Антикоррупционное законодательство: практика реализации в субъектах РФ (С. Кочои, "Законность", N 6, июнь 2013 г.)

Антикоррупционное законодательство: практика реализации в субъектах РФ

Коррупция в РФ продолжает оставаться одной из серьёзнейших проблем. В утверждённой Президентом РФ Национальной стратегии противодействия коррупции констатируется, что, несмотря на предпринимаемые государством и обществом меры, коррупция по-прежнему значительно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и модернизации национальной экономики, вызывает в российском обществе серьёзную тревогу и недоверие к государственным институтам*(1). Для искоренения причин и условий, порождающих коррупцию, приводимый документ предлагает решить некоторые задачи, среди которых первой называется формирование соответствующих потребностям времени законодательных (и организационных) основ противодействия коррупции.

Следует признать, что в РФ создана солидная нормативно-правовая база противодействия коррупции. В частности, принят Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. "О противодействии коррупции", реализовывается Национальный план противодействия коррупции на 2012-2013 годы. Однако законодательство РФ о противодействии коррупции включает в себя не только федеральное законодательство, но также законодательство субъектов РФ. Последнее, в свою очередь, состоит из нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления. В каком состоянии находится это законодательство, какие возникают вопросы в ходе его реализации?

На территории одного из субъектов РФ - Кировской области - действует Закон "О противодействии коррупции в Кировской области" от 30 апреля 2009 г. N 365-ЗО. Здесь принята и реализовывается целевая Программа "О противодействии коррупции в Кировской области" на 2011-2012 годы, утверждённая постановлением Правительства Кировской области от 29 июля 2009 г.

Названный областной Закон в ст. 1 содержит перечень шести основных понятий, среди которых только два непосредственно раскрыты в аналогичном Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. "О противодействии коррупции" - "коррупция" и "противодействие коррупции". Остальные понятия ("субъекты коррупционных отношений", "антикоррупционный мониторинг", "антикоррупционная экспертиза" и "коррупциогенные факторы") в ФЗ от 25 декабря 2008 г. не раскрыты. При этом текстуально областной Закон расходится с Федеральным законом в вопросе о понятиях и коррупции, и противодействии коррупции. Так, областной Закон (п. 2 ст. 2) из понятия "противодействие коррупции" по неясным причинам выводит деятельность федеральных органов государственной власти и определяет его как деятельность "органов государственной власти Кировской области, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий"*(2).

По нашему мнению, в законах субъектов РФ целесообразно текстуально сохранить в полной мере определения, содержащиеся в федеральных законах, которые не могут быть связаны с какой-либо спецификой того или иного субъекта РФ. Причём необходимо, чтобы и в других документах субъекта РФ эти определения не интерпретировались. В качестве примера можно привести решение Межведомственной комиссии при губернаторе Кировской области по противодействию коррупции по вопросу "О результатах оперативно-служебной деятельности УВД по Кировской области в противодействии коррупции" (от 25 декабря 2009 г.), один из пунктов которого рекомендует УВД организовать работу "по выявлению преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления". На наш взгляд, изобретать тут ничего не надо. В Федеральном законе есть определение коррупции, в понятие которой входят не только упомянутые в решении комиссии при губернаторе Кировской области преступления, но и другие, например, коммерческий подкуп. Именно из этого и следует исходить. В противном случае необоснованно сужаются задачи, стоящие перед правоприменительными органами по противодействию коррупции.

Говоря о других дискуссионных положениях антикоррупционного законодательства субъектов РФ, следует отметить недостаточное внимание к вопросам антикоррупционного образования. Например, в рассматриваемом Законе Кировской области об этой крайней важной работе нет ничего ни среди мер по профилактике коррупции (ст. 5), ни среди принципов противодействия коррупции (ст. 4). Для сравнения отметим, что в Законе Нижегородской области "О противодействии коррупции в Нижегородской области" от 7 марта 2008 г. антикоррупционное образование прямо названо среди мер противодействия коррупции (ст. 5).

Как известно, на федеральном уровне вопросы противодействия коррупции и проведения антикоррупционной экспертизы рассматриваются в разных законах. На уровне законодательства субъектов РФ такой дифференциации, как правило, нет, поэтому упомянутый кировский Закон о противодействии коррупции (ст. 11) содержит важные положения также об антикоррупционной экспертизе. В связи с этим хотим обратить внимание на то, какие, согласно этому Закону, документы подлежат экспертизе. Позиция кировского законодателя противоречива: по ч. 1 ст. 11 указанного Закона это все проекты законов области и все проекты иных нормативных правовых актов органов власти Кировской области и органов местного самоуправления, по ч.ч. 1 и 3 - не только проекты, но и сами нормативные правовые акты. Очевидно, все нормы одного и того же закона должны быть согласованы друг с другом. Другой вопрос касается правовых актов ненормативного характера. Подлежат ли они экспертизе? Из текста упомянутого Закона Кировской области следует, что нет. Однако надо обратить внимание на то, что решением Межведомственной комиссии при губернаторе Кировской области по противодействию коррупции (от 25 мая 2010 г.) органам местного самоуправления было рекомендовано проводить антикоррупционную экспертизу "всех проектов муниципальных правовых актов". Для сравнения отметим, что соответствующий Федеральный закон от 17 июля 2009 г. "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" говорит об экспертизе только нормативных правовых актов.

Далее, в Законе Кировской области ничего не сказано об экспертизе проектов указов губернатора, некоторых других документов, разрабатываемых органами государственной власти и органами местного самоуправления Кировской области*(3). Очевидно, и здесь следует исходить из принципа, заложенного в ФЗ от 17 июля 2009 г. (ст. 3), который к видам нормативных правовых актов, подлежащих экспертизе, относит, в частности, проекты указов Президента РФ, концепций, технических заданий и даже официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов.

И последнее, на что мы бы хотели обратить внимание, - это вопрос об уполномоченном органе по реализации антикоррупционных мер. Закон Кировской области (ст. 12) декларирует, что правительство Кировской области "определяет уполномоченный орган (уполномоченные органы) по реализации антикоррупционных мер в Кировской области". Но какой это орган, как он называется - в Законе не указано*(4). Для сравнения необходимо отметить, что в Саратовской области такой орган определён прямо в Законе "О противодействии коррупции в Саратовской области" от 29 декабря 2006 г. - "отдел по противодействию коррупции при Правительстве Саратовской области". В Нижегородской области, согласно Закону "О противодействии коррупции в Нижегородской области", органом, ответственным за реализацию антикоррупционной политики, является постоянно действующий Межведомственный координационный совет по противодействию коррупции при губернаторе Нижегородской области*(5).

Как же решается этот вопрос в федеральном законодательстве? В Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. нет понятия "уполномоченный орган", ч. 5 ст. 5 Закона говорит лишь о праве Президента РФ создавать органы по координации деятельности в области противодействия коррупции. Указом Президента РФ от 19 мая 2008 г. "О мерах по противодействию коррупции" создан Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции. Полагаем, что на местах точно так же следовало создавать подобные советы: при высшем должностном лице субъекта РФ*(6); при главе населённого пункта*(7) и т.д.

Подытоживая изложенное, следует подчеркнуть, что гармонизация антикоррупционного законодательства как РФ в целом, так и её отдельных субъектов является важным условием успешного противодействия коррупции. В этом большую роль должны играть органы прокуратуры, представители которой принимают непосредственное участие не только в экспертизе документов, регламентирующих на местах вопросы противодействия коррупции, но и в работе координирующих органов, функционирующих при высшем должностном лице субъектов РФ.

С. Кочои,

профессор кафедры уголовного права

Московского государственного юридического

университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА),

доктор юридических наук, профессор

"Законность", N 6, июнь 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Национальная стратегия противодействия коррупции. Утверждена Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. N 460.

*(2) О сравнительном анализе Федерального закона от 25 декабря 2008 г. и Закона Кировской области N 365 см.: Кочои М.В. Противодействие коррупции в Кировской области: нормативно-правовое регулирование. - Право и практика, 2010, N 7, с. 51-54.

*(3) Подобного характера пробелы есть и в законодательстве других субъектов РФ. См. об этом, напр.: Бикмухаметов А.Э., Газимзянов Р.Р., Кабанов П.А. Пробелы в татарстанском антикоррупционном законодательстве: осмысление регионального опыта. - Безопасность бизнеса, 2008, N 1 // http://www.lawinfo.ru/catalog/contents-2008/bezopasnost-biznesa/.

*(4) Не законом, а подзаконным актом, таким "уполномоченным органом" определена администрация Правительства Кировской области. Но, спрашивается, может ли вся администрация эффективно отвечать за антикоррупционную политику в области?

*(5) Согласно закону в Нижегородской области именно этот Совет ежегодно готовит отчёт о состоянии коррупции, реализации мер антикоррупционной политики и мер противодействия коррупции, который направляется губернатору Нижегородской области, Законодательному Собранию Нижегородской области, Общественной палате Нижегородской области, тогда как в Кировской области автором подобного отчёта является названный "уполномоченный орган" (фактически - администрация Правительства).

*(6) Например, в Брянске действует Совет при губернаторе Брянской области по противодействию коррупции. См. об этом: Денин Н.В. Организационно-правовые основы противодействия коррупции на территории Брянской области. - Право и безопасность, 2010, N 1, с. 81. Совет, как уже было сказано, функционирует и при губернаторе Нижегородской области.

*(7) В городе Кирове "межведомственная комиссия по противодействию коррупции и криминализации экономики в городе Кирове" создана не при главе города Кирова, а "при администрации города", и возглавляет её заместитель главы администрации города Кирова.