Перспективы бюджетной и налоговой политики на 2013 год (О.Е. Орлова, "Руководитель автономного учреждения", N 10, октябрь 2012 г.)

Перспективы бюджетной и налоговой политики на 2013 год

Планы государства в области бюджетной и налоговой политики автономные учреждения учитывают в своей хозяйственной жизни по двум основным причинам.

Во-первых, АУ являются получателями различных субсидий из соответствующих бюджетов и заинтересованы в поддержке государством социального сектора экономики.

Во-вторых, деятельность АУ финансируется в том числе за счет внебюджетных доходов, а эти средства в полной мере подвергаются налогообложению.

На протяжении последних лет органы государственной власти проводят прозрачную и открытую бюджетную и налоговую политику. Формой доведения информации являются публикуемые в открытом доступе программные документы. Период, на который они принимаются, можно охарактеризовать как долгосрочный и среднесрочный, что облегчает организациям планирование собственной деятельности. Канули в Лету изменения законодательства, которые принимаются "задним числом", дезориентируя тем самым экономических субъектов.

Краткий обзор законодательной базы

Для оценки перспектив бюджетной и налоговой политики на 2013 год рекомендуем изучить следующие документы:

- Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 28.06.2012 О бюджетной политике в 2013-2015 годах"*(1) (далее - Бюджетное послание);

- Основные направления налоговой политики РФ на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов*(2) (далее - Налоговая политика);

- Основные направления бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов*(3) (далее - Бюджетная политика);

- Основные направления государственной долговой политики РФ на 2012-2014 годы*(4) (далее - Долговая политика);

- Прогноз социально-экономического развития РФ на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов (далее - Прогноз развития);

- указы Президента РФ от 07.05.2012*(5) (далее - указы от 07.05.2012);

- Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года, утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р (далее - Концепция долгосрочного развития);

- проект Бюджетной стратегии РФ на период до 2023 года*(6).

Первые пять документов рассчитаны на среднесрочный период до 2015 года, три последних охватывают долгосрочную (до 2023 года) перспективу.

Бюджетное послание перестает быть единственным документом, на основании которого заинтересованные пользователи могут судить о перспективах бюджетно-налоговой политики государства. В самом Бюджетном послании Президент РФ не один раз ссылается на ту или иную программу, которая разработана или должна быть разработана в развитие выдвигаемых им тезисов.

Налоговая политика в ближайшие несколько лет приведет к снижению налоговой нагрузки на труд и капитал и к увеличению налоговой нагрузки на конечное потребление. Каких-то глобальных перемен в отношении налогоплательщиков - юридических лиц не ожидается. Налоговое бремя в целом не изменится, поскольку плановые меры в большей степени сосредоточены на создании более комфортных условий при взимании налогов и налоговом администрировании. Если налогоплательщики и получат экономию, это произойдет не столько за счет уплаты меньших сумм налогов, сколько за счет снижения затрат на налоговый учет и издержек в ходе налоговых проверок. Самое заметное и благоприятное изменение для юридических лиц - освобождение с 2013 года от налога на имущество движимого имущества, введенного в эксплуатацию после вступления в силу соответствующего закона. Что же касается физических лиц, "интригует" вопрос налогообложения так называемых предметов роскоши.

Бюджетная политика с 2013 года возвращается к тем правилам, которые действовали до кризиса 2008 года. Чтобы снизить зависимость федерального бюджета от конъюнктуры цен на энергоносители, все средства, полученные от превышения цен на нефть над базовой величиной, будут направляться в резервный фонд.

С 2013 года планируется начать системные структурные реформы отраслей социальной сферы и государственного управления, направленные на обеспечение сбалансированности федерального бюджета и повышение эффективности бюджетных расходов в соответствии с приоритетами государственной политики. Чтобы оценить масштабность преобразований, достаточно сказать, что за счет реорганизации неэффективных учреждений и программ предполагается изыскать не менее трети необходимых ресурсов.

Влияние Долговой политики на деятельность АУ опосредовано и связано с тем, что государство определило: сокращать свои социальные обязательства оно не намерено, а в случае дефицита бюджета будет покрывать его внутренними и внешними заимствованиями. Автономные учреждения, которые имеют избыток денежных средств, может заинтересовать возможность инвестирования в государственные бумаги (облигации федерального займа) - порядок их обращения планируется заметно упростить.

Прогноз развития устанавливает основные макроэкономические параметры, что может быть использовано автономными учреждениями при бюджетировании на 2013 год. Кроме того, именно в этом документе подробно рассмотрены перспективы развития социальной сферы, в которой традиционно сильны позиции АУ.

Положения указов от 07.05.2012 направлены на решение неотложных задач экономического и социального развития страны, таких как модернизация социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства, развитие инфраструктуры, региональное развитие. Руководители АУ найдут в данных указах конкретные параметры будущего развития отраслей, в которых учреждения осуществляют свою деятельность.

В Концепции долгосрочного развития поставлена цель довести к 2020 году доходы и качество жизни россиян до такого уровня, который характерен для стран с развитой экономикой. Под этим подразумеваются высокие стандарты личной безопасности, доступность и требуемое качество услуг образования и здравоохранения, необходимый уровень обеспеченности жильем, доступ к культурным благам и обеспечение экологической безопасности. Большой блок Концепции долгосрочного развития посвящен проблеме развития человеческого капитала. Блок включает в себя следующие подразделы:

1. Демографическая политика и политика народосбережения.

2. Развитие здравоохранения.

3. Развитие физической культуры и спорта.

4. Развитие образования.

5. Развитие культуры и средств массовой информации.

6. Развитие рынка труда.

7. Повышение доступности жилья.

8. Развитие социальных институтов и социальная политика.

9. Молодежная политика.

10. Развитие пенсионной системы.

11. Экологическая безопасность экономики и экология человека.

Бюджетная стратегия на период до 2023 года представлена пока в проекте. Обратившись к тексту документа, можно заметить, что он составлен в начале 2008 года и не учитывает более поздние события, в частности мировой финансовый кризис 2008 года. Вместе с тем как долгосрочный документ стратегия ценна тем, что на ее целевые показатели не должны критически повлиять такие негативные факторы, как ухудшение внешнеэкономической конъюнктуры.

В качестве основной угрозы в Бюджетной стратегии названа неблагоприятная демографическая тенденция. Старение населения в большинстве развитых стран ведет к росту социальных расходов (на пенсионное обеспечение, здравоохранение и т.д.), замедлению роста экономики и снижению доходов бюджета. Так, рост расходов в странах ЕС в ближайшие 40 лет, связанный со старением населения, может достичь 8% ВВП. Результатом может стать значительный рост бюджетного дефицита и серьезное ослабление макроэкономической сбалансированности. Как показало время, именно это и случилось - сегодня Европа переживает глубокий бюджетный кризис.

Бюджетная политика на 2013 год

Бюджетная политика играет определяющую роль в формировании условий жизни граждан и развитии страны. Через бюджетную систему проходят средства, эквивалентные более трети ВВП, она обеспечивает финансирование всех направлений деятельности государства: поддержание безопасности страны и общественного порядка, бесплатное образование и здравоохранение, создание условий для развития экономики, предоставление пенсий по старости и инвалидности, снижение бедности и сглаживание межрегиональных различий.

Суть проводимой государством бюджетной реформы заключается в том, чтобы сместить бюджетный процесс от управления ресурсами бюджета (то есть затратами) к управлению результатами.

Развитие человеческого капитала является приоритетом при распределении расходов федерального бюджета. Государственную поддержку получит социальный сектор экономики, что, в частности, выразится в принятии программ "Развитие здравоохранения", "Развитие образования", "Культура России", "Социальная поддержка граждан".

"Программный бюджет". Начиная с 2014 года в полном объеме будет осуществлен переход к "программному бюджету", что будет сопровождаться внедрением современной государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет". В дальнейшем будет создан Единый портал бюджетной системы РФ. Он сделает доступной в режиме реального времени информацию о бюджетном процессе, структурированную с учетом потребностей заинтересованных пользователей.

В течение 2013 года будет осуществлен переход на нормативно-подушевое финансирование в отдельных отраслях бюджетного сектора.

Государство по-прежнему намерено усилить конкуренцию за бюджетные средства. Если необходимая услуга может быть предоставлена за те же деньги, но более качественно частными организациями, заказ будет отдан им. Граждане при этом получат возможность выбора организации, предоставляющей услуги за счет бюджетных средств. В Бюджетном послании Президент РФ отметил: неэффективно с точки зрения использования бюджетных средств и несправедливо по отношению к гражданам, когда одинаково финансируются организации, предоставляющие как качественные, так и некачественные услуги, когда одинаково оплачивается труд как добросовестных, так и недобросовестных работников.

Сокращение государственного сектора будет происходить за счет перехода части бюджетных организаций в частный сектор на добровольной основе при поэтапном сокращении бюджетной составляющей их финансирования. Это прежде всего касается отраслей социальной сферы, в особенности образования, здравоохранения.

"Эффективный контракт". Для повышения качества предоставляемых населению государственных и муниципальных услуг, а также в целях сохранения кадрового потенциала повсеместно будет внедрен "эффективный контракт". Он должен четко определять условия оплаты труда и социальный пакет работника в зависимости от качества и количества выполняемой им работы.

"Дорожные карты". Формой представления информации о проводимых изменениях станут "дорожные карты", в которых будет определена четкая последовательность действий, сроки, ответственные за исполнение, необходимое организационное и ресурсное обеспечение. Например, "дорожная карта" по повышению оплаты труда в государственном (муниципальном) секторе будет учитывать:

1) определение объема государственных (муниципальных) гарантий, основанных на стандартах оказания государственных (муниципальных) услуг и учитывающих повышение производительности труда работников;

2) определение прогнозной численности занятых, необходимой для предоставления гарантированных по стандарту услуг, - расчет фонда оплаты труда, необходимого для оказания услуг, путем:

- сопоставления стоимости рабочего времени со средним значением по экономике региона;

- учета всех видов деятельности организации (образование, наука и т.д.);

3) подготовку типового контракта с руководителем организации (государственной и негосударственной);

4) подготовку типового контракта с работником, включающего в стоимость труда социальный пакет (льготы, досрочная пенсия и т.д.);

5) оплату негарантированных услуг потребителем с возможностью оказания социальной помощи нуждающимся и грантов за выдающиеся успехи.

Налоговая политика на 2013 год

Кратко напомним основные налоговые изменения 2012 года: снижение ставки тарифов страховых взносов для основной группы налогоплательщиков с 34 до 30%; введение корректировочного счета-фактуры; введение в НК РФ нового раздела, регулирующего вопросы налогообложения при трансфертном ценообразовании.

То, что в дальнейшем планируется претворить в жизнь, Минфин назвал налоговым маневром. Он будет заключаться в снижении налоговой нагрузки на труд и капитал и ее повышении на потребление (включая дорогую недвижимость), рентные доходы, возникающие при добыче природных ресурсов, а также в переходе к новой системе налогообложения недвижимого имущества. В Бюджетном послании Президент РФ обозначил перспективы на более длительный срок, предлагая не увеличивать налоговую нагрузку на несырьевые секторы экономики вплоть до 2018 года.

В части мер налогового стимулирования планируется внести изменения в законодательство о налогах и сборах по следующим направлениям:

1. Поддержка инвестиций и развития человеческого капитала.

2. Совершенствование налогообложения при операциях с ценными бумагами и финансовыми инструментами срочных сделок, а также при иных финансовых операциях.

3. Совершенствование специальных налоговых режимов.

4. Развитие взаимосогласительных процедур в налоговых отношениях.

В части мер, предусматривающих повышение доходов бюджетной системы РФ, предполагаются следующие изменения:

1. Налогообложение природных ресурсов.

2. Акцизное налогообложение.

3. Введение налога на недвижимость.

4. Сокращение неэффективных налоговых льгот и освобождений.

5. Совершенствование налога на прибыль организаций.

6. Совершенствование налогового администрирования.

7. Противодействие уклонению от налогообложения с использованием низконалоговых юрисдикций.

8. Страховые взносы на обязательное пенсионное, медицинское и социальное страхование.

Налог на прибыль. Основные новации здесь связаны с корректировкой существующего законодательства. Некоторые нормы либо недостаточно конкретизированы, либо создают налоговые лазейки, либо не полностью соответствуют реалиям наших дней. В частности, будет упрощен порядок использования амортизационной премии, что поспособствует обновлению основных фондов налогоплательщиками.

Претерпит изменение структура имущественных налогов. В долгосрочной перспективе налог на имущество уйдет в прошлое и будет замещен налогом на недвижимость и транспортным налогом.

Пока же в целях создания стимулов для обновления основных фондов из объектов обложения налогом на имущество организаций может быть исключено движимое имущество (машины, оборудование). Одновременная отмена восстановления на доходы амортизационной премии и налога на имущество создаст интересные возможности. Действительно, у налогоплательщиков появится серьезный повод подумать об обновлении парка оборудования, ведь вновь введенное оборудование не будет облагаться налогом на имущество.

Налог на недвижимость. Его введение Минфин откладывает уже несколько лет подряд. Проблема заключается в определении кадастровой стоимости всех объектов недвижимости и в силу своей грандиозности до сих пор не решена.

В связи с введением налогообложения престижного потребления налог на недвижимость (земельные участки, здания, строения, жилые и нежилые помещения, находящиеся в собственности физических лиц) будет несколько модифицирован. Его минимальную ставку планируется установить в размере от 0,05 до 0,3% в зависимости от совокупной кадастровой стоимости всех объектов недвижимости в собственности физического лица. При этом максимальная ставка (без возможности ее снижения на местном уровне) будет установлена для совокупной кадастровой стоимости всех объектов недвижимости свыше 300 млн. руб. Также предполагается, что повышенная налоговая ставка, применяемая к дорогостоящей недвижимости, станет применяться вне зависимости от того, кто является собственником указанных объектов (организации или физические лица), а также от количества собственников.

Транспортный налог. В рамках налогообложения престижного потребления претерпит изменение и транспортный налог. Начиная с 2013 года будет введена его минимальная ставка в размере 300 руб. с 1 л.с. для легковых автомобилей с мощностью двигателя свыше 410 л.с. При этом планируется предусмотреть возможность повышения ставки законами субъектов РФ и исключить возможность ее снижения.

Страховые взносы на обязательное страхование. Минфин предполагает, что в 2014 году будут сохранены тарифы страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на уровне 2013 года: в отношении большинства плательщиков - 30% и неперсонифицированный тариф 10% сверх установленной предельной величины; для малого бизнеса и некоммерческих организаций, осуществляющих основную деятельность в области социального обслуживания населения, а также благотворительных организаций и организаций, применяющих УСНО, - 20%.

Налоговые режимы для малого бизнеса. С принятием Федерального закона от 25.06.2012 N 94-ФЗ*(7) (далее - поправки в НК РФ) заметные изменения претерпят в 2013 году специальные режимы налогообложения. Поскольку спецрежимы применяют далеко не все автономные учреждения, остановимся лишь на тех нововведениях, которые могут представлять для них интерес.

Переход на ЕНВД с 2013 года становится добровольным и будет носить уведомительный характер. Согласно подготовленной редакции п. 1 ст. 346.28 НК РФ налогоплательщик сможет самостоятельно выбирать ЕНВД наравне с другими системами налогообложения. Многие автономные учреждения испытают облегчение, поскольку не будут опасаться того, что любая их новация во внебюджетной деятельности может создать проблему налогового учета. А некоторые АУ при желании могут избавить себя от бремени раздельного налогового учета, отказавшись от совмещения различных режимов (например, УСНО и ЕНВД). Минфин по-прежнему планирует отмену ЕНВД по мере расширения патентной системы, однако срок перенесен на 2018 год.

Действующие в настоящий момент ограничения по доходам для целей перехода и применения УСНО (45 и 60 млн. руб.) сохраняют свои размеры и на 2013 год. Начиная с 2014 года будет производиться индексация предельного дохода на коэффициент-дефлятор. Впервые в НК РФ введено определение коэффициента-дефлятора (п. 2 ст. 11), отсутствие законодательного закрепления которого привело к многочисленным судебным спорам*(8). В соответствии с поправками в НК РФ коэффициент-дефлятор устанавливается ежегодно на каждый следующий календарный год и рассчитывается как произведение коэффициента-дефлятора, применяемого для целей соответствующих глав НК РФ в предшествующем календарном году, и коэффициента, учитывающего изменение потребительских цен на товары (работы, услуги) в Российской Федерации в предшествующем календарном году.

Самое заметное изменение в спецрежимах - это введение патента, но патент распространяется исключительно на предпринимателей. Организации им воспользоваться не смогут.

НДФЛ. Ряд приятных изменений ждет налогоплательщиков - физических лиц. С 2013 года предлагается не облагать НДФЛ суммы оплаты стоимости медицинских услуг, производимой за физических лиц работодателями, если они применяют специальные налоговые режимы, предусматривающие определение налоговой базы в виде доходов, уменьшенных на величину расходов, при условии, что расходы на оплату таких услуг не отнесены к расходам, учитываемым при определении налоговой базы. Также будут освобождены от налогообложения суммы оплаты медицинских услуг, производимой за счет средств бюджетов бюджетной системы РФ.

Льготы по НДФЛ коснутся молодых ученых, получающих гранты Президента РФ; безработных при получении ими финансовой помощи в рамках содействия самозанятости населения; фермеров, получающих бюджетные субсидии; многодетных граждан, приобретающих бесплатно земельные участки из государственной или муниципальной собственности; ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны в части получения ими подарков и материальной помощи.

Заключение

Во всех вышерассмотренных программных документах уделяется внимание анализу макроэкономических рисков. Наличие раздела, посвященного рискам, является одним из показателей зрелости составляемых планов и бюджетов. Автономным учреждениям, приступающим к разработке своих бюджетов и плановых документов на 2013 год, рекомендуется учесть данный факт и предусмотреть в планах использование таких инструментов управления рисками, как сценарный анализ, формирование резервов, система лимитов, страхование рисков.

О.Е. Орлова,

эксперт журнала

"Руководитель автономного учреждения"

"Руководитель автономного учреждения", N 10, октябрь 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Опубликовано на официальном сайте Президента РФ в разделе "Документы".

*(2) Опубликованы на официальном сайте Минфина в разделе "Налоговые отношения", подраздел "Налоговая и таможенно-тарифная политика".

*(3) Опубликованы на официальном сайте Минфина.

*(4) Опубликованы на официальном сайте Минфина в разделе "Государственный долг".

*(5) В систему из 11 указов Президента РФ от 07.05.2012 оформлено стратегическое видение перспективного развития страны.

*(6) Опубликован на официальном сайте Минфина.

*(7) "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

*(8) См. Постановление Президиума ВАС РФ от 12.05.2009 N 12010/08.