Закон о контрактной системе в сфере закупок (О. Заболонкова, "Силовые министерства и ведомства: бухгалтерский учет и налогообложение", N 6, июнь 2013 г.)

Закон о контрактной системе в сфере закупок

В марте 2013 года Госдумой принят и Советом Федерации одобрен Федеральный закон от 02.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ). Он вступает в силу 01.01.2014 (за исключением отдельных положений), и с этой даты утрачивает силу Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ). В первую очередь остановимся на основных положениях Закона N 44-ФЗ.

При рассмотрении положений Закона N 44-ФЗ будем отталкиваться от его структуры. Он включает в себя следующие главы:

1. Общие положения.

2. Планирование.

3. Осуществление закупок.

4. Мониторинг закупок и аудит в сфере закупок.

5. Контроль в сфере закупок.

6. Обжалование действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки.

7. Особенности осуществления отдельных видов закупок.

8. Заключительные положения.

Общие положения

Сфера применения закона

Сравним сферу применения законов N 94-ФЗ и 44-ФЗ:

Закон N 44-ФЗ

Закон N 94-ФЗ

Регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся: 1) планирования закупок товаров, работ, услуг; 2) определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей); 3) заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени РФ, субъекта РФ или муниципального образования, а также бюджетным учреждением либо иным юридическим лицом в соответствии с п. 1, 4 и 5 ст. 15 Закона N 44-ФЗ (далее - контракт); 4) особенностей исполнения контрактов; 5) мониторинга закупок товаров, работ, услуг; 6) аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг; 7) контроля за соблюдением законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - контроль в сфере закупок)

Регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений (далее - размещение заказа), в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории РФ при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов

Обратите внимание! Закон N 44-ФЗ не применяется к отношениям, связанным с закупкой товаров, работ, услуг для обеспечения безопасности лиц, подлежащих государственной защите, в соответствии с федеральными законами от 20.08.2004 N 119-ФЗ "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства", от 20.04.1995 N 45-ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов".

В случаях, предусмотренных Законом N 44-ФЗ, особенности регулирования отношений, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд, могут быть установлены Федеральным законом от 29.12.2012 N 275-ФЗ "О государственном оборонном заказе" (п. 3 ст. 1 Закона N 44-ФЗ).

Как видим, если Закон N 94-ФЗ регулирует отношения, связанные с размещением заказов, то для Закона N 44-ФЗ основополагающим является регулирование отношений, которые направлены на обеспечение государственных и муниципальных нужд. Закон N 94-ФЗ делает акцент на установление единого порядка размещения заказов, а Закон N 44-ФЗ предусматривает контрактную систему в сфере закупок, регулирующую осуществление государственных закупок на каждом этапе (от планирования до исполнения контракта). Кроме того, новый закон ставит своей целью не только эффективное использование бюджетных средств, но и результативное осуществление закупок, то есть не просто потратить бюджетные деньги, но еще и видеть результат этих затрат.

Понятийный аппарат

Заметим, что в Законе N 94-ФЗ понятия и определения к ним в отдельный блок не выделены, а приведены в контексте закона. В статье 3 Закона N 44-ФЗ дан перечень основных понятий, используемых в этом законе. Укажем некоторые из них.

Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - контрактная система) - совокупность участников контрактной системы в сфере закупок в соответствии с законодательством РФ и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок, действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд. Как и прежде, участником закупки может быть любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя.

Определение поставщика (подрядчика, исполнителя) - совокупность действий, которые осуществляются заказчиками в порядке, установленном Законом N 44-ФЗ, начиная с размещения извещения об осуществлении закупки товара, работы, услуги для обеспечения государственных нужд (федеральных нужд, нужд субъекта РФ) или муниципальных нужд либо в установленных Законом N 44-ФЗ случаях с направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) и заканчивая заключением контракта.

Закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд (далее - закупка) - совокупность действий, осуществляемых в установленном Законом N 44-ФЗ порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта. В случае, если в соответствии с Законом N 44-ФЗ не предусмотрено размещение извещения об осуществлении закупки или направление приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), закупка начинается с заключения контракта и завершается исполнением обязательств сторонами контракта.

Заметим, что данный термин заменил действующее в рамках Закона N 94-ФЗ определение "размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков". Заказчик, как и прежде, должен выполнять определенный алгоритм действий с целью заключить контракт, только этот порядок действий назван не размещением заказов, а закупкой.

Единая информационная система в сфере закупок (далее - единая информационная система) - совокупность информации, указанной в п. 3 ст. 4 Закона N 44-ФЗ и содержащейся в базах данных, информационных технологий и технических средств, обеспечивающих формирование, обработку, хранение такой информации, а также ее предоставление с использованием официального сайта единой информационной системы в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Эксперт, экспертная организация - обладающее специальными познаниями, опытом, квалификацией в области науки, техники, искусства или ремесла физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель, либо юридическое лицо (работники юридического лица должны обладать специальными познаниями, опытом, квалификацией в области науки, техники, искусства или ремесла), которые осуществляют на основе договора деятельность по изучению и оценке предмета экспертизы, а также по подготовке экспертных заключений по поставленным заказчиком, участником закупки вопросам в случаях, предусмотренных Законом N 44-ФЗ.

Информационное обеспечение

В целях информационного обеспечения контрактной системы в сфере закупок создается и ведется единая информационная система (ст. 4 Закона N 44-ФЗ).

Эта система обеспечивает:

1) формирование, обработку, хранение и предоставление данных (в том числе автоматизированных) участникам контрактной системы в сфере закупок - с 01.01.2014;

2) контроль за соответствием ряда информации (ее перечень приведен в пп. 2 п. 1 ст. 4 Закона N 44-ФЗ) - с 01.01.2016.

Содержание единой информационной системы приведено в п. 3 ст. 4 Закона N 44-ФЗ, причем некоторые из требований должны применяться с 01.01.2015, 01.01.2016, остальные - с 01.01.2014.

Информация, содержащаяся в единой информационной системе, является общедоступной, предоставляется безвозмездно и размещается на официальном сайте. Не размещаются сведения, составляющие государственную тайну.

Организация электронного документооборота

Допускается обмен электронными документами, предусмотренными Законом N 44-ФЗ, между участниками контрактной системы в сфере закупок, в том числе подача заявок на участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), окончательных предложений. При этом указанные заявки, окончательные предложения и документы должны быть подписаны усиленной электронной подписью *(1) и поданы с использованием единой информационной системы (п. 1 ст. 5 Закона N 44-ФЗ).

Федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере информационных технологий, федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, устанавливает:

- порядок использования усиленных электронных подписей в единой информационной системе и на электронных площадках;

- порядок взаимодействия удостоверяющих центров с единой информационной системой и электронными площадками, ответственность таких удостоверяющих центров;

- совместно с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности - требования к сертификатам ключей проверки электронной подписи и ключам усиленной электронной подписи, используемым в единой информационной системе и на электронных площадках, в том числе с учетом обязательств, установленных международными договорами РФ.

Принципы контрактной системы

Статьей 6 Закона N 44-ФЗ установлено, что контрактная система основывается на принципах:

- открытости и прозрачности (ст. 7);

- обеспечения конкуренции (ст. 8);

- профессионализма заказчика (ст. 9);

- стимулирования инноваций (ст. 10);

- единства контрактной системы (ст. 11);

- ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок (ст. 12).

Планирование

Требование о планировании закупок вступит в силу 1 января 2015 года. Планирование осуществляется посредством утверждения и ведения:

- планов закупок (ст. 17 Закона N 44-ФЗ). Они формируются заказчиками исходя из целей осуществления закупок (ст. 13), а также с учетом нормирования в сфере закупок (ст. 19) и (или) иных нормативных затрат на обеспечение функций заказчиков;

- планов-графиков (ст. 21 Закона N 44-ФЗ). Данные графики формируются в соответствии с планами закупок, содержат перечень закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на финансовый год и являются основанием для осуществления закупок.

Также с 01.01.2015 вводится такое понятие, как "обоснование закупок" (ст. 18 Закона N 44-ФЗ). Обоснование закупок осуществляется заказчиком при формировании плана закупок, плана-графика и заключается в установлении соответствия планируемой закупки целям осуществления закупок (в том числе решениям, поручениям, указаниям Президента РФ, решениям, поручениям Правительства РФ, законам субъектов РФ, решениям, поручениям высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, муниципальным правовым актам), а также законодательству РФ и иным нормативным правовым актам о контрактной системе в сфере закупок.

С 1 января 2016 года вводится обязательное общественное обсуждение закупок (ст. 20 Закона N 44-ФЗ). Случаи такого обсуждения должно установить Правительство РФ.

В 2014 и 2015 годах обязательное общественное обсуждение закупок проводится в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, в случае, если начальная (максимальная) цена контракта либо цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), превышает 1 млрд. руб. Законодательством субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами могут быть установлены также иные случаи проведения обязательного общественного обсуждения закупок для обеспечения нужд соответственно субъектов РФ и муниципальных нужд, а также порядок обязательного общественного обсуждения закупок в таких случаях. По результатам обязательного общественного обсуждения закупок, предусмотренного настоящим пунктом, заказчиком могут быть внесены изменения в документацию о закупках, а также закупки могут быть отменены (пп. 5 п. 3 ст. 112 Закона N 44-ФЗ).

Кроме того, с 01.01.2015 должен будет применяться идентификационный код закупки (ст. 23 Закона N 44-ФЗ). Он указывается в плане закупок, плане-графике, извещении об осуществлении закупки, приглашении принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), осуществляемом закрытым способом, документации о закупке, контракте, а также в иных документах, предусмотренных Законом N 44-ФЗ. С 01.01.2016 такой код будет формироваться с использованием кода бюджетной классификации, определенного в соответствии с бюджетным законодательством РФ, кодов общероссийских классификаторов, каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и может включать в себя иную информацию. Порядок формирования идентификационного кода закупки должен установить федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок.

Нормирование в сфере закупок. Статьей 19 Закона N 44-ФЗ вводится нормирование в сфере закупок. Это установление требований к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов.

В свою очередь, под требованиями к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам понимаются требования к количеству, качеству, потребительским свойствам и иным характеристикам товаров, работ, услуг, позволяющие обеспечить государственные и муниципальные нужды, но не приводящие к закупкам товаров, работ, услуг, которые имеют избыточные потребительские свойства или являются предметами роскоши в соответствии с законодательством РФ.

Общие правила нормирования в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - правила нормирования) должно установить Правительство РФ. На основании этих общих правил Правительство РФ, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, местные администрации устанавливают правила нормирования для обеспечения соответственно федеральных нужд, нужд субъектов РФ и муниципальных нужд, в том числе:

1) требования к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения;

2) требования к отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативные затраты на обеспечение функций заказчиков.

Начальная (максимальная) цена контракта. Как и Закон N 94-ФЗ, новый закон также предусматривает определение начальной максимальной цены контракта, в том числе и при заключении контракта с единственным поставщиком. В частности, ст. 22 Закона N 44-ФЗ установлены пять методов определения такой цены:

1) метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) заключается в установлении начальной (максимальной) цены контракта на основании информации о рыночных ценах идентичных товаров, работ, услуг, планируемых к закупкам, или при их отсутствии однородных товаров, работ, услуг. Этот метод является приоритетным для определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта;

2) нормативный метод заключается в расчете начальной (максимальной) цены контракта на основании требований к закупаемым товарам, работам, услугам, установленных в соответствии со ст. 19 Закона N 44-ФЗ в случае, если такие требования предусматривают установление предельных цен товаров, работ, услуг;

3) тарифный метод применяется заказчиком, если в соответствии с законодательством РФ цены закупаемых товаров, работ, услуг подлежат государственному регулированию или установлены муниципальными правовыми актами. В этом случае начальная (максимальная) цена контракта определяется в соответствии с установленным тарифом (ценой) на товары, работы, услуги;

4) проектно-сметный метод заключается в определении начальной (максимальной) цены контракта на:

- строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства на основании проектной документации в соответствии с методиками и нормативами (государственными элементными сметными нормами) строительных работ и специальных строительных работ, утвержденными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства;

- проведение работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, за исключением научно-методического руководства, технического и авторского надзора, на основании согласованной в порядке, установленном законодательством РФ, проектной документации на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия и в соответствии с реставрационными нормами и правилами, утвержденными федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ в области государственной охраны объектов культурного наследия;

5) затратный метод используется в случае невозможности применения иных перечисленных методов или в дополнение к иным методам. Данный метод заключается в определении начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), как суммы произведенных затрат и обычной для определенной сферы деятельности прибыли. При этом учитываются обычные в подобных случаях прямые и косвенные затраты на производство или приобретение и (или) реализацию товаров, работ, услуг, затраты на транспортировку, хранение, страхование и иные затраты.

От редакции. В следующем номере мы рассмотрим положения гл. 3 Закона N 44-ФЗ, касающиеся особенностей осуществления закупок.

О. Заболонкова,

редактор журнала

"Силовые министерств и ведомства:

бухгалтерский учет и налогообложение"

"Силовые министерства и ведомства: бухгалтерский учет и налогообложение", N 6, июнь 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 06.04.2011 N 63-ФЗ "Об электронной подписи".