Сущность и содержание исполнительного производства по российскому законодательству (В.В. Гущин, "Законы России: опыт, анализ, практика", N 5, май 2013 г.)

Сущность и содержание исполнительного производства по российскому законодательству

С принятием федеральных законов от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ "О судебных приставах"*(1) и от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве"*(2) в Российской Федерации возродился институт судебных приставов, существовавший в имперской России. С учетом объективных и субъективных факторов в Федеральный закон "О судебных приставах" неоднократно вносились изменения, а Федеральный закон "Об исполнительном производстве" утратил силу с принятием нового Федерального закона от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве"*(3), который в настоящее время также подвергся изменениям.

Именно данные законы создали необходимую нормативную правовую базу для самостоятельного функционирования института судебных приставов.

В настоящее время в результате реорганизации Министерства юстиции РФ функционирует ведомственный федеральный орган исполнительной власти - Федеральная служба судебных приставов РФ (ФССП России), Положение о которой утверждено Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1316*(4).

ФССП России в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, международными договорами РФ, актами Минюста России, а также Положением о ФССП России.

ФССП России осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями.

Непосредственное осуществление функций по принудительному исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц возлагается на судебных приставов-исполнителей структурных подразделений территориальных органов ФССП России.

Полномочия судебных приставов-исполнителей определяются Федеральными законами "Об исполнительном производстве", "О судебных приставах" и иными федеральными законами.

Федеральный закон "Об исполнительном производстве" определяет условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, которым при осуществлении установленных федеральным законом полномочий предоставлено право возлагать на физических лиц (граждан), юридических лиц, Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования (организации) обязанности по передаче другим гражданам, организациям или в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества либо по совершению в их пользу определенных действий или воздержанию от совершения определенных действий.

Условия и порядок исполнения судебных актов по передаче гражданам, организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации устанавливаются Бюджетным кодексом РФ.

Таким образом, несмотря на то, что, во-первых, принятие новых законов устранило имевшиеся пробелы в действовавшем до недавнего времени законодательстве об исполнении судебных актов и актов иных органов; во-вторых, вся система исполнения теперь полностью выведена за рамки судебной власти и передана в систему органов исполнительной власти, это не решило проблему места и роли исполнительного производства в российской системе права.

В юридической литературе некоторые авторы рассматривают исполнительное производство как стадию гражданского (арбитражного) процесса*(5), т.е. продолжают рассматривать единство исполнения с процессом судебной защиты, принудительно осуществляемым через суд тогда, когда ответчик добровольно не исполняет свои обязанности, возложенные на него судебным решением. Такое понимание является ортодоксальным, ибо основывается на советском этапе развития законодательства и науки. В этот период принудительное исполнение решений суда регулировал ГПК РСФСР, а специального закона не было.

Реформирование сферы исполнительного производства и обновление законодательства в этой области привели к появлению новой концепции исполнительного производства.

Так, образование единой службы судебных приставов и вынесение исполнительного производства из судебной системы, включение его в систему исполнительной власти приводят отдельных исследователей к выводу о том, что "исполнительное производство в России уже нельзя рассматривать как стадию гражданского и арбитражного процесса, регулируемую процессуальным правом, это, скорее, совокупность норм процессуального и административного права"*(6).

В данном случае Федеральная служба судебных приставов относится к органам исполнительной власти, а сам судебный пристав-исполнитель является должностным лицом исполнительного органа власти (гражданским служащим)*(7). В этой связи судебный пристав-исполнитель наделен властными полномочиями по отношению ко всем другим участникам исполнительного производства. Властный характер отношений, возникающих в исполнительном производстве, наличие специфических мер и санкций относят указанные отношения к категории административно-правовых*(8).

Некоторые авторы говорят об исполнительном производстве как о самостоятельной комплексной отрасли права, отмечая при этом, что название данной отрасли еще четко не определено и не устоялось*(9).

В настоящее время существуют два основных подхода к вопросу о сущности исполнительного производства.

Во-первых, исполнительное производство рассматривается в качестве комплексной отрасли права*(10). При этом В.В. Ярков сделал вывод "о полностью внепроцессуальном характере исполнительного производства как совокупности целой системы определенных производств по исполнению конкретных юрисдикционных актов, относящихся к сфере ведения органов исполнительной власти"*(11).

Во-вторых, исполнительное производство рассматривается как самостоятельная процессуальная отрасль права*(12).

По существу высказанных подходов к определению исполнительного производства необходимо отметить следующее.

С принятием Федерального закона "Об исполнительном производстве" можно констатировать, что исполнительное производство приобрело самостоятельный характер, который заключается в восстановлении нарушенного имущественного и неимущественного права в принудительном порядке.

Для обеспечения исполнительного производства иное законодательство также имеет существенное значение. В качестве таковых выступают законы, регулирующие как процессуальные, так и материальные правоотношения.

Так, в ГПК РФ можно выделить две группы норм, составляющих нормативную основу исполнительного производства.

Первая группа норм сосредоточена в специальном разделе VII, целиком посвященном исполнительному производству (ст.ст. 428-446 ГПК РФ).

Вторая группа норм ГПК РФ касается разъяснения решения, подлежащего исполнению (ст. 202 ГПК РФ); отсрочки или рассрочки исполнения решения, изменения способа и порядка исполнения решения (ст. 203 ГПК РФ); определения порядка и срока исполнения решения суда, обеспечения его исполнения (ст. 204 ГПК РФ); особенностей решений суда о присуждении имущества или его стоимости (ст. 205 ГПК РФ); решений, обязывающих должника совершить определенные действия (ст. 206 ГПК РФ), решений в пользу нескольких истцов или против нескольких ответчиков (ст. 207 ГПК РФ); решений, подлежащих немедленному исполнению (ст. 211 ГПК РФ).

В АПК РФ также имеются отдельные положения, связанные с исполнительным производством. Раздел VII АПК посвящен общим вопросам исполнения судебных актов, вынесенных арбитражными судами. Многие нормы, содержащиеся в данном разделе АПК, дополняют положения Закона об исполнительном производстве. К таким положениям относятся: порядок выдачи исполнительного листа (ст.ст. 319-323 АПК РФ), поворот исполнения судебного акта (ст.ст. 325-326 АПК РФ). В АПК РФ законодатель не ставил цель детального раскрытия вопросов принудительного исполнения (например, в разд. VII АПК РФ содержится лишь 15 статей).

Такой подход следует признать правильным, так как соответствующие процессуальные кодексы должны содержать лишь частные процедурные нормы о порядке выдачи исполнительных листов и решении некоторых процессуальных вопросов, связанных с исполнительным производством (разъяснение содержания исполнительного документа, изменение порядка и способа исполнения и др.). Другие специальные вопросы принудительного исполнения должны регулироваться специальным законодательством, в частности Законом об исполнительном производстве.

Анализ вышеуказанных законов позволяет выделить характерные черты исполнительного производства: самостоятельность, особый круг участников, специфичность их правового статуса, которая выражается в специфике совершаемых процессуальных действий и порождаемых ими юридических последствий.

Таким образом, в предмет правового регулирования исполнительного производства входят процессуальные отношения, складывающиеся по поводу принудительно-исполнительной деятельности судебного пристава-исполнителя, облеченные в особую процессуальную форму.

К источникам исполнительного производства следует отнести и федеральные законы, регулирующие не только процессуальные отношения в исполнительном производстве, но и различные материальные правоотношения.

Так, в ГК РФ содержатся нормы о представительстве, порядке выдачи доверенности (гл. 10 ГК РФ), об ответственности за нарушение обязательств (гл. 25 ГК РФ), о порядке проведения торгов (ст.ст. 447-449 ГК РФ) и некоторые другие, в СК РФ урегулирован порядок исполнения решений судов по делам, связанным с воспитанием детей (ст. 79 СК РФ), а также порядок уплаты и взыскания алиментов (гл. 17 СК РФ), в ТК РФ закреплены наиболее важные вопросы, связанные с порядком защиты трудовых прав и свобод, разрешением и рассмотрением трудовых споров (ст.ст. 352, 356, 385, 389, 396 ТК РФ и др.).

Таким образом, в исполнительном производстве возникают не только отношения процессуального характера, но и материального. А это в свою очередь позволяет сделать вывод о комплексном характере законодательства об исполнительном производстве.

В то же время деятельность ФССП РФ необходимо рассматривать как особый вид исполнительно-принудительной деятельности ФССП России, и эта деятельность службы слагается из процессуальных действий (процедур) и действий, которые носят организационный и материально-технический характер.

В исполнительно-принудительной деятельности ФССП особое место занимает государственное принуждение как комплекс правовых средств, в качестве которых выступают меры принуждения.

Меру принуждения в исполнительном производстве можно определить как установленную конкретной охранительной нормой закона совокупность процессуальных действий, объединенных двуединой целью (наказанием или обеспечением исполнительного производства) и основаниями применения.

Все меры государственного принуждения в исполнительном производстве можно разделить на две группы:

1. Меры юридической ответственности в исполнительном производстве, т.е. те меры принуждения, которые применяются в связи с правонарушением в исполнительном производстве.

2. Меры принудительного исполнения в процессе обеспечения исполнительного производства, т.е. те меры принуждения, которые применяются в связи с неисполнением обязанностей в исполнительном производстве.

Анализ действующих нормативных актов, устанавливающих меры принудительного исполнения в процессе обеспечения исполнительного производства, показывает, что в настоящее время применяется следующая система мер: наложение ареста на имущество должника; обращение взыскания на имущество должника; исполнительский сбор; временное ограничение на выезд за границу; привод, принудительное выселение из жилого помещения.

Целью данной классификации является сведение разнородных мер государственного принуждения в исполнительном производстве, образно выражаясь, к одному знаменателю. В каждой из групп они объединены по их существенному признаку - основанию применения.

Первая группа мер связана с административно-правовыми и уголовно-правовыми санкциями в исполнительном производстве. Вторая группа мер - с обеспечением исполнительного производства - арест имущества должника; исполнительский сбор; ограничение выезда должника за границу и т.д.

С учетом вышеизложенного можно констатировать, что исполнительное производство представляет собой комплексный правовой институт российской системы права, который можно рассматривать как совокупность правовых норм, регламентирующих принудительные процессуальные действия, направленные на правильное и своевременное исполнение судебных актов, актов других органов и должностных лиц, а в предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях - исполнение иных документов в целях защиты нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц с применением мер государственного принуждения.

Библиографический список

1. Бурмаков И. К вопросу о понятии режима исполнительного производства // Право и жизнь. 2001. N 35.

2. Бурмаков И. О принадлежности исполнительного производства к исполнительной власти // Право и жизнь. 2001. N 36.

3. Валеев Д.Х. Исполнительное производство в системе права Российской Федерации // Правоведение. 2001. N 5.

4. Гладышев С.И. Исполнительное производство в английском и российском праве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001.

5. Гражданское процессуальное право России: учебник / под ред. М.С. Шакарян. М.: Юристъ, 2002.

6. Кузнецов В.Ф. Предмет правового регулирования и субъекты исполнительного производства // Система гражданской юрисдикции в канун XXI века: современное состояние и перспективы развития: межвузовский сборник научных трудов / под ред. В.В. Яркова (отв. ред.), М.А. Викут, Г.А. Жилина и др. Екатеринбург, 2000.

7. Морозова И.Б., Треушников А.М. Исполнительное производство: учебно-практическое пособие. М.: Городец, 1999.

8. Шерстюк В.М. Система советского гражданского процессуального права. М., 1989.

9. Юков М.К. Самостоятельность норм, регулирующих исполнительное производство // Научные труды Свердловского юридического института. Свердловск, 1975. Вып. 40.

10. Ярков В.В. Комментарий к Федеральному закону "Об исполнительном производстве" (постатейный) и к Федеральному закону "О судебных приставах". М.: Юристъ, 1999.

11. Ярков В.В. Проблемы реализации судебных актов // Проблемы совершенствования правосудия по гражданским делам. Ярославль, 1991.

В.В. Гущин,

доктор юридических наук, профессор,

профессор кафедры организации службы

судебных приставов и исполнительного производства

Российской правовой академии Минюста России

"Законы России: опыт, анализ, практика", N 5, май 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3590.

*(2) СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3591. Утратил силу.

*(3) СЗ РФ. 2007. N 41. Ст. 4849.

*(4) СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4111.

*(5) См.: Гражданское процессуальное право России: учебник / под ред. М.С. Шакарян. М.: Юристъ, 2002. С. 50-52; Морозова И.Б., Треушников А.М. Исполнительное производство: учебно-практическое пособие. М.: Городец, 1999. С. 50-51.

*(6) Гладышев С.И. Исполнительное производство в английском и российском праве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 13-14.

*(7) См.: Бурмаков И. О принадлежности исполнительного производства к исполнительной власти // Право и жизнь. 2001. N 36. С. 43-53.

*(8) См.: Бурмаков И. К вопросу о понятии режима исполнительного производства // Право и жизнь. 2001. N 35. С. 49-56.

*(9) См.: Юков М.К. Самостоятельность норм, регулирующих исполнительное производство // Научные труды Свердловского юридического института. Свердловск, 1975. Вып. 40. С. 91; Шерстюк В.М. Система советского гражданского процессуального права. М., 1989. С. 23-24.

*(10) См.: Ярков В.В. Проблемы реализации судебных актов // Проблемы совершенствования правосудия по гражданским делам. Ярославль, 1991. С. 80-81; Кузнецов В.Ф. Предмет правового регулирования и субъекты исполнительного производства // Система гражданской юрисдикции в канун XXI века: современное состояние и перспективы развития: межвузовский сборник научных трудов / под ред. В.В. Яркова (отв. ред.), М.А. Викут, Г.А. Жилина и др. Екатеринбург, 2000. С. 476-478.

*(11) Ярков В.В. Комментарий к Федеральному закону "Об исполнительном производстве" (постатейный) и к Федеральному закону "О судебных приставах". М.: Юристъ, 1999. С. 11.

*(12) См.: Валеев Д.Х. Исполнительное производство в системе права Российской Федерации // Правоведение. 2001. N 5. С. 169-178.