Конституционное (уставное) правосудие в субъектах Российской Федерации - сущностный элемент правового государства (В.Н. Демидов, "Российский юридический журнал", N 3, май-июнь 2013 г.)

Конституционное (уставное) правосудие в субъектах Российской Федерации - сущностный элемент правового государства

Раскрывается правовая природа регионального конституционного (уставного) правосудия в Российской Федерации как института государственной власти и механизма судебного контроля. Рассматривается связь конституционного (уставного) правосудия в субъектах федерации с принципом федеративного устройства Российского государства. Показано влияние решений конституционных (уставных) судов на развитие регионального законодательства и реализацию положений конституций и уставов субъектов федерации. Обосновывается позитивная роль конституционного (уставного) правосудия в реализации принципа правового государства в современной России.

Конституционное правосудие как вид судебной деятельности является неотъемлемым признаком правового государства. Современный конституционализм предполагает наличие в государстве органа конституционного судебного контроля, с тем чтобы все действующие на его территории правовые нормы были пронизаны буквой и духом Конституции, закрепляющей базовые правовые стандарты и принципы. Как отмечает В.Д. Зорькин, "общепризнанный принцип верховенства (господства) права, или правового государства, лежит в основе нового миропорядка и конституционного строя современных демократий... Поэтому данный принцип положен в основу Конституции России, а его реализация принадлежит к числу коренных, приоритетных национальных интересов нашей страны"*(1). Мировая история знает немало примеров, когда принцип формальной законности, содержательно не обогащенный идеями конституционализма, вызывал вырождение и отрицание права. Практика государственного строительства тех стран, которые на деле стремятся обеспечить верховенство права, привела их к созданию конституционной юстиции, ибо "судебная проверка конституционности нормативных актов позволяет утвердить господство права, а значит, способствует созданию правового государства"*(2). При этом следует иметь в виду, что и само понятие правового государства подвержено определенной трансформации, оно вбирает в себя новые реалии современного мира и получает развитие в деятельности конституционного правосудия*(3).

В Российской Федерации реализована европейская модель конституционного правосудия, которая характеризуется созданием самостоятельных судебных органов, специализирующихся на рассмотрении конституционно-правовых споров. Данный вид судебной юрисдикции представлен на федеральном и региональном уровнях государственной власти соответственно Конституционным Судом России и конституционными (уставными) судами субъектов федерации.

Органы конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации осуществляют свою деятельность уже более двух десятилетий. Первый региональный конституционный суд был образован в Республике Дагестан 27 декабря 1991 г., т.е. спустя два месяца после создания Конституционного Суда Российской Федерации. К тому времени в республиках Северная Осетия - Алания, Коми и Татарстан более года действовали первые квазисудебные органы конституционного правосудия - комитеты конституционного надзора, впоследствии преобразованные в конституционные суды. Они положили начало распространению в субъектах Российской Федерации (не только республиках) института конституционного судебного контроля. Так, в 1998 г. начал свою работу первый из уставных судов - Уставный Суд Свердловской области. В настоящее время действуют 18 конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Самый молодой из органов конституционной (уставной) юстиции, созданных в субъектах России, - Уставный суд Челябинской области (учрежден в декабре 2011 г.). Столь длительный период формирования конституционной (уставной) юстиции в российских регионах свидетельствует о сложности реализации конституционного принципа правового государства на уровне субъектов федерации. Факт остается фактом: имея правовую возможность, а зачастую даже готовую правовую базу для создания на своей территории органа конституционного судебного контроля, большинство российских регионов не спешит вводить институт, способствующий укреплению правовых начал государственной и иной властной деятельности.

Формирование региональной конституционной (уставной) юстиции тесно связано еще с одним конституционным принципом построения Российского государства - федерализмом. Конституционные (уставные) суды входят в единую судебную систему Российской Федерации. Являясь органами государственной власти регионов, они органично вписаны в судебную систему России; вносят вклад в достижение общих целей, стоящих перед судебной властью страны; наделены компетенцией, включающей полномочия, не имеющие аналогов в других видах судебной юрисдикции. Так, только конституционные (уставные) суды вправе давать официальное толкование конституции или устава субъекта федерации, рассматривать споры о компетенции с участием органов государственной власти и органов местного самоуправления, оценивать конституционность не вступивших в законную силу соглашений о международных и внешнеэкономических связях субъекта Российской Федерации. Кроме того, субъекты федерации вправе наделять только данные суды дополнительной компетенцией при условии, что она не входит в противоречие с полномочиями других судов и соответствует их правовой природе как органов конституционного (уставного) правосудия. Исходя из этого можно утверждать, что функционирование в регионе конституционного (уставного) суда есть отражение общегосударственного подхода к гармоничному соотношению полномочий между федеральными и региональными органами власти в сфере правосудия. Как отметил Президент Республики Татарстан Р.Н. Минниханов, "федерация должна избирать наиболее эффективные и соразмерные механизмы организации государственной власти, обеспечивая сбалансированное сочетание полномочий и интересов Российской Федерации, с одной стороны, и ее субъектов - с другой"*(4).

Посредством учреждения такого института судебной власти российские регионы получают ту часть судебной компетенции, которая принадлежит им как полноправным субъектам федерации. В силу того, что конституции (уставы) регионов являются составной частью конституционного права России, деятельность региональной конституционной (уставной) юстиции отвечает интересам обеспечения непротиворечивости и бесконфликтности федерального и регионального законодательства. Функционирование конституционных (уставных) судов становится существенным фактором формирования единого правового пространства России.

По сути, конституционные (уставные) суды на региональном уровне выполняют такую же роль, что и Конституционный Суд Российской Федерации на федеральном. По своей целевой направленности деятельность конституционных (уставных) судов - продолжение федерального конституционного судебного контроля, благодаря чему обеспечивается наиболее полное рассмотрение конституционно-правовых споров, а конституционное судопроизводство распространяется на все предметы ведения в федеративном государстве и все нормативные правовые акты, включая акты органов местного самоуправления. В связи с этим вполне справедливо утверждение о том, что "лишь с созданием органов конституционно-уставного правосудия во всех субъектах Российской Федерации завершится формирование единой системы судебного конституционного контроля в условиях федеративного устройства Российского государства"*(5).

Правовая природа конституционных (уставных) судов на региональном уровне влияет на сбалансированность системы органов государственной власти субъектов федерации. С точки зрения конституционного принципа разделения властей благодаря конституционным (уставным) судам система органов государственной власти субъектов федерации приобретает завершенность и в целом воспроизводит ту модель функционирования и взаимоотношений органов государственной власти, которая установлена на федеральном уровне. Специалисты называют ряд факторов, обусловливающих необходимость создания в регионах конституционных (уставных) судов с точки зрения реализации принципа разделения властей. Среди них недопустимость функционирования региональных органов власти в усеченном виде; предоставление гарантий гражданам и органам местного самоуправления на судебную защиту; исключительность полномочий конституционных (уставных) судов, их особая роль в развитии регионального законотворчества, а также возможность оценки политико-правовой зрелости региона по его отношению к вопросу введения конституционного (уставного) правосудия*(6).

Деятельность конституционных (уставных) судов направлена на реализацию конституционных положений, воплощение в текущем правовом регулировании конституционных целей и ценностей. Вследствие этого повышается роль региональных конституций и уставов как реальных регуляторов общественных отношений. Правовая интерпретация конституционных и уставных норм, выявление конституционно-правового (уставно-правового) смысла оспариваемых в суде норм неразрывно связаны с обогащением содержания конституционных (уставных) норм, что влечет за собой доктринальное развитие региональных конституций и уставов, превращение их в "живой", а не номинальный источник права. Применительно к решениям Конституционного Суда России уже обращалось внимание на то, что они являются особым источником права, сочетающим в себе нормативность и доктринальность*(7). Подобная характеристика вполне применима и к итоговым решениям конституционных (уставных) судов субъектов федерации.

Важная особенность конституционного и уставного судопроизводства - возможность не просто признавать недействительным то или иное положение нормативного правового акта, но и определять, исходя из требований Конституции или Устава, правовые ориентиры для законодательной и иной нормотворческой деятельности в субъектах федерации, а также вырабатывать единые подходы в истолковании правовых норм при осуществлении правоприменительной практики.

В частности, конституционные (уставные) суды обладают уникальными процессуальными возможностями изложения в своих решениях рекомендаций на основе выявленного конституционно-правового смысла оспариваемой нормы. А.Г. Гатауллин полагает, что "по своей правовой природе предложения конституционного (уставного) суда законодательному органу по совершенствованию законодательства являются, по существу, законодательной инициативой, реализация которой обеспечивается непосредственным применением конституции в ситуации правового пробела"*(8). В.И. Крусс предлагает признать органы национальной (суверенной) конституционной юстиции "единственными безоговорочно легитимными субъектами внутригосударственного правотворчества", а принимаемые ими акты - "единственными, вкупе с национальными конституциями, источниками и формами аутентичного современного права"*(9). В любом случае практика деятельности конституционных (уставных) судов убедительно доказывает, что их итоговые решения являются эффективным средством модернизации правовой системы субъектов федерации. Так, Главный федеральный инспектор по Республике Татарстан Р.Ф. Идрисов, основываясь на правовом анализе итоговых решений Конституционного суда Татарстана, отмечает, что "конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации выполняет важную роль по консолидации действующего регионального законодательства, устранению его пробелов и неясностей понимания и толкования. По сути, данные суды создают прецедентное право на региональном уровне, дополняя, а иногда и замещая в этом качестве законодательные и правоприменительные органы публичной власти"*(10).

Глубина воздействия конституционной (уставной) юстиции на правовые системы субъектов федерации определяется тем, что указанный судебный институт решает исключительно вопросы права, т.е. контролирует качество регионального законодательства и подзаконных нормативных правовых актов с точки зрения соответствия конституционно-правовым критериям, прежде всего в области защиты основных прав и свобод человека и гражданина. Имея предметом рассмотрения в порядке конституционного (уставного) судопроизводства только нормативное регулирование, данный вид судебной юрисдикции неизбежно исследует проблему в ее универсальном (обобщенном) звучании, значимом не только для конкретного заявителя, но и для всего круга лиц, сталкивающихся с оспариваемой нормой. При этом в ходе судебного рассмотрения правовой оценке подвергается и правоприменительная практика, сложившаяся на основе оспариваемой нормы. В результате итоговое решение конституционного (уставного) суда - это всесторонний правовой анализ проверяемой нормы, включая ее содержание, место в системе правового регулирования, характер применения.

Осуществляя действенный нормоконтроль над огромным массивом регионального законодательства, конституционные (уставные) суды предоставляют гражданам дополнительную защиту их конституционных прав и свобод. Практика показывает, что в деятельности регионального конституционного (уставного) правосудия самой многочисленной и самой востребованной является категория дел по рассмотрению жалоб граждан и их объединений на нарушение конституционных прав и свобод.

Общая тенденция, отражающая правозащитную деятельность института региональной конституционной (уставной) юстиции, - рассмотрение дел по защите социальных прав граждан. В практике конституционных судов Бурятии, Ингушетии, Карелии, Коми, Татарстана, а также уставных судов Калининградской и Свердловской областей превалируют вопросы, связанные с социальной защитой граждан.

Дальнейшее развитие конституционной (уставной) юстиции является фактором обеспечения равноправия субъектов федерации, предоставления гражданам одинакового набора правовых гарантий и возможностей защиты конституционных прав и свобод независимо от региона, в котором они находятся. Готовность к формированию собственной конституционной (уставной) юстиции задекларировали в своих учредительных документах подавляющее большинство субъектов федерации. Но даже при наличии региональных законов об учреждении таких судов они зачастую фактически не создаются. Данная ситуация неприемлема с точки зрения правового государства и преодоления правового нигилизма, она не способствует укреплению механизмов правовой защиты граждан в Российской Федерации.

Создание конституционных и уставных судов в каждом субъекте Российской Федерации, как сейчас происходит с институтом региональных уполномоченных по правам человека и по правам ребенка, расширило бы полномочия регионов в вопросе оказания гражданам судебной защиты их прав и свобод, укрепило основы конституционного строя на уровне субъектов федерации, стабилизировало систему властных отношений регионального и муниципального масштабов. Замедление темпов распространения конституционного (уставного) правосудия в субъектах федерации следует признать негативной тенденцией регионального политико-правового процесса. По мнению Председателя Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькина, "нельзя сказать, что конституционный суд - любимое детище власти, хотя он нужен обществу и нужен власти, поскольку выступает медиатором в отношениях между ними и вместе с тем является определенной гарантией для самой государственной власти и страны в целом. Имеется в виду, что этот цивилизованный, правовой, конституционный способ решения споров - даже если его результат оказывается не в пользу конкретного органа власти - всегда лучше, чем уличный. И в этом смысле надо растить, лелеять и оберегать хрупкое конституционное растение. Политические заморозки для него очень опасны, но они опасны и для самой власти. И здесь опыт и западных и восточных стран показывает, что государства все же идут на соответствующие издержки, причем не только материальные, но и связанные с неудобством некоторого политико-правового свойства. Конечно, парламенту, если нет никого над ним, легче - принял закон и все. Это более простой механизм, однако простой далеко не всегда значит эффективный. Телега тоже очень проста по сравнению с автомобилем или самолетом, но неужели лучше двигаться на телеге?"*(11).

В.Н. Демидов,

заслуженный юрист Республики Татарстан,

кандидат юридических наук,

Председатель Конституционного суда Республики Татарстан

(Казань)

"Российский юридический журнал", N 3, май-июнь 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Зорькин В.Д. Верховенство права и конституционное правосудие // Россия и Конституция в XXI веке. Взгляд с Ильинки. М., 2007. С. 127.

*(2) Несмеянова С.Э. Конституционный Суд России: итоги работы и перспективы // Рос. юрид. журн. 2012. N 3. С. 105.

*(3) Хабриева Т.Я. Правовое государство: вызовы времени и задачи конституционного правосудия // Конституционный контроль: доктрина и практика. М., 2012. С. 96-107.

*(4) Минниханов Р.Н. Государственность. Инновационность. Конкурентоспособность // История. Право. Политика. 2012. N 3-4. С. 94.

*(5) Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс. М., 2005. С. 468.

*(6) Безруков А.В. О необходимости формирования и месте конституционных (уставных) судов субъектов РФ в механизме разделения властей // Журн. конституционного правосудия. 2013. N 1. С. 10.

*(7) Бондарь Н.С. Конституционное правосудие и развитие конституционной юриспруденции в России // Журн. рос. права. 2011. N 10. С. 35-46.

*(8) Гатауллин А.Г. Региональное конституционное правосудие: современное состояние и проблемы. Казань, 2011. С. 275.

*(9) Крусс В.И. Конституционный нормоконтроль как аутентичное правотворчество // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 6. С. 4.

*(10) Идрисов Р.Ф. Роль решений Конституционного суда Татарстана в формировании правовой системы республики // Актуальные проблемы теории и практики конституционного судопроизводства. Казань, 2012. Вып. VII. С. 265.

*(11) Вестн. Конституционного суда Республики Татарстан. Спец. вып. 2010. С. 13.