Фрагментация международного права и ее позитивная роль в вопросе регулирования защиты права собственности на универсальном и региональном уровнях (Е.Г. Савельева, "Российский юридический журнал", N 3, май-июнь 2013 г.)

Фрагментация международного права и ее позитивная роль в вопросе регулирования защиты права собственности на универсальном и региональном уровнях

Рассматривается фрагментация международного права как один из положительных факторов, способствующих решению сложных международных проблем. Раздробленность системы на "универсализм" и "регионализм", имеющая негативный оттенок, сглаживается тенденцией к позитивному взаимодействию норм универсального и регионального уровней в международном праве. На конкретном примере норм о защите права собственности описывается механизм возможного совершенствования универсальных норм посредством накопленного регионального опыта, делается вывод о взаимовлиянии этих норм, что создает общую картину целостности международного права и меняет представление о характере такого сложного явления, как фрагментация.

Проблематика регулирования вопросов защиты права собственности на различных уровнях, универсальном и региональном, имеет непосредственное отношение к такому явлению в международном праве, как фрагментация, по поводу которого в доктрине международного права возникает все больше дискуссий, приводящих к поиску причин нарушения целостности системы и способов построения единого непротиворечивого международно-правового пространства.

Неудивительно, что объективно развивающиеся отношения, попавшие в сферу воздействия норм международного права, со временем подверглись специализации с последующим возникновением "специальных", или "автономных", режимов. При этом специализация выразилась не только в правовом оформлении отдельных отраслей и институтов, но и в разделении "универсализма" и "регионализма". Авторы видят в этом чаще всего негативное влияние фрагментации*(1) международного права, и это не лишено оснований, поскольку нередко она порождает определенную несогласованность норм отдельных отраслей международного права, а также универсальных и региональных норм, что, безусловно, приводит к подобному негативному отношению и поиску действенных методов устранения данной проблемы.

Однако при более детальном рассмотрении отдельных вопросов выясняется, что фрагментация в некоторых случаях демонстрирует свои положительные и полезные свойства, на чем также акцентирует внимание Комиссия ООН по правам человека, отмечая полезность "диверсификации" предмета регулирования наряду с его "раздробленностью"*(2), а также позитивный характер региональных норм, которые могут восприниматься как вариант осуществления и применения общих стандартов, а не как исключения из общих правил*(3).

Учитывая опыт позитивного развития международного права и роль в этом такого объективного, с нашей точки зрения, явления, как фрагментация, в данной статье на конкретном примере регулирования защиты права собственности попытаемся обозначить именно позитивный характер взаимодействия универсальной и региональной систем. В условиях отсутствия нормы о праве собственности и возникновения в связи с этим сложностей регулирования его защиты на универсальном уровне региональная международная система приобретает роль "подсказчика", делясь приобретенным опытом и наработанной практикой.

Итак, несмотря на стремление международного сообщества наиболее полно урегулировать вопросы защиты права собственности на универсальном уровне, специальные нормы были закреплены лишь в "гаагских" правилах ведения войны, "женевском" праве о защите жертв военных действий, а также во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. В ходе разработки и принятия Международных пактов по правам человека 1966 г. возник спор, норма о защите права собственности так и не была в них включена.

Как известно, вступление в силу Пактов ни в коей мере не уменьшило общепризнанного значения Всеобщей декларации, наоборот, Международные пакты придали Декларации новую силу, закрепив действующий механизм для реализации провозглашенных в ней прав и свобод. Отсутствие в Пактах нормы о праве собственности ни коем случае не рассматривается как отказ от этого права, а является, скорее, следствием антагонизма между идеологией стран Запада и Востока, Севера и Юга*(4). Кроме того, рядом юристов-международников невключение нормы о праве собственности в тексты Международных пактов расценивается как попытка ООН включить ее в более широкую категорию - право наций и народов*(5).

Изучение текстов проектов Международных пактов по правам человека позволяет сделать вывод о существовавшем стремлении разработчиков Пактов зафиксировать в них норму о праве собственности. Это отражено в комментариях к текстам проектов Международных пактов по правам человека, подготовленных Генеральным секретарем ООН на 10-й сессии Генеральной Ассамблеи в 1955 г.*(6) В комментариях особо отмечается, что "вопрос о включении или невключении нормы о праве собственности в Международный пакт о гражданских и политических правах или Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах был предметом многочисленных дискуссий. Согласие относительно текста нормы... не было достигнуто". На фоне таких дискуссий образовалось три "лагеря", отстаивавших свои точки зрения относительно проекта статьи о праве собственности.

Сторонники первого подхода считали, что из-за различных взглядов на имущественные права как таковые в силу отличных друг от друга экономических и социальных систем государств достичь соглашения относительно текста нормы очень сложно, даже, скорее, невозможно. Поэтому они предлагали перенять текст положения о праве собственности Всеобщей декларации прав человека. Если бы не сопротивление противников данного подхода, возможно, один из Пактов содержал бы следующую норму: "Каждый человек имеет право владеть имуществом как единолично, так и совместно с другими. Никто не должен быть произвольно лишен своего имущества". Но этого не случилось, поскольку приверженцы двух других позиций предлагали различные по содержанию тексты проекта статьи о праве собственности. Одни из них считали необходимым принять норму о праве собственности, включив в нее положение об ограничениях права собственности, которым оно неизменно будет подвергаться, условия, при которых собственник может быть лишен своего имущества, а также обязательства государств по обеспечению уважения права собственности. Другие же исходили из того, что право собственности - фундаментальное право человека, норма должна отражать именно сущность права собственности, определяя при этом его объем и содержание именно как неотъемлемого права человека. Предложенный ими текст был основан на содержании ст. 23 Американской декларации прав и обязанностей человека 1948 г. и гласил: "Каждый человек имеет право владеть такой частной собственностью, которая удовлетворяет его основные жизненные потребности, обеспечивающие достойный образ жизни, и способствует поддержанию достоинства человека и его семьи".

Комиссия по правам человека рассматривала различные варианты проекта статьи о праве собственности на 7-й, 8-й и 10-й сессиях, но так и не приняла ни один из них. Как отмечается в официальном документе Экономического и Социального совета ООН, "осознавая сложность выработки проекта статьи [о праве собственности], Комиссия на своей десятой сессии откладывает рассмотрение данного вопроса на неопределенный срок"*(7). С этого времени к данному вопросу больше не возвращались. В итоге противостояние "лагерей" завершилось тем, что в настоящее время ни Международный пакт о гражданских и политических правах, ни Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах не содержит специальной нормы о праве собственности.

Тем не менее согласно официальным комментариям "право человека владеть имуществом не оспаривается", оно признается. Более того, "провозглашение права собственности во Всеобщей декларации прав человека и основных свобод является достаточным" для того, чтобы государства самостоятельно разрабатывали подробные положения о защите права собственности. Этот момент также важен, поскольку ООН в данном документе еще раз подтверждает, что право собственности "должно быть включено в Пакты. Если пренебрегать этой необходимостью, может создаться впечатление, что право собственности не является фундаментальным правом человека", а оно не только является таковым, но и обеспечивается защитой в качестве такового с помощью универсальных международных механизмов. К этому также необходимо относиться с определенной долей осторожности, поскольку абсолютизация права собственности и одностороннее толкование возникающих в результате регулирования права собственности имущественных отношений может исказить истинное предназначение как самой категории "собственность", так и его правовой формы. Поэтому последний вариант проекта статьи о праве собственности также оказался несостоятельным, отражающим лишь односторонний подход к регулированию права собственности, выражающийся в его абсолютизации. В результате излишняя категоричность разработчиков проекта статьи о праве собственности, учет одними из них только абсолютного характера собственности, требование других отразить его относительность, которая воплощается в допустимых ограничениях, продемонстрировали неспособность прийти к компромиссу и выработать единое мнение. Это до настоящего времени порождает ряд проблем, связанных с регулированием защиты и самим механизмом защиты права собственности на международном универсальном уровне.

Компромиссом могла бы стать норма, учитывающая различные аспекты права собственности с некоторыми отступлениями от излишней категоричности. Мы полагаем, при таких обстоятельствах текст проекта статьи о праве собственности мог бы выглядеть, например, следующим образом:

"1. Каждый человек имеет право владеть такой частной собственностью, которая является существенно необходимой для его нормальной жизнедеятельности и способствует сохранению его достоинства как личности.

2. Никто не может быть ограничен в своих имущественных правах или лишен своего имущества иначе как в интересах общества или в соответствии с законом".

Безусловно, предложенный текст проекта статьи о праве собственности опирается на уже накопленную практику региональных международных судов в области защиты права собственности, таких как Европейский Суд по правам человека, Межамериканский суд по правам человека. Текст отражает две основные составляющие права собственности, одна из которых выражается в том, что право собственности - неотъемлемое право человека, необходимое для его нормального существования (п. 1), при этом право собственности не абсолютизируется как священное право человека-собственника, а уравновешивается другой его составляющей, определяющей допустимые ограничения права собственности и критерии такого ограничения (п. 2). Включение компромиссной нормы о праве собственности в Международные пакты по правам человека сняло бы многие вопросы, касающиеся защиты права собственности в договорных органах, осуществляющих контроль за соблюдением и исполнением положений международных договоров.

Основной вопрос в ходе защиты права собственности в рамках договорных органов возникает с самого начала: соблюдены ли критерии приемлемости жалобы? Так, в соответствии со ст. 1 и 2 Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах*(8) письменные обращения принимаются Комитетом по правам человека к рассмотрению, если:

государства-участники Пакта признают компетенцию Комитета принимать и рассматривать сообщения от подлежащих его юрисдикции лиц;

лица утверждают, что они являются жертвами нарушения какого-либо из прав, изложенных в Пакте;

лица, подающие письменное обращение, исчерпали все имеющиеся средства правовой защиты.

Таким образом, в связи с отсутствием нормы о защите права собственности в Международных пактах по правам человека вполне логичным будет вопрос о том, каков механизм защиты права собственности в системе органов ООН и возможно ли защитить свое право собственности в сложившейся ситуации. Ведь если обратиться в Комитет по правам человека за защитой нарушенного права собственности, письменное обращение обоснованно будет отклонено в связи с несоблюдением указанных критериев приемлемости обращения. Поэтому для того, чтобы прийти к выводу о возможности или невозможности защиты права собственности в рамках Международных пактов, необходимо изучить особенности деятельности и подробно ознакомиться с практикой договорных органов в области рассмотрения обращений в связи с нарушениями тех или иных прав, предусмотренных Пактами.

Международным договорным органом, осуществляющим контроль за исполнением Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., является Комитет по правам человека ООН.

Комитет рассмотрел уже немало жалоб, в которых заявители, пытаясь защитить фактически свое право собственности, обращались в Комитет за защитой в связи с нарушением ст. 14 Пакта о праве на справедливое судебное разбирательство, ст. 26 о недискриминации, ст. 27 о правах меньшинств, поскольку эти статьи имеют, во-первых, прямое закрепление в Пакте, во-вторых, достаточно четкие формулировки для того, чтобы Комитет смог дать подробные рекомендации государству-нарушителю по восстановлению заявителя в его правах. Вместе с тем, как показывает практика, "Комитет по правам человека ООН неохотно рассматривает жалобы непосредственно на нарушение права собственности"*(9).

Так, Комитет неоднократно рассматривал обращения и высказывал свои соображения в отношении неправомерности лишения собственности в результате дискриминации по признаку гражданства*(10). Классическим примером выступает ряд жалоб заявителей, которые, будучи натурализованными гражданами США, родились в Чехии и после оставления страны своего происхождения были лишены находящейся на территории Чехии недвижимости и другого имущества путем его конфискации в соответствии с чешским законодательством. Во всех подобных случаях Комитет признал нарушение государством ст. 26 Пакта о недискриминации, отмечая при этом, что "предусмотренное законом требование о гражданстве в качестве необходимого условия возвращения ранее конфискованной властями собственности является признаком произвольного и дискриминационного различия между лицами, которые в равной степени явились жертвами конфискации"*(11). В рассмотренных сообщениях Комитет обосновывает свои выводы еще и тем, что первоначальное право авторов обращений на собственность не обусловливалось их гражданством, в связи с чем Комитет считал неразумным предъявление государством требования о гражданстве для возвращения конфискованной собственности*(12).

Одна из важных составляющих титула собственника - его возможность обеспечивать защиту своего права собственности в судебных органах. Отказ национальных судов в защите права собственности по признаку, например, пола на основании внутригосударственных законов также считается, по мнению Комитета, нарушением ст. 3 Пакта о равенстве женщин и мужчин в пользовании всеми гражданскими и политическими правами, провозглашенными в Пакте, ст. 14 Пакта о равенстве всех перед судами и трибуналами и ст. 26 Пакта о равной защите закона без дискриминации по какому-либо признаку. Так, Комитет рассмотрел дело, в котором заявителем была гражданка Перу, столкнувшаяся в своей стране с невозможностью самостоятельно обеспечить защиту принадлежащего ей имущества, поскольку в соответствии с перуанским Гражданским кодексом имущественные права замужней женщины может представлять в суде только ее законный муж. Комитет пришел к выводу, что "применение такого положения перуанского Гражданского кодекса к заявителю является дискриминацией по признаку пола" и приводит к невозможности замужних женщин представлять свои имущественные интересы в суде*(13).

Права коренных народов на владение и пользование принадлежащими им территориями и находящимися на них природными ресурсами защищается Комитетом путем расширительного толкования нормы ст. 27 Пакта. Всеобъемлющий подход Комитета к понятию "культура", которой "пользуются представители этнических, религиозных и языковых меньшинств" в соответствии со ст. 27 Пакта, подразумевает ее широкое понимание, в том числе как "особенного жизненного уклада, связанного с использованием земельных ресурсов, принадлежащих коренным народам"*(14). В деле "Бернард Оминаяк и племя озера Лубикон против Канады" Комитет пришел к выводу, что защищаемые заявителями права относятся к правам меньшинств и признал нарушение ст. 27 Пакта в связи с тем, что осуществляемая государством "продажа лицензий на разведку и добычу нефти и газа на территории малой народности стала причиной лишения средств к ее существованию и права на самоопределение"*(15).

Специальная норма, предусматривающая "право коренных народов владеть землями, которые они традиционно занимают", получила закрепление в 1989 г. в Конвенции МОТ о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах*(16).

Применительно к Российской Федерации трудности, связанные с защитой права собственности, тоже можно и необходимо разрешать, принимая во внимание существующую практику органов по защите прав человека системы ООН. Так, сегодня актуальным остается вопрос о компенсации ущерба российским гражданам, покинувшим Абхазию во время грузино-абхазской войны и оставившим свое движимое и недвижимое имущество на территории Абхазии. Вновь созданная в связи с этим комиссия по защите имущественных прав граждан России в Абхазии, первое заседание которой состоялось в июле 2012 г., по сути выступает последней инстанцией на национальном уровне для защиты имущественных прав граждан России. Тот факт, что большая часть решений комиссии принимается не в пользу заявителей, свидетельствует, по нашему мнению, о противодействии абхазских властей возможности возвращения в Абхазию этнических грузин, имеющих российские паспорта. Такие причины являются, с одной стороны, политически обоснованными, а с другой - противоречат нормам Международного билля о правах человека и практике органов по защите прав человека системы ООН, поскольку раскрывают дискриминационное отношение по признаку этнической принадлежности. Рассмотренные выше соображения Комитета по правам человека ООН, в которых Комитет пришел к выводу о неправомерности лишения собственности в результате дискриминации по признаку гражданства, могут быть использованы как основание для принятия решения, соответствующего нормам национального и международного права.

Отложенная на неопределенный срок более пятидесяти лет назад и до сих пор не решенная проблема включения в Международные пакты нормы о праве собственности вызывает новые проблемы, связанные с трудностями защиты права собственности на универсальном уровне в рамках Международного пакта о гражданских и политических правах. Несмотря на то что Комитет защищает право собственности факультативно, т.е., по сути, обходным путем через защиту других содержащихся в Пакте прав, проблема остается. Комитет неохотно рассматривает дела, в которых заявители рассчитывают на восстановление имущественных прав. Единственным выходом из данной ситуации мы считаем возвращение международного сообщества к отложенному вопросу и включение нормы о праве собственности в качестве отдельного положения в Протокол к Пакту или закрепление нормы любым другим образом. Тем более нельзя отрицать тот факт, что за последние полвека региональными организациями накоплен богатый опыт в области регулирования защиты права собственности, который может стать источником и основой для выработки и долгожданного принятия универсальной нормы, регулирующей право собственности и его защиту.

Такая возможность, воплощенная в действиях государств, станет доказательством того, что использование полезных свойств фрагментации международного права может помочь в решении сложных проблем международного права. Положительные стороны и тенденции к взаимодействию универсальной и региональной международно-правовой систем открывают новые возможности фрагментации как таковой, ее роль в механизме совершенствования одной системы посредством накопленного опыта другой, а также позволяют сделать вывод о тесном взаимодействии и взаимовлиянии универсальной и региональной систем, что, несмотря на фактическую раздробленность, создает общую картину целостности и меняет представление о характере такого сложного явления в международном праве, как фрагментация.

Е.Г. Савельева,

аспирант Дипломатической академии МИД России,

специалист Министерства международных и внешнеэкономических связей

Свердловской области (Екатеринбург)

"Российский юридический журнал", N 3, май-июнь 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Кислицына Н.Ф. Развитие системы международного права на современном этапе: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 14. Автор предлагает свою дефиницию фрагментации системы международного права (в связи с отсутствием общепризнанного определения). Под ней понимается "негативное явление, приводящее к дестабилизации взаимодействия основных элементов целостной системы международного права, следствием которой является возникновение противоречий между различными ее институтами и отраслями, что, в свою очередь, снижает эффективность современного международного права как регулятора определенных международных правоотношений".

*(2) Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи ООН. 61-я сессия. Дополнение N 10 (А/61/10). Доклад Комиссии международного права. Глава XII. Фрагментация международного права: трудности, обусловленные диверсификацией и расширением сферы охвата международного права. П. 246.

*(3) Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи ООН. 60-я сессия. Дополнение N 10 (А/60/10). Доклад Комиссии международного права. Глава XI. Фрагментация международного права: трудности, обусловленные диверсификацией и расширением сферы охвата международного права. П. 459.

*(4) Golay C., Cismas L. Legal Opinion: The Right to Property from a Human Rights Perspective. International Centre for Human Rights and Democratic Development. 2010. P. 3 // URL: http://www.dd-rd.ca/site/_PDF/publications/humanright-en.pdf.

*(5) Sudre F. Droit International et europeen des droits de l'Homme. P., 1999. P. 289.

*(6) Annotations on the text of the draft International Covenants on Human Rights. 1995. UN Doc. A/2929. Chapter VI. Par. 195-212.

*(7) Официальные отчеты ЭКОСОС. 18-я сессия. Дополнение N 7. П. 40-71.

*(8) Принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1966 г.

*(9) Sepulveda M., Banning T. Universal and Regional Human Rights Protection: Cases and Commentaries. San Jose, 2004. P. 421 // URL: http://www.hrc.upeace.org/files/universal%20and%20 regional%20human%20rights%20protection.pdf.

*(10) Юнглингова против Чешской Республики: Сообщение Комитета по правам человека N 1563/2007, 8 декабря 2011 г., Соображения, принятые 24 октября 2011 г.; Амундсон против Чешской Республики: Сообщение Комитета по правам человека N 1508/2006, Соображения, принятые 17 марта 2009 г.; Д.В. и Х.В. против Чешской Республики: Сообщение Комитета по правам человека 1848/2008, Решение, принятое 23 июля 2012 г.

*(11) Де фур Вальдероде против Чешской Республики: Сообщение Комитета по правам человека N 747/1997, Соображения, принятые 30 октября 2001 г. Пп. 8.3-8.4.

*(12) Амундсон против Чешской Республики. П. 7.3.

*(13) Ато де Авелланал против Перу: Сообщение Комитета по правам человека N 202/1986, Соображения, принятые 28 октября 1988 г. П. 10.2.

*(14) Joint UNEP-OHCHR Expert Seminar on Human Rights and Environment. 14-16 January 2002, Geneva: Background Paper N 2 // URL: http://www2.ohchr.org/english/issues/environment/environ/bp2.htm.

*(15) Бернар Оминаяк и Лубикон Бэнд против Канады: Сообщение Комитета по правам человека N 167/1984, Решения, U.N. Doc. CCPR/C/38/D/167/1984 (1990). Пп. 29.1, 33.

*(16) Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда, 1957-1990 годы. Женева, 1991. Т. 2.