регулирующим органом или, скорее, методической структурой, экспертным советом? Не приводит к большей определенности и сложившаяся стратегия работы НОСТРОЙ, пример работы которого, включая как позитивный, так и негативный опыт, является показательным для всей системы саморегулирования в целом. Как отмечает в своем аналитическом обзоре генеральный директор НП СРО "Сахалинстрой", в Уставе НОСТРОЙ наблюдается полная путаница в организации деятельности избранного коллегиального исполнительного (Совет) и единоличного исполнительного (Президент) органов НОСТРОЙ. Происходит она потому, что членами коллегиального исполнительного органа могут быть избраны представители СРО строителей, что сразу же создает конфликт интересов.

Пример организационной работы НОСТРОЙ свидетельствует о том, что основной конфликт внутри НО пролегает между регламентацией полномочий его руководящих органов. Так, в соответствии с Градкодексом и Уставом Совет НОСТРОЙ является исполнительным органом. В то же время аппарат Совета, задуманный как его неотъемлемая и органическая часть, по факту сложился в самостоятельный орган со своим руководством. В НОСТРОЙ признают необходимость системных доработок и актуализации основополагающих документов Объединения. По словам вице-президента НОСТРОЙ Виктора Опекунова, в сложившейся ситуации ключевыми станут поправки, затрагивающие систему управления. В связи с этим рабочая группа по подготовке изменений и дополнений в Устав и регламентирующие документы Национального объединения строителей готова к рассмотрению самых сложных вопросов и предложений. Одно из них озвучил секретарь рабочей группы Владимир Бланк, который предложил проект новой модели управления НОСТРОЙ. По сути, он предлагает достаточно радикально изменить существующую модель именно потому, что она не в полной мере соответствует Градостроительному кодексу РФ из-за сложившихся противоречий между Советом и Аппаратом, усилив профессиональные компетенции и статус общественного управления НО. По его мнению, сегодня наиболее востребовано создание коллегиального органа, работающего на профессиональной основе, когда президент, вице-президенты, члены Совета должны работать в Объединении на постоянной основе, а представительные функции находятся у Наблюдательного совета. Его состав должен выбираться съездом из представителей органов власти, регионов (координаторы, строители, СРО) и общественных организаций. Очевидно, что выстраивание деятельности национальных объединений должно исходить из практических потребностей профессионального сообщества, а спор о том, кто кого должен обслуживать и кем руководить, необходимо развивать в русле здорового прагматизма.

Ю Квитко

"Саморегулирование & Бизнес", N 6, июнь 2013 г.