Административно-деликтные правоотношения, возникающие в процессе принудительного исполнения юрисдикционных актов (А.А. Салов, "Законы России: опыт, анализ, практика", N 5, май 2013 г.)

Административно-деликтные правоотношения, возникающие в процессе принудительного исполнения юрисдикционных актов

Современный этап развития науки административного права характеризуется все более возрастающим интересом со стороны ученых-административистов к категории административно-деликтного права в целом и административно-деликтных правоотношений в частности*(1). Подобный интерес обусловлен, прежде всего, стремлением внести определенность как в понятийный аппарат административного права, так и в систему его правовых институтов. Несмотря на наличие многочисленных теоретических исследований, посвященных таким фундаментальным вопросам административного права, как административный процесс, административная юстиция, административная процедура и др., в отечественной науке до сих пор отсутствует единство мнений относительно содержания данных понятий. Не является исключением и сфера административного принуждения, включающая в себя категорию административной ответственности.

В юридической литературе административная ответственность рассматривается в двух значениях: в широком смысле - как правовой институт административного права; в узком смысле - как мера государственного принуждения. При этом содержание института административной ответственности оказывается существенно шире его названия и включает в себя следующие элементы: административное правонарушение; административное наказание; субъекты административной юрисдикции; производство по делам об административных правонарушениях. В связи с необходимостью устранения данного несоответствия в доктрине все чаще стал использоваться термин "административно-деликтное право", который объединил в себе как вышеперечисленные элементы, так и сам институт административной ответственности.

Относительно правовой природы административно-деликтного права существует несколько точек зрения, которые, по сути, можно свести к двум основным подходам:

1) административно-деликтное право представляет собой самостоятельную отрасль права, которая имеет собственный предмет и метод правового регулирования*(2);

2) административно-деликтное право является подотраслью административного права*(3).

На наш взгляд, правильным следует признать второй подход, так как он позволяет сохранить принципиально важное для административного права отраслевое единство регулятивных и охранительных норм.

Следует отметить, что наиболее удачно подотраслевой статус административно-деликтного права был обоснован в диссертационном исследовании А.В. Кирина*(4), который определил административно-деликтное право как предметно-единый комплекс правовых институтов, объединяющих материальные и процессуальные административно-правовые нормы, регламентирующие основания и порядок применения уполномоченными субъектами административной юрисдикции системы мер административной ответственности (административных наказаний) за совершение административных правонарушений.

В свою очередь, административно-деликтными правоотношениями являются общественные отношения, урегулированные нормами административно-деликтного права. Первым специально теоретическим исследованием, посвященным административно-деликтному правоотношению, является докторская диссертация Л.В. Коваля*(5), который рассматривал данную категорию в качестве юридического выражения ответственности за проступок и определял административно-деликтное отношение как правовое отношение, возникающее и развивающееся в связи с административной ответственностью*(6).

Основанием возникновения административно-деликтного правоотношения является совершение административного правонарушения, под которым понимается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В сфере принудительного исполнения юрисдикционных актов институт административной ответственности имеет свою специфику. Его функция в рамках исполнительного производства не сводится лишь к устранению общественной опасности противоправного деяния. Применение судебным приставом-исполнителем административной ответственности в отношении должника выполняет, помимо всего прочего, такую немаловажную функцию, как понуждение последнего к удовлетворению требований взыскателя. В данном случае цель привлечения к административной ответственности совпадает с целью самого исполнительного производства. Осуществление одной принудительной процедуры позволяет обеспечить достижение результата для другой.

Таким образом, административная ответственность в исполнительном производстве может рассматриваться в качестве особого инструмента воздействия на должника. Задача законодателя - создать условия, позволяющие судебному приставу-исполнителю как можно эффективнее использовать возможности данного инструмента в своей правоприменительной деятельности. Однако последние законодательные новеллы в этой области нельзя назвать вполне удачными.

Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 225-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "Об исполнительном производстве"*(7) введен общий, унифицированный порядок привлечения лиц, виновных в нарушении законодательства об исполнительном производстве, к административной ответственности. Если ранее в силу нормы ч. 1.1 ст. 28.6 КоАП РФ при выявлении административных правонарушений, предусмотренных ч.ч. 1 и 3 ст. 17.14 и ст. 17.15 КоАП РФ, протокол об административном правонарушении не составлялся, а судебный пристав-исполнитель в соответствии со ст. 115 Федерального закона от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве"*(8) (далее - Закон об исполнительном производстве) был наделен правом сразу вынести в отношении правонарушителя постановление о наложении штрафа, то в настоящее время процедура рассмотрения дел об административных правонарушениях в сфере исполнительного производства осуществляется исключительно в общем порядке, предусмотренном КоАП РФ. В свою очередь, из ст. 110 Закона об исполнительном производстве, устанавливающей очередность распределения денежных средств, поступивших на депозитный счет подразделения судебных приставов, были исключены штрафы, наложенные судебным приставом-исполнителем на должника в процессе исполнения требований, содержащихся в исполнительном документе, которые в прежней редакции закона подлежали погашению в последнюю очередь. Таким образом, сегодня общий порядок привлечения к административной ответственности, введенный Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 225-ФЗ, влечет за собой обязанность судебного пристава-исполнителя в случае нарушения должником законодательства об исполнительном производстве, возбудить на основании постановления по делу об административном правонарушении отдельное исполнительное производство. Если же требования взыскателя по основному исполнительному производству к этому времени не были удовлетворены, судебный пристав-исполнитель объединяет указанные исполнительные производства в сводное и при последующем удовлетворении требований взыскателей уже руководствуется очередностью, установленной ст. 111 Закона об исполнительном производстве. Согласно положениям ч. 1 данной статьи в случае, когда взысканная с должника денежная сумма недостаточна для удовлетворения в полном объеме требований, содержащихся в исполнительных документах, указанная сумма распределяется между взыскателями, предъявившими на день распределения соответствующей денежной суммы исполнительные документы, в следующей очередности:

1) в первую очередь удовлетворяются требования по взысканию алиментов, возмещению вреда, причиненного здоровью, возмещению вреда в связи со смертью кормильца, возмещению ущерба, причиненного преступлением, а также требования о компенсации морального вреда;

2) во вторую очередь удовлетворяются требования по выплате выходных пособий и оплате труда лиц, работающих (работавших) по трудовому договору, а также по выплате вознаграждений авторам результатов интеллектуальной деятельности;

3) в третью очередь удовлетворяются требования по обязательным платежам в бюджет и во внебюджетные фонды;

4) в четвертую очередь удовлетворяются все остальные требования.

Так как требование по уплате административного штрафа относится к третьей очереди, применение мер административного воздействия к должнику (например, за невыполнение законных требований судебного пристава-исполнителя) напрямую затрагивает интересы взыскателя в получении полного и своевременного удовлетворения по основному исполнительному производству. В данном случае устранение общественной опасности противоправного деяния должника по сути осуществляется за счет той части его имущественной массы, которая ранее поступала для погашения задолженности перед взыскателем.

В соответствии со ст. 23.68 КоАП РФ Федеральная служба судебных приставов*(9) (далее - ФССП) рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных: ст. 13.26 (нарушение сроков и (или) порядка доставки (вручения) адресату судебных извещений); ст. 17.8.1 (незаконное использование слов "судебный пристав", "пристав" и образованных на их основе словосочетаний); ч.ч. 1 и 3 ст. 17.14 (нарушение законодательства об исполнительном производстве); ст. 17.15 (неисполнение содержащихся в исполнительном документе требований неимущественного характера) КоАП РФ. В свою очередь, дела об административных правонарушениях по указанным составам от имени ФССП вправе рассматривать:

1) руководитель ФССП, его заместители;

2) руководители территориальных органов ФССП, их заместители;

3) руководители структурных подразделений территориальных органов ФССП, их заместители.

В силу ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ должностные лица ФССП (в том числе судебные приставы-исполнители) по составам административных правонарушений, перечисленных в ст. 23.68 КоАП РФ, наделены правом составлять протоколы об административных правонарушениях. При этом ст. 28.6 КоАП РФ устанавливает, что в случае, если при совершении физическим лицом административного правонарушения назначается административное наказание в виде предупреждения или административного штрафа, протокол об административном правонарушении не составляется, а уполномоченным на то должностным лицом на месте совершения административного правонарушения выносится постановление по делу об административном правонарушении; если же лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, оспаривает наличие события административного правонарушения и (или) назначенное ему административное наказание, протокол об административном правонарушении составляется в обязательном порядке. Учитывая тот факт, что в большинстве случаев административные правонарушения в сфере исполнительного производства выявляются судебными приставами-исполнителями и приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов, а не должностными лицами, уполномоченными в силу ст. 23.68 КоАП РФ выносить постановления по делам об административных правонарушениях, правило ст. 28.6 КоАП РФ на практике применяется крайне редко.

Кроме вышеперечисленных составов, по которым ФССП уполномочено рассматривать дела об административных правонарушениях, КоАП РФ также определяет ряд случаев, когда должностные лица ФССП вправе лишь составить протокол об административном правонарушении, в то время как непосредственное рассмотрение дела осуществляется иным юрисдикционным органом, наделенным соответствующей компетенцией гл. 23 КоАП РФ. К таким случаям в соответствии с п. 77 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ относятся следующие составы административных правонарушений, предусмотренные: ч.ч. 2 и 3 ст. 5.35, ст.ст. 17.3-17.6, 17.8, 17.9, ч.ч. 2 и 2.1 ст. 17.14, ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, ст.ст. 19.6, 19.7, ч. 4 ст. 20.25 КоАП РФ.

Перечень должностных лиц ФССП, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, определен приказом Минюста России от 31 августа 2012 г. N 173 "Об утверждении Перечня должностных лиц Министерства юстиции Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях"*(10) (зарегистрировано в Минюсте России 11 сентября 2012 г. N 25430).

Кроме того, в соответствии с ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ судебный пристав-исполнитель вправе составить протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, в отношении лица, не уплатившего административный штраф по делу об административном правонарушении, которое было рассмотрено судьей.

Переход к общему порядку рассмотрения дел об административных правонарушениях в сфере исполнительного производства, безусловно, сыграл положительную роль для лиц, привлекаемых к административной ответственности: им стал доступен весь комплекс прав и гарантий, закрепленный в законодательстве об административных правонарушениях. Однако целесообразность такого подхода в отношении должника вызывает определенные сомнения. Осуществление принудительной процедуры по привлечению должника к административной ответственности, в первую очередь, обусловлено необходимостью обеспечить надлежащее проведение иной принудительной процедуры в отношении данного субъекта - исполнительного производства. Государство в лице уполномоченных органов уже когда-то подтвердило факт наличия ответственности должника перед взыскателем и, более того, было вынуждено задействовать механизм принудительного исполнения для удовлетворения требований, содержащихся в исполнительном документе. В то же время должник, не желая или не имея объективной возможности удовлетворить требования взыскателя в добровольном порядке, допускает нарушение законодательства об исполнительном производстве, препятствуя тем самым судебному приставу-исполнителю в осуществлении принудительного исполнения. При таких обстоятельствах наиболее обоснованным выглядит применение в отношении должника упрощенной процедуры привлечения к административной ответственности.

Библиографический список

1. Денисенко В.В. Теория административно-деликтных отношений: дис. ... докт. юрид. наук. СПб., 2002.

2. Зорин Л.В. Судебные органы и судьи как субъекты административно-деликтных отношений: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2005.

3. Кирин А.В. Административно-деликтное право (теория и законодательные основы): монография. М., 2012.

4. Кирин А.В. Теория административно-деликтного права: автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2012.

5. Коваль Л.В. Административно-деликтное отношение. Киев: ГИИО "Вища школа", 1979.

6. Коваль Л.В. Административно-правовое деликтное отношение: дис. ... докт. юрид. наук: Киев, 1979.

7. Круглов В.А. Административно-деликтное право Республики Беларусь: дис. ... докт. юрид. наук. М., 2008.

8. Круглов В.А. Административное деликтное право: учебное пособие. Мн.: Изд-во МИУ, 2003.

9. Рогачева О.С. Эффективность норм административно-деликтного права: автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Воронеж, 2012.

10. Толстопятова О.В. Субъектный состав административно-деликтных отношений: вопросы теории и практики: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2004.

А.А. Салов,

магистр кафедры организации службы

судебных приставов и исполнительного производства

Российской правовой академии Минюста России

"Законы России: опыт, анализ, практика", N 5, май 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Денисенко В.В. Теория административно-деликтных отношений: дис. ... докт. юрид. наук. СПб., 2002; Толстопятова О.В. Субъектный состав административно-деликтных отношений: вопросы теории и практики: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2004; Зорин Л.В. Судебные органы и судьи как субъекты административно-деликтных отношений: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2005; Круглов В.А. Административно-деликтное право Республики Беларусь: дис. ... докт. юрид. наук. М., 2008; Рогачева О.С. Эффективность норм административно-деликтного права: автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Воронеж, 2012; Кирин А.В. Административно-деликтное право (теория и законодательные основы): монография. М., 2012 и др.

*(2) См.: Круглов В.А. Административное деликтное право: учебное пособие. Мн.: Изд-во МИУ, 2003. С. 8.

*(3) См.: Кирин А.В. Указ. соч. С. 109-132.

*(4) См.: Кирин А.В. Теория административно-деликтного права: автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2012.

*(5) См.: Коваль Л.В. Административно-правовое деликтное отношение: дис. ... докт. юрид. наук. Киев, 1979.

*(6) См.: Коваль Л.В. Административно-деликтное отношение. Киев: ГИИО "Вища школа", 1979. С. 4.

*(7) СЗ РФ. 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4573.

*(8) СЗ РФ. 2007. N 41. Ст. 4849.

*(9) Положение о Федеральной службе судебных приставов утверждено Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1316 "Вопросы Федеральной службы судебных приставов" // СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4111.

*(10) Российская газета. 2012. 21 сент.