Практический опыт и проблемы работы МФЦ (Г.Г. Зайцева, "Руководитель автономного учреждения", N 6, июнь 2013 г.)

Практический опыт и проблемы работы МФЦ

С наступлением 2013 года этап точечных экспериментов при создании сети многофункциональных центров (МФЦ) сменился этапом масштабной реализации поставленных задач, что потребовало уже не индивидуальных (на уровне муниципального образования или отдельного МФЦ), а унифицированных решений. Более явно обозначились и проблемные зоны при организации предоставления госуслуг. В чем заключаются эти сложности и как их предполагается решать?

Новый виток развития, предполагающий интенсивное развертывание сети МФЦ и, как следствие, внедрение централизованных и тиражируемых решений, во многом обусловлен изменившейся нормативной базой. 1 января 2013 года вступили в силу постановления Правительства РФ от 22.12.2012 N 1376 *(1) и N 1377 *(2).

Первый документ установил требования, касающиеся:

1) организации деятельности МФЦ (способов взаимодействия с органами власти и местного самоуправления, видов предоставляемых услуг, режима работы, оснащенности помещения и т.д.);

2) функций МФЦ, расположенного на территории региона и уполномоченного на заключение соглашений о взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, предоставляющими государственные услуги, правил деятельности уполномоченного МФЦ;

3) критериев выбора привлекаемых организаций и правил их деятельности;

4) автоматизированной информационной системы МФЦ и ее подключения к единой, а также региональной системе межведомственного электронного взаимодействия;

5) идентификации граждан в окнах обслуживания и возможности подписания заявителем документов квалифицированной электронной подписью с использованием универсальной электронной карты (с 1 января 2014 года).

Второй нормативный акт определил требования к заключению соглашений о взаимодействии МФЦ и органов власти, местного самоуправления. Были обновлены и перечни федеральных, региональных и муниципальных услуг, предоставление которых организуется по принципу "одного окна".

Таким образом, вопросы, решение которых ранее было отдано на усмотрение муниципальных образований, сейчас оказались регламентированы на федеральном уровне. Согласно новым правилам в каждом регионе должна быть создана единая система информационного взаимодействия, объединяющая уполномоченный МФЦ, органы власти всех уровней, иные МФЦ, привлекаемые организации, а также основные интернет-ресурсы (единый портал госуслуг и его региональный аналог). В результате должны быть созданы условия для экстерриториального оказания услуг: гражданин, обратившись в любое МФЦ или привлеченную организацию, расположенные в регионе его проживания, сможет получить необходимую госуслугу.

Однако на пути следования к данной цели возникают не только удачные решения, достойные последующего тиражирования, но и немало сложностей. Об этом шла речь на круглом столе "Создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг в регионах России", прошедшем в рамках VI Международного форума информационных технологий "ITForum 2020/Взгляд в будущее".

Практика создания сети МФЦ в регионе

Отдельные регионы апробировали единую систему предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ, привлеченные организации) задолго до ее повсеместного внедрения в 2013 году. При этом субъекты РФ - первопроходцы столкнулись с трудностями. Так, Ульяновская область, открывшая первый МФЦ в 2007 году и в 2008 году намеревавшаяся создать сеть из 12 таких центров, из-за экономического кризиса была вынуждена искать менее затратные способы обеспечить гражданам доступность госуслуг, предоставляемых по принципу "одного окна". Выходом из сложившейся ситуации стала передача функции по предоставлению части услуг на аутсорсинг.

Примечание. В каждом регионе должна быть создана единая система информационного взаимодействия, объединяющая уполномоченный МФЦ, органы власти всех уровней, иные МФЦ, привлекаемые организации, а также основные интернет-ресурсы (единый портал госуслуг и его региональный аналог).

"В августе 2010 года был заключен агентский договор между ОГАУ "МФЦ Ульяновской области" и ФГУП "Почта России" по организации предоставления услуг на базе отделений почтовой связи, - рассказал и. о. министра Ульяновской области по развитию информационных технологий и электронной демократии Я.А. Егоров. - Это было непросто, поскольку нормативная база в части предоставления госуслуг в том числе привлекаемыми организациями в то время практически отсутствовала. Но мы нашли решение. В агентский договор вошло, например, даже такое условие, как предоставление почтовым отделением универсальной услуги связи (это означало наличие для граждан возможности доступа к Интернету и, соответственно, единому порталу госуслуг, порталу органов власти региона). Кроме того, мы определили примерную стоимость предоставления услуг, разделили их по категориям и просчитали, сколько МФЦ должен возмещать "Почте России" за выполнение части процедур, которые ей передаются".

Помимо расширения сотрудничества с национальным оператором (госуслуги предоставляются сегодня на базе 146 отделений почтовой связи, а отдельные услуги, не требующие специального обучения сотрудников почты и сбора большого пакета документов, доступны для граждан Ульяновской области в каждом из 521 почтового отделения) увеличилось и число привлекаемых организаций. МФЦ заключил агентский договор с местной коммерческой фирмой, специализирующейся на приеме платежей от граждан и имеющей развитую электронную инфраструктуру, а также организовал предоставление госуслуг на базе нескольких школ и библиотек.

Кроме того, возобновилось развитие сети МФЦ. В настоящее время она состоит из 25 обособленных подразделений МФЦ, открытых во всех 24 муниципальных образованиях Ульяновской области. "Но это не "классические" МФЦ большого формата, - пояснил Я.А. Егоров. - Мы исходили из потребности каждого района, поэтому предусмотрели МФЦ меньших размеров".

В сельской местности, где существуют проблемы с проводной связью, но действует беспроводной Интернет, реализуется отдельный проект "Мобильный почтальон". Для предоставления гражданам госуслуг в электронном виде 22 почтальона были оснащены планшетами с высокоскоростным мобильным доступом к Интернету. Такая форма предоставления услуг оказалась довольно востребованной: например, в феврале текущего года такими услугами воспользовалось 292 человека.

Действия администрации Ульяновской области и МФЦ привели к существенному росту числа обращений граждан. Если в 2009 году один пилотный МФЦ предоставил около 4,5 тыс. услуг, в 2010 году с открытием головного МФЦ их количество выросло до 82,5 тыс., в 2011 году, когда отделения МФЦ были открыты во всех районах области, итоговый показатель составил 174 тыс. единиц услуг, а в 2012 году превысил 386 тыс. "За весь период действия сети МФЦ было предоставлено около 650 тыс. услуг, в то время как в регионе проживает 1 млн. 285 тыс. человек, - резюмировал Я.А. Егоров. - Можно предположить, что в МФЦ побывала половина населения области, но это, конечно, не так. Охват несколько ниже, поскольку часть граждан приходит за повторяющимися услугами, которые необходимо получать на регулярной основе (например, это касается сферы соцзащиты)".

От "одной двери" к "одному окну"

Однако индивидуальный позитивный опыт развертывания сети МФЦ не исключает возникновения сложностей, одинаковых для большинства регионов.

Главная проблема состоит в том, что многие МФЦ и привлекаемые ими организации предоставляют далеко не полный перечень государственных и муниципальных услуг - очень часто неохваченными остаются услуги федерального уровня. Это обусловлено тем, что МФЦ не заключил соглашения о взаимодействии с тем или иным органом власти и не наладил с ним обмен электронными документами, в то время как действующее законодательство уже наделило многофункциональные центры статусом полноценного участника системы межведомственного электронного взаимодействия.

Примечание. Автоматизировав основные процессы предоставления госуслуг, можно существенно снизить требования к персоналу МФЦ.

Вторая проблема - замена при предоставлении госуслуг принципа "одного окна" принципом "одной двери". На практике это выражается в том, что услуги оказывают не сотрудники МФЦ, а представители федеральных структур, располагающиеся в помещении МФЦ. "После того как гражданин вошел в "единую дверь", придется искать нужное ему окно, - пояснила руководитель Управления Росреестра по Нижегородской области И.В. Бердникова. - В одном окне работает сотрудник ФМС и здесь можно получить загранпаспорт, в другом - оказывает услуги представитель Росреестра и т.д. Но это неправильно. Такой подход дискредитирует саму идею МФЦ".

Причин, по которым сегодня так распространен принцип "одной двери", две: нечеткое информационное взаимодействие между МФЦ и органом власти, услуги которого предоставляются, и кадровые проблемы. Часть госуслуг являются крайне сложными в плане технологии исполнения (исходный пакет документов, вариативность оказания услуги и т.д.), поэтому компетенции универсального специалиста МФЦ может быть недостаточно.

"Мы начали выполнять требования декабрьских постановлений правительства, ввели в функционал универсальных операторов МФЦ предоставление услуг Росреестра и Земельной кадастровой палаты, - поделился опытом Я.А. Егоров. - Услуги действительно сложнейшие. Ни один специалист МФЦ, не работавший ранее в соответствующем органе власти, не сможет абсолютно точно учесть все особенности при приеме документов".

Решение кадровой проблемы может быть следующим.

Во-первых, следует привлечь в МФЦ необходимых специалистов из числа госслужащих, тем более что органы власти сами заинтересованы в сокращении численности своих работников. "В Росреестре идет сокращение именно за счет сотрудников, занимающихся приемом документов, - пояснила И.В. Бердникова. - И мы готовы передать этих специалистов, обладающих высокой квалификацией и способных научить других, на постоянную работу в МФЦ".

Во-вторых, нужно автоматизировать основные процессы предоставления госуслуг, тем самым существенно снизив требования к персоналу МФЦ. В частности, автоматизированная информационная система любого МФЦ должна включать в себя так называемую экспертную подсистему, необходимую для поддержки заявителей и принятия решений. Она способна в автоматическом режиме путем анкетирования гражданина определить возможность либо невозможность оказания ему той или иной услуги. "То есть система сама будет выдавать сотруднику МФЦ типизированные вопросы, ответы на которые специалист должен зафиксировать в этой же системе, - прокомментировал руководитель направления МФЦ компании "Бюджетные и финансовые технологии" А. Найченко. - Если услугу предоставить нельзя, система выдаст ссылку на нормативный акт, в котором содержится обоснование отказа".

При возможности предоставления конкретной услуги автоматизированная система определит окончательный набор документов, требуемых для этого, и выделит те из них, которые гражданин должен иметь у себя (документы домашнего хранения). Система также произведет расчет оптимальной последовательности сбора недостающей информации гражданином (в соответствующих ведомствах) либо МФЦ (через систему межведомственного электронного взаимодействия) и оказания самой услуги.

Таким образом, всеми компетенциями, необходимыми для оказания госуслуги, будет обладать именно автоматизированная система, а не оператор МФЦ. Впрочем, сегодня экспертная поддержка сотрудников МФЦ возможна прежде всего в отношении "простых" госуслуг. А вот формализовать "сложные" услуги (например, того же Росреестра), по словам А. Найченко, еще только предстоит в ближайшем будущем.

Третья проблема связана с законодательным регулированием механизмов предоставления госуслуг. Нормативная база хоть и пополнилась благодаря принятию декабрьских постановлений правительства, но последние не смогли разрешить все сложности, возникающие "на местах".

Так, Постановление N 1376 предусматривает два варианта расчета окон предоставления госуслуг: для МФЦ (на каждые 5 тыс. жителей) и для привлекаемых организаций (на каждые 2 тыс. жителей). Но практика открытия таких окон показывает, что применять эти показатели не всегда целесообразно. С одной стороны, не имеет смысла создавать окна абсолютно в каждом населенном пункте, с другой - следует избегать появления "мертвых зон", вообще не попадающих в зону охвата. "Вариантом решения этой проблемы может стать уравнивание показателей числа окон для МФЦ и привлекаемых организаций, а также учет плотности населения при расчете числа окон", - предложил Я.А. Егоров.

Примечание. Выбрали централизованное решение и определили конкретного поставщика автоматизированной информационной системы сегодня около 25 субъектов РФ. Остальные либо находятся на стадии поиска, либо имеют опыт разрозненных локальных решений.

Кстати, изменение правового поля будет способствовать и решению проблемы "одной двери". Надлежащее предоставление "сложных" госуслуг можно обеспечить не только путем перехода представителей органов власти на работу в МФЦ. "Надо упрощать порядок предоставления соответствующих госуслуг", - считает заместитель директора Департамента государственного регулирования в экономике Минэкономразвития М.В. Кирсанов.

Наконец, четвертая проблема касается перспектив развития МФЦ. Некоторые участники "круглого стола" увидели противоречие целевых показателей, установленных в Указе Президента РФ от 07.05.2012 N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления". Документ определяет, что к 2015 году 90% граждан должны иметь доступ к предоставлению госуслуг по принципу "одного окна" и в то же время к 2018 году 70% граждан должны использовать механизм получения услуг в электронной форме. Но если заявители начнут активно пользоваться электронными услугами, будет ли необходим 90%-й охват населения окнами МФЦ и привлекаемых организаций? Может быть, МФЦ следует наделить дополнительными полномочиями и функциями, например центров качества услуг?

"Востребованность МФЦ, безусловно, сохранится, - подчеркнул М.В. Кирсанов. - Даже самая современная информационная система, посредством которой предоставляются электронные услуги, не способна нивелировать ценность человеческого фактора. Гражданин может так напутать при формировании запроса, что понять, что именно нужно заявителю, будет в состоянии только специалист, ориентирующийся в данном вопросе. К тому же сотрудники МФЦ, обязанные разговаривать с посетителями в корректной форме, задают высокий стандарт обслуживания и тем самым способствуют повышению удовлетворенности граждан от общения с государством".

Требования к информационной системе

Анализ ряда перечисленных проблем показал, что качество информационной системы МФЦ является критичным для предоставления государственных и муниципальных услуг. По оценке А. Найченко, около 25 субъектов РФ сегодня выбрали централизованные решения и определили поставщика автоматизированной информационной системы. Остальные либо находятся на стадии поиска, либо имеют опыт разрозненных локальных решений. Каким же функционалом должна обладать информационная система, чтобы соответствовать требованиям законодательства и обеспечивать надлежащее качество предоставления госуслуг?

"Важно, чтобы это было централизованное решение на весь субъект РФ, - подчеркнул А. Найченко. - Кроме того, система должна поддерживать функции уполномоченного МФЦ, быть готовой к обслуживанию в режиме "одного окна", то есть обеспечивать экспертную поддержку сотрудников. Необходима также поддержка работы привлекаемых организаций, интеграция с центрами телефонного обслуживания (позвонивший должен получить предметную консультацию по интересующему его вопросу, что снимет часть нагрузки с самого МФЦ) и системой межведомственного электронного взаимодействия".

При централизованном подходе к созданию сети МФЦ предстоит объединить следующие звенья. Главным среди них станет уполномоченный МФЦ - оператор и владелец автоматизированной информационной системы. С ним должны быть интегрированы региональный портал госуслуг, центры телефонного обслуживания, единая система по управлению электронной очередью, инфоматы, иные МФЦ и привлекаемые организации. Кроме того, уполномоченный МФЦ может быть оператором системы межведомственного электронного взаимодействия и уполномоченной организацией по выдаче и обслуживанию универсальных электронных карт. Иными словами, в перспективе такой МФЦ может взять на себя все функции, касающиеся организации оказания госуслуг как в электронном виде, так и с помощью сети МФЦ.

Г.Г. Зайцева,

главный редактор журнала "Руководитель автономного учреждения"

"Руководитель автономного учреждения", N 6, июнь 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) "Об утверждении Правил организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Постановление N 1376).

*(2) "О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2011 г. N 797".