Решения Европейского суда правосудия - механизм сохранения и укрепления правопорядка ЕС (В.В. Безбах, К.М. Беликова, "Адвокат", N 11, ноябрь 2012 г.)

Решения Европейского суда правосудия - механизм сохранения и укрепления правопорядка ЕС

В статье В.В. Безбаха и К.В. Беликовой рассматриваются некоторые аспекты функционирования Европейского суда правосудия. Дается общая характеристика Суду как одному из институтов Европейского Союза. Рассматриваются и подвергаются анализу иски, которые могут подаваться и рассматриваться в Суде с целью достижения единообразия применения права ЕС.

Европейский суд правосудия (European Court of Justice, далее - ЕСП), именуемый также Судом правосудия Европейских сообществ (Court of Justice of the European Communities), или просто Судом, олицетворяет судебную власть в ЕС. Он, как и другие институты ЕС, - Европейский парламент, Европейский совет, Совет, Европейская комиссия, Европейский центральный банк и Счетная палата (п. 1 ст. 13 Консолидированной версии Договора о Европейском Союзе*(1)) - входит в образуемый ими институциональный механизм (institutional framework), который призван продвигать ценности Союза, содействовать достижению целей, ради которых создан Союз, служить интересам Союза, его граждан и стран - участниц ЕС, и обеспечивать слаженность, эффективность и преемственность политик и действий других элементов названного механизма*(2).

Выбор механизма функционирования ЕСП в качестве предмета рассмотрения в настоящей статье обусловлен следующим. Поскольку очевидно, что отказ от включения экономики страны в международный процесс экономической интеграции неизбежно приведет к фатальному отставанию от других государств, Россия активно расширяет сотрудничество с Европейским Союзом, исходя из того, что развитие взаимных отношений и экономическая интеграция и являются основными способами сохранения национального рынка в условиях глобализации. В период с 2000 по 2010 г. объем товарооборота между Россией и Евросоюзом утроился в стоимостном выражении, достигнув 241 млрд. евро. Объем товарного экспорта России в ЕС-27 повысился с 64 млрд. евро в 2000 г. до 155 млрд. в 2010 г. За эти же годы российский импорт товаров из стран Евросоюза вырос с 23 до 86 млрд. евро*(3). Вступать в партнерские отношения на условиях "равных возможностей" со странами Европейского Союза представителям России более продуктивно, по мнению авторов статьи, при наличии базовых знаний о механизмах функционирования европейской правовой системы. В этом формате исследование затрагиваемых в настоящей статье вопросов - о порядке обращения в ЕСП и исках, которые могут в нем рассматриваться, - имеет не только познавательное, но и прикладное значение.

Право на обращение в ЕСП

Первоначально положения ст. 173 Римского договора ограничили круг лиц, которые вправе предъявлять иски в ЕСП. Это были: страны-участницы, Совет, Комиссия, а при определенных обстоятельствах - частные лица. Страны - участницы ЕС, Совет и Комиссия считались "привилегированными заявителями исков" (privileged applicants). Только они были прямо упомянуты в п. 1 ст. 173 Римского договора в качестве имеющих право начинать дела в ЕСП; Парламенту такое право не было предоставлено, хотя он и мог вступить в уже возникший процесс (allowed to intervene). Однако в деле Parliament v. Council (Chernobyl) (Case C-70/88) ЕСП пришел к выводу, что Парламент должен обладать ограниченными правами на предъявление исков в случаях, когда речь идет о защите его собственных полномочий.

При разработке и принятии Договора об образовании ЕС произошло изменение прежней редакции ст. 173 Римского договора: страны - участницы ЕС, Совет и Комиссия приобрели право предъявлять иски "в связи с отсутствием компетенции (incompetence), нарушением существенного процедурного требования" (vice de forme), нарушением Договора о ЕС (violation de la loi) или "в связи со злоупотреблением властью" (detournement de pouvoir). Право на предъявление исков "с целью защиты своих интересов (прерогатив)" также приобрели Счетная палата и Европейский центральный банк*(4).

Что касается частных лиц - физических и юридических - то они вправе предъявлять иски лишь в случаях, когда обжалуемое ими решение адресовано непосредственно к ним (акт применения права) либо когда регламент (нормативный акт) или решение, адресованное иным лицам, прямо или косвенно затрагивают их интересы.

Большинство исковых заявлений, обжалующих в ЕСП решения органов ЕС ввиду нарушения интересов частных лиц, связано с конкурентным регулированием. Трудности ответа на вопрос, подлежит ли рассмотрению заявление частного лица или нет, возникают преимущественно, когда объектом спора выступает акт, адресованный не заявителю, а иному лицу. Суд руководствуется в таких случаях двумя критериями: а) критерием надлежащей формы; б) критерием прямой и личной заинтересованности заявителя.

Критерий надлежащей формы (the measure being equivalent to a decision) означает, что решение или регламент, сформулированные "надлежащим образом" (true regulation), обжалованию не подлежат. Фактически речь идет о разграничении таких актов: а) на нормативные акты, действие которых распространяется на неопределенный круг субъектов, и б) акты применения права, касающиеся только конкретного лица или группы лиц (disguised regulation), которые можно обжаловать.

Недопустимость оспаривания частными лицами нормативных актов органов ЕС ("true regulations") сформулирована ЕСП в решении по делу Calpack (Case 789/89). Примером признания регламента в качестве акта применения права ("disguised regulation") служит дело International Fruit NV v. Commission (No. Ij (Cases 41, 42, 43, 44/1970). Следует отметить известную условность данного критерия, поскольку практике известны документы с так называемыми "гибридными" свойствами, т.е. объединяющие элементы и нормативного акта, и акта применения права. Это было раскрыто судом в некоторых делах (Japanese Ball Bearings Cases (Cases 113, 118, 119, 120, 121/77))*(5).

Критерий прямой и личной заинтересованности заявителя (the measure being of direct and individual concern to the applicant) имеет место в случаях, когда: а) правовое положение истца определено непосредственно в тексте обжалуемого акта без последующей имплементации в соответствующей стране-участнице (прямая заинтересованность - direct concern); б) обжалуемый акт не упоминает заявителя, но затрагивает его точно так же, как если бы он был адресован непосредственно ему лично или в составе иных субъектов (личная заинтересованность - individual concern).

Установить наличие прямой заинтересованности в конкретной обстановке не всегда просто. Так, большинство предпринимателей-импортеров не считались в контексте положений ст. 173 Римского договора непосредственно затрагиваемыми актами, регламентирующими импортные сделки. Однако в начале 1980-х гг. ЕСП своим постановлением определил, что акты, предусматривающие антидемпинговые меры, способны повлиять на интересы импортеров (Extramet Industry S. А. v. Council (Case C-358/81)).

В настоящее время, как указывалось выше, согласно положениям учредительных договоров ЕС ЕСП правомочен рассматривать и разрешать дела, представленные на его рассмотрение страной - участницей ЕС, институтами ЕС (Union's institutions), физическим или юридическим лицом (п. 3 ст. 19 Договора о ЕС).

Следует отметить, что к числу институтов ЕС относятся согласно положениям п. 1 ст. 13 Договора о ЕС Европейский парламент, Европейский совет, Совет, Европейская комиссия, Европейский центральный банк и Счетная палата. В этой связи указывается, что институты образуют центр, ядро организационного механизма ЕС. Остальные его элементы обозначаются в праве ЕС термином "орган". Органы ЕС часто носят вспомогательный и (или) консультативный характер; многие органы учреждены институтами Союза, состоят при них или являются их структурными подразделениями - это, например, Омбудсман ЕС, Европейский инвестиционный банк и Европейский центральный банк и др. Поэтому в учредительных договорах можно встретить выражение "институты и органы"*(6). Главным отличительным признаком института как особого органа Союза является наличие у него властных полномочий, права самостоятельно (или совместно с другими институтами) принимать решения, имеющие юридически обязательную силу для стран-участниц, граждан и юридических лиц*(7).

Для иллюстрации подходов ЕСП и его выводов по поставленным проблемам целесообразно привести некоторые дела из его практики. Так, в одном из рассмотренных дел торговое товарищество, занимающееся импортом зерновых, обратилось к правительству Германии с просьбой о предоставлении лицензии на ввоз зерна из Франции в Германию. Германское правительство в лицензии отказало, затем Комиссия ЕС своим решением подтвердила правомерность отказа. Возник вопрос, можно ли обжаловать в ЕСП решение Комиссии. Суд нашел, что обстоятельства дела отвечают критерию личной заинтересованности заявителя, поскольку отказ затрагивает только его самого (Toepfer KG v. Commission (Cases 106, 107/63)).

В другом деле компания, специализирующаяся на крупных импортных закупках цитрусовых плодов, направила германскому правительству просьбу об уменьшении таможенных импортных сборов, но получила отказ со ссылкой на адресованное Германии решение Комиссии ЕС, запрещающее снижать таможенные сборы на цитрусовые, ввозимые из-за пределов Сообщества. Компания обратилась в ЕСП. Суд нашел, что у заявителя нет права на иск (locus standi), поскольку решение Комиссии касается любых импортеров. Заявителю надлежало доказать, что отказ адресован только ему лично в силу причин, относящихся исключительно к нему одному, а не вследствие лишь его принадлежности к потенциальным импортерам данного товара (Plaumann & Со. v. Commission (Case 25/62)).

Еще пример - дело Spijker Kwasten NV v. Commission (Case 231/82). Заявитель обратился к голландскому правительству за лицензией на ввоз китайских щеток. Вскоре после этого обращения Комиссия разрешила правительству Голландии запрещать ввоз таких щеток, что послужило мотивом для отказа в ходатайстве. Отклоняя жалобу на отказ, ЕСП констатировал: решение Комиссии не имело в виду исключительно личность и интересы заявителя.

Но есть постановления ЕСП несколько иного содержания. Так, торговое товарищество, производящее на экспорт хлопковую пряжу, обжаловало в Суде адресованное французскому правительству решение Комиссии, которое позволяло облагать импортными таможенными сборами греческую хлопковую пряжу. Позиция ЕСП была следующей: хотя решение распространялось на неопределенный круг лиц, т.е. имело статус нормативного акта, оно тем не менее нарушало личные интересы предпринимателей, которые являлись участниками подлежащих исполнению договоров, заключенных до принятия решения (АЕ Piraiki-Patriki v. Commission (Case 11/82)).

Есть также постановления Суда, констатирующие наличие индивидуальных интересов применительно к тем регламентам (true regulation), которые были приняты в момент, когда упоминаемые в них товары уже находились в пути следования (Sofrimport v. Commission (Case C-152/88)).

В конечном счете, общий обзор многолетней практики ЕСП по делам, где заявителями выступали частные лица, позволяет обнаружить наличие тенденции к сокращению возможностей возбуждения такого рода процессов путем ограничительного толкования категории индивидуальных интересов, затрагиваемых различными актами органов ЕС.

В пункте 3 ст. 173 Римского договора срок исковой давности по делам о признании недействительными актов органов Сообщества был определен в два месяца, это положение не изменилось и по сей день. Течение этого срока начинается: 1) с момента опубликования акта либо 2) уведомления о нем заявителя или при отсутствии такого уведомления, 3) когда о принятии акта стало известно заявителю (например, Европейская комиссия разрешает слияние двух компаний, а третья компания-конкурент, узнав о решении Комиссии, оспаривает его в судебном порядке).

Применительно к первому случаю, поскольку ст. 191 Римского договора требовала публикации всех регламентов, срок исковой давности по требованиям о признании их недействительными отсчитывался с даты опубликования. Для директив и решений срок начинал течь с даты уведомления о них.

Продление двухмесячного срока давности допускалось лишь в случаях, когда подлежит учету удаленность резиденции заявителя от места нахождения Суда (для Англии, например, такое продление не может превышать 10 дней)*(8).

В Римском договоре предусматривался случай, когда иски о признании недействительными актов органов Сообщества могут предъявляться и по истечении установленного для них срока давности. Речь шла об актах, недействительность которых подлежит установлению по мотивам их незаконности (exception d'illegalite). Такие иски предъявлялось в порядке ст. 184 Римского договора. Она закрепляла возможность предъявления иска "любой стороной", если речь шла о нормативных актах (регламентах), принятых Советом или Комиссией, и дело возбуждалось по основаниям, указанным в п. 1 ст. 173, с тем чтобы просить Суд о признании таких актов не подлежащими применению. Отметим в этой связи, что хотя ст. 184 в качестве обжалуемых актов упоминает только регламенты, логика подхода, закрепленного в ст. 173 и отдающего содержанию предпочтение перед формой, предполагает допустимость обжалования и иных актов. Этой логике, по всей видимости, следовал и Суд в деле Simmental SpA v. Commission (Case 92/78). В нем шла речь об общем приглашении к участию в тендере, послужившем основанием адресованного итальянскому правительству решения, в котором заявитель был непосредственно заинтересован, - Суд отменил решение по основаниям ст. 184.

Необходимо подчеркнуть, что незаконность акта сама по себе не может служить самостоятельным основанием для предъявления иска; ссылка на нее возможна лишь в ходе рассмотрения дела, уже принятого Судом к производству. Именно такое процессуальное понимание ссылки на незаконность зафиксировано в решении Суда по делу Wohrmann v. Commission (Cases 31, 33/62).

Возражения посредством ссылки на незаконность в порядке ст. 184 могли исходить как от заявителя, так и от ответчика при условии наличия прямой юридической связи между актом, затрагивающим заявителя, и мерами, рассматриваемыми в судебном заседании.

Что касается locus standi, то, как уже отмечалось, право на иск признавалось в ст. 184 за "любой стороной". Некоторые исследователи выражали в этой связи сомнения в том, распространяется ли подобная формула на учреждения Сообщества*(9). Этот вопрос поднимался в ряде дел, в частности в Italy v. Council and Commission (Case 32/65) и Commission v. Belgium (Case 156/77).

Рассмотрение в ЕСП исков против стран - участниц ЕС о невыполнении принятых на себя обязательств (иски по обеспечению принудительного исполнения)

Как правило, правомочие привлекать страны-участницы к ответственности перед ЕСП реализует Европейская комиссия (ст. 226 Договора о ЕС). С таким иском может обратиться и страна - участница ЕС, если считает, что имеет место нарушение обязательств со стороны какого-либо из участников учредительных договоров Европейского Союза. Такое положение вещей позволяет говорить о наличии в ЕС важного средства контроля за соблюдением договоров о создании ЕС.

Перед подачей иска в ЕСП необходимо соблюсти специальную предварительную процедуру, в рамках которой после того, как страна-участница разъяснила свою позицию, Комиссия представляет свое заключение. Если страна-участница отказывается принять необходимые меры в соответствии с данным заключением, Комиссия или другая страна-участница подает иск в ЕСП*(10).

В качестве примеров данного вида прямых исков могут служить следующие два дела, рассмотренные Судом ЕС. Так, обстоятельства дела С-172/98 "Комиссия ЕС против Королевства Бельгии"*(11) таковы. Пункт 1 ст. 6 Договора о ЕС запрещает любую дискриминацию, основанную на национальной принадлежности. Согласно ст. 1 Закона Бельгии от 25 октября 1919 г. и ст. 26 Закона Бельгии от 27 июня 1921 г. для образования в Бельгии юридического лица в форме ассоциации необходимо наличие определенного количества ее членов, являющихся бельгийскими гражданами. Поскольку данное положение противоречит ст. 6 Договора о ЕС, решением Суда ЕС от 29 июня 1999 г. Бельгия признана не выполнившей свои обязательства по приведении национального законодательства в соответствие с законодательством ЕС.

В деле С-416/97 "Комиссия ЕС против Итальянской республики"*(12) Комиссия ЕС предъявила иск Итальянской республике, которая не выполнила своих обязательств по приведению в соответствующие сроки своего национального законодательства в соответствие с Директивой Совета ЕС N 93/119 от 21 декабря 1993 г. по защите животных и Директивой Комиссии ЕС N 74/63 от 22 апреля 1994 г., дополняющей Директиву Совета ЕС N 74/63 по использованию продуктов и заменителей в питании животных. Решением Суда ЕС от 21 января 1999 г. Италия обязана привести свое национальное законодательство в соответствие с указанными директивами.

Рассмотрение в ЕСП исков об аннулировании актов органов и институтов ЕС

В пункте 1 ст. 173 Римского договора (а ныне - в ст. 230 Договора о ЕС) полномочия ЕСП в отношении проверки издаваемых органами Сообщества актов указывалось, что Суду подведомственно рассмотрение всех актов Совета и Комиссии, за исключением рекомендаций и мнений. Принятие дела к рассмотрению производится по иску страны-участницы, Совета или Комиссии, физических и юридических лиц, Счетной палаты и ЕЦБ. Договор об образовании ЕС внес в компетенцию ЕСП ряд важных изменений. Одно из таких изменений затронуло ст. 173 Римского договора. Оно было основано на ранее принятом решении ЕСП по делу Partie Ecologiste "Les Verts" v. European Parliament (Case 294/83)*(13). Суть изменения состоит в том, что ст. 173 Римского договора ныне служит для ЕСП основанием принятия к проверке, как отмечалось выше, также и актов, изданных Европейским парламентом и Советом совместно, а равно актов Европейского парламента, действие которых затрагивает третьих лиц.

Основаниями иска признаются, как отмечалось выше, превышение компетенции, нарушение имеющих существенное значение процессуальных положений, ненадлежащее использование полномочий*(14). В случае удовлетворения иска ЕСП объявляет оспариваемый акт ничтожным с момента его издания, хотя некоторые его последствия могут остаться в силе (ст. 231 Договора о ЕС).

Современная компетенция ЕСП в области проверки актов, принимаемых органами ЕС, основана на концепции, согласно которой проверки не ограничиваются лишь постановлениями, именуемыми регламентами, директивами и решениями. Содержание постановлений Суд считает важнее формы их выражения, и он неоднократно подтверждал, что допускает принятие к рассмотрению любых предписываемых органами ЕС действий, порождающих правовые последствия. Так, в числе рассматривавшихся были такие акты, как "материалы для обсуждения",*(15) коммюнике, письма*(16). С другой стороны, имеются и такие постановления Суда, которые указывают на неподведомственность ему некоторых материалов, в частности мнений,*(17) протоколов разногласий,*(18) предварительных замечаний*(19). Рассмотрим каждое из вышеуказанных оснований иска подробнее.

Превышение компетенции в качестве основания обжалования акта Сообщества не требует особых комментариев. Органы ЕС вправе принимать лишь такие акты, на которые они управомочены своим статусом. В англоязычной литературе характеристика этого основания обычно исчерпывается аналогией с применяемой в сфере материального права в странах common law доктриной ultra vires (буквально: "за пределами полномочий"). В практике ЕСП такое основание послужило поводом для дела, в котором один институт (орган) Сообщества (Комиссия) предъявил иск другому институту (органу - Совету), в связи с тем, что Совет принял участие в выработке соглашения по вопросам дорожного транспорта. В иске было отказано, поскольку согласно ст. 228 Римского договора Комиссия вправе была вести переговоры, касающиеся заключения международных договоров, а Совет вправе заключать их*(20).

Ненадлежащее использование полномочий позволяет искать в ЕСП аннулирования актов, принимаемых органами Сообщества. Речь идет именно о ненадлежащем, а не о незаконном поведении соответствующего института (органа).

Нарушение имеющих существенное значение процессуальных положений связано с тем, что разрабатываемые органами Сообщества меры должны находить выражение в актах, принятых в установленном порядке. Процедуры устанавливаются нормами Римского договора либо в директивах и регламентах. Большое значение имеют положения, нашедшие закрепление еще в ст. 190 Римского договора, обязывающие Комиссию указывать причины и основания своих решений.

В практике ЕСП накоплено немало примеров рассмотрения исков, возбуждаемых по данному основанию. Так, еще в начале 1960-х гг. у правительства Западной Германии возникли претензии к Комиссии, поскольку его ходатайство о разрешении импорта из-за пределов Сообщества вина для потребления на внутреннем рынке не получило полной поддержки со ссылкой на то, что, "по имеющимся сведениям", соответствующие типы вин производятся в странах Общего рынка. Суд, рассмотрев германские претензии, нашел решение Комиссии не подкрепленным достаточно конкретными аргументами, и отменил его. Суд разъяснил, что достаточно конкретным является такое обоснование решения Комиссии, которое перечисляет все вопросы правового и фактического характера, подлежащие учету, и которое позволяет сторонам защищать свои права: Суду - осуществлять надзорную функцию, государствам-членам и заинтересованным частным лицам из числа их граждан - получать необходимую информацию*(21).

В другом деле, где истцом выступала Комиссия, а ответчиком - Совет, выдвигалось требование аннулировать регламенты Совета, принятые в связи с системой тарифов, установленных для развивающихся стран (General System of Preferences). ЕСП оставил иск без удовлетворения, указав на отсутствие ссылок на нарушение Советом имеющих существенное значение процессуальных положений*(22).

Примечательно, что Суд не находит оснований для удовлетворения исков в случаях, когда отступление от установленного процессуального порядка при принятии Комиссией какого-либо акта не влияет на результат применения такого акта*(23), а также если отступление от установленного порядка незначительно. Сама же оценка значительности или незначительности отступления нередко связана с определенными трудностями.

Так, в некоторых случаях Римский договор предписывал компетентным органам Сообщества принимать акты лишь после предварительной консультации с Европейским парламентом и отсутствие такой консультации служит Суду основанием для отмены акта именно по мотиву его принятия с существенным нарушением процедуры*(24). В некоторых же случаях отсутствие необходимой предварительной консультации, напротив, расценивалось Судом как недостаточное правовое обоснование акта. Так, в "деле о двуокиси титана" (Re Titanium Dioxide)*(25) Совет для обоснования мер по гармонизации норм о хранении отходов, содержащих двуокись титана, сослался на ст. 130 Римского договора, предписывающую единогласное голосование, вместо ссылки на ст. 100а, допускающей принятие решения о сотрудничестве квалифицированным большинством голосов. Суд посчитал, что единственной правовой базой принятия актов о гармонизации могла быть только ст. 130, лишь она позволяла Европейскому парламенту оказывать влияние на принятие решений по вопросам окружающей среды. После корректировок в Договоре о ЕС мероприятия природоохранного значения требуют применения процедуры примирения в случае возникновения разногласий, а также допускают наложение вето.

Проиллюстрируем сказанное также решением по делу N С-22/96 "Европейский парламент против Совета ЕС"*(26). В этом деле Европейский парламент предъявил в Суде ЕС иск об аннулировании Решения Совета ЕС N 95/486/ЕС от 6 ноября 1995 г. Статья 2 данного Решения ограничивала содействие ЕС в некоторых проектах в области информационного взаимообмена между административными органами ЕС. Парламент ЕС при поддержке Комиссии ЕС указал на некоторые противоречия данного решения Совета ЕС предложениям Комиссии в области создания трансъевропейских сетей, предусмотренных ст. 129 "b" и 129 "с" Договора о ЕС. Кроме того, при принятии данного решения Советом ЕС не были выполнены условия ст. 235 Договора о ЕС: принятие Советом ЕС надлежащих мер возможно по предложению Комиссии ЕС и после консультации с Европарламентом на основе единогласия. Суд ЕС 28 мая 1998 г. вынес решение об аннулировании данного решения Совета ЕС и проведении мероприятий в отношении изменения ситуации, сложившейся в результате применения этого решения.

Справедливости ради отметим, что избрание ненадлежащего правового основания для того или иного акта не имеет однозначной оценки среди правоведов ЕС. У тех, кто считает его безусловным нарушением имеющих существенное значение процессуальных положений, есть немало противников*(27).

Рассмотрение в ЕСП исков о признании бездействующими институтов или компетентных органов ЕС

К рассмотренному выше основанию примыкает, хотя и не совпадает с ним, другое нарушение Римского договора, а именно - несовершение действий по реализации обязанностей соответствующего института (органа) Сообщества. Последствия здесь иные: речь идет об обращении к Суду не с требованием о признании акта недействительным, а с требованием о констатации бездействия органа Сообщества. Например, в деле Parliament v. Council (Case 13/83) Европейский парламент обратился в ЕСП с иском к Совету о понуждении осуществлять единую транспортную политику. Иск был удовлетворен частично; Суд отказал в той части искового требования, в которой обязательные, по мнению истца, действия ответчика были сформулированы слишком неконкретно, чтобы можно было понудить к их исполнению*(28). Прекращение состояния бездействия описывается ЕСП в одном из его решений*(29).

Наряду с привилегированными заявителями, как и при подаче исков об аннулировании, право на иск имеется у Счетной палаты и ЕЦБ в целях защиты их интересов (прерогатив) и у лиц частного права, которые могут обжаловать лишь определенные упущения со стороны учреждений Сообщества, а именно выраженные в непринятии актов, предназначенных лично им; в число таких актов не входят рекомендации и мнения*(30).

Одна из важных позиций, занятых к настоящему моменту в этом плане ЕСП, состоит в том, что если заявитель добивался признания своего права на требование, удовлетворение которого приведет к решению института (органа) Сообщества, адресованному третьему лицу, то он признавался в этом случае обладающим прямой и личной заинтересованностью, о которой говорилось выше, в таком решении согласно предписаниям упоминавшейся выше ст. 173 (ныне - ст. 343 Договора о ЕС)*(31).

Предъявление иска в порядке ст. 175 Римского договора возможно только после предварительного обращения к соответствующему органу с прошением предпринять надлежащие шаги, предложить ему исполнить необходимое действие. По получении такого прошения орган располагает двумя месяцами на то, чтобы его удовлетворить либо определить иную позицию по затронутому в прошении вопросу. Если орган никак не реагирует, заявитель вправе в пределах двухмесячного срока давности предъявить иск в ЕСП.

Если орган Сообщества по получении прошения выразил свою позицию по поставленному вопросу, но не принял просимых мер, заявитель не вправе предъявить иск в порядке указанной статьи снова.

Если Суд или Трибунал признают бездействие института или ЕЦБ противоречащим Договору о ЕС, то он констатирует нарушение. В таком случае ответчик должен принять необходимые меры для исполнения судебного решения, т.е. издать регламент или иной правовой акт в рамках Сообщества (кроме рекомендаций и заключений).

Рассмотрение в ЕСП требований частных лиц о возмещении ущерба, причиненного действиями институтов (органов) Сообщества (иски из договорной и внедоговорной ответственности)

Разграничение ответственности Сообщества на договорную и внедоговорную было проведено в ст. 215 Римского договора. Следствием такого разграничения являлось то, что регулирование договорной ответственности было отнесено к сфере национального права, следовательно, и связанные с ними споры подлежали рассмотрению в национальных судах*(32). Согласно нынешней редакции Договора о ЕС (ст. 238) иски о договорной ответственности Сообщества - это иски, которые предъявляются в случае нарушения со стороны ЕС обязательств по контрактам, заключаемым Сообществом с юридическими и физическими лицами (например, договоры о выполнении ремонтных или иных подрядных работ в офисах институтов, о поставке компьютерной техники для офисов институтов Сообщества и др.) Однако необходимым условием для рассмотрения Судом или Трибуналом споров из контрактов ЕС служит наличие в них арбитражной оговорки, - условия о том, что возможные разногласия между сторонами подлежат разрешению именно судами ЕС*(33). Если иск подается к Сообществу, ответчиком выступает Еврокомиссия.

Что касается внедоговорной ответственности, то согласно п. 2 ст. 215 (ныне - ст. 235 Договора о ЕС), эта область входит в сферу подведомственности ЕСП. Речь, однако, идет не о любых внедоговорных обязательствах вообще, а лишь об ответственности за ущерб, причиненный действиями институтов (органов) Сообщества (faute de service) и их служащих в ходе исполнения ими своих должностных обязанностей (faute de personne).

Право на предъявление иска о возмещении такого ущерба по кругу субъектов никак не ограничивается, - такой иск может подать любое лицо в пределах пятилетнего срока исковой давности. Течение срока, согласно ст. 43 Устава ЕСП, начинается с момента совершения действия, порождающего ответственность.

Ответственность органов Сообщества наступает при наличии: а) вреда, причиненного истцу; б) факта совершения неправомерных действий (бездействия) учреждения (органа) Сообщества или его должностного лица; в) причинно-следственной связи между вредом и действием (бездействием).

Неправомерные действия либо бездействие институтов (органов) или их должностных лиц, порождающие обязанность возмещения причиненного ими вреда, принято делить на три разновидности.

К первой относятся административные ошибки (failures of administration), в частности предоставление неправильных сведений. В практике ЕСП известен случай, когда иск о возмещении был предъявлен заявителями из числа бывших служащих одного из учреждений Сообщества, которые ушли в отставку, положившись на неправильное сообщение о размере полагающейся им пенсии; Суд удовлетворил иск на основании положений п. 2 ст. 215*(34).

Вторую разновидность действий (бездействий) составляет проявление небрежности сотрудниками учреждения Сообщества при исполнении своих обязанностей. На практике основные трудности связаны здесь с установлением факта исполнения должностных обязанностей. В деле Sayag (Case 5/68) один из работавших в Евроатоме инженеров совершил дорожно-транспортное происшествие по пути на работу, куда он направлялся на собственном автомобиле. При рассмотрении дела о возмещении убытков ЕСП отклонил обращенный к Евроатому иск на том основании, что использование частного автомобиля может считаться исполнением должностных обязанностей лишь в исключительных обстоятельствах, например в случае серьезной аварии на производстве.

Третья разновидность неправомерных действий или бездействия институтов (органов) Сообщества или их должностных лиц связывается с изданием незаконных актов, породивших неблагоприятные правовые последствия, либо с уклонением от принятия актов, когда это входит в обязанность соответствующего органа. Большинство исков о возмещении вреда, предъявляемых в ЕСП, связаны с третьей разновидностью неправомерных действий (бездействия).

Наиболее полно позиция Суда в отношении таких исков выражена в деле Aktien-Zukerfabrik-Schoppenstedt v. Council (Case 5/71). Эта позиция часто цитируется под наименованием "Шоппенштедтская формула" (Schoppenstedt formula). По существу, речь идет о закреплении набора обязательных требований, которым должны соответствовать обстоятельства дела, чтобы оно могло быть принято к производству ЕСП на предмет возмещения внедоговорного вреда. "Шоппенштедтская формула" закрепляет три таких требования.

Во-первых, она охватывает только нормативные акты (регламенты), а не акты применения права (например, решения), причем только те, которые касаются экономической деятельности в Сообществе.

Во-вторых, обжалуемый акт или действие института (органа) Сообщества либо его должностного лица должны представлять собой противоправное действие, т.е. содержать в себе нарушение нормы, регламентирующей деятельность соответствующего органа и нацеленной на защиту интересов частных лиц.

В-третьих, противоправность обжалуемого акта или действия должна быть достаточно серьезной. В практике ЕСП есть решения, в которых прямо подчеркивается, что ответственность за действия органов Сообщества или их должностных лиц наступает лишь в том случае, когда они грубо выходят из рамок своих правомочий*(35).

Названные требования существенно ограничивают число дел, которые могут успешно возбуждаться в ЕСП против институтов (органов) Сообщества и их должностных лиц. Суд вполне отдает себе отчет в ограничительном подходе, избранном им в этом вопросе, и разъясняет свою позицию достаточно просто: применение названных требований ставится в зависимость от поведения ответчиков, а также последствий, наступивших в результате их противоправных действий.

Именно эти два обстоятельства были подчеркнуты Судом в деле Mulder v. Commission and Council*(36). В этом деле заявитель настаивал на применении к нему положений принятого Советом регламента об исключении из-под обложения налогом некоторых молочных продуктов. Должностные лица компетентного органа Сообщества объяснили свой отказ исключить обложение налогом произведенных истцом продуктов тем, что положения регламента предусматривали исключение из-под обложения налогом с учетом данных продажи соответствующих продуктов в предыдущем году. Поскольку в предыдущем году такие продукты не продавались вообще, то не было и данных об их продаже, поэтому, по мнению чиновников, не было и оснований применить к заявителю соответствующие положения регламента. В данном случае ответчики допустили достаточно серьезное нарушение, однако Суд принял во внимание то обстоятельство, что органы Сообщества позднее изменили правила обложения подобных товаров налогом таким образом, что для истца не последовало никакого ущерба - и в иске было отказано*(37).

Условия возложения обязанности возмещения ущерба, причиненного лицам частного права органами Сообщества или их должностными лицами, включают в себя также наличие причинно-следственной связи между действиями институтов (органов) и наступившим вредом. Причинно-следственная связь понимается с позиций теории ближайшей причины - ущерб должен быть прямым следствием неправомерного поведения органа Сообщества. В общем праве такое понимание обозначается обычно понятием "недопустимости чрезмерной отдаленности ущерба" (the damages must not be too remote). В деле Р. Dumortier Fils SA v. Council*(38) речь шла о возвращении удержанных средств и возмещении убытков, вызванных падением цен, в связи с принятием регламента, противоречащего общим нормам права Сообщества. Суд предписал возвратить незаконно удержанные средства, но отказал в возмещении убытков, поскольку они возникли для истца не как непосредственный результат неправомерно принятого регламента.

Существующая в торговом праве западных стран доктрина об отказе возмещения ущерба в части, которая могла быть предупреждена разумными действиями самого заявителя (доктрина contributory negligence), Европейским судом обычно не учитывается. Однако его практика знает случаи трактовки поведения истца с позиций доктрины поведения разумно предусмотрительного предпринимателя. В этих случаях Суд исходит из того, что заявитель обязан стремиться к уменьшению своих убытков (Raznoimport v. Commission (Case 120/83)). В уже упоминавшемся решении по делу Mulder v. Commission and Council Суд удовлетворил требование о возмещении ущерба, но уменьшил просимое возмещение на сумму дохода, который заявители могли извлечь из альтернативной коммерческой деятельности, которой они могли заниматься в период вынужденной остановки производства своего продукта для продажи в ЕС.

Кроме того, Суд находит недопустимым удовлетворение требования заявителя о взыскании ущерба в той части, которая могла быть им переложена на своих клиентов (Interquell Stark-Chemie GmbH v. Commission (Cases 261/78, 262/78)).

Размер ущерба, подлежащего возмещению, зависит от того, поддавался ли он предвидению, и определяется методами, с помощью которых его можно рассчитать с достаточной точностью. Бремя доказывания лежит на заявителе. Речь при этом идет лишь о действительном ущербе (actual damages). Упущенная выгода возмещается лишь постольку, поскольку она специфически и неразрывно связана с обстоятельствами дела. Так, когда истец вынужден был расторгнуть уже заключенные контракты в связи с неправомерно принятым актом Сообщества, то специфическая связь была признана имеющей место (Kampffmeyer v. Commission (Cases 5, 7, 13-24/66)).

Выплата возмещения производится в национальной валюте заявителя (истца) по курсу, действовавшему на день принятия судебного решения по основаниям, указанным в п. 2 ст. 215 Римского договора. С этого же дня начинается начисление процентов на сумму возмещения (Р. Dumortier Fils SA v. Council (Cases 64, 113/76; 239/78; 27, 28, 445/79)).

Во всех случаях Суд указывает основу исчисления суммы возмещения и предписывает сторонам установить сумму посредством взаимного соглашения в пределах срока, отведенного для этого Судом. При недостижении соглашения каждая из сторон обязана представить Суду собственное обоснование размера компенсации.

Рассмотрение в ЕСП дел преюдициального производства

Вторую группу дел, по которым ЕСП выносит судебные решения, как отмечалось выше, составляют дела преюдициального производства (ст. 234 Договора о ЕС)*(39). Преюдициальный контроль имеет большое значение, поскольку затрагивает вопросы взаимодействия права ЕС и национальных правовых систем стран-участниц. В этой связи отмечается, что правовая система Сообщества может считаться эффективной только в том случае, если ее нормы способны действовать в рамках национальных правовых систем, предоставлять права частным лицам и возлагать на них обязанности*(40). Именно благодаря полномочиям рассматривать дела в преюдициальном порядке Суд ЕС проводит теорию прямого действия и концепцию верховенства права Сообщества по отношению к национальному праву. Именно преюдициальная юрисдикция ЕСП послужила основой для полноценной реализации им своей основной функции в правовой системе ЕС: "обеспечивать соблюдение права при толковании и применении настоящего Договора [о ЕС]" (ст. 164), а также для формирования прецедентного права Сообщества*(41).

Правом на обращение в Суд Европейских сообществ с преюдициальным запросом в настоящее время обладают судебные и внесудебные (например, органы административной юстиции) органы стран-участниц. Интересно, что названная статья устанавливает одновременно и право, и обязанность стран-участниц обращаться в ЕСП за соответствующими разъяснениями. Так, право возникает при необходимости получения такого разъяснения для принятия собственного решения по делу. Обязанность - в том случае, когда какой-либо из вопросов возникает в судебной инстанции страны-участницы и решение его согласно национальному законодательству не подлежит обжалованию (так бывает при рассмотрении дел в Кассационном или Верховном суде той или иной страны - участницы ЕС).

На практике встречаются три основных вида преюдициальных запросов:

- запросы о толковании. Цель - получить от ЕСП разъяснение смысла тех или иных положений учредительного договора или законодательства ЕС;

- запросы о действительности правовых актов ЕС, направляемые в ЕСП в тех случаях, когда национальный суд приходит к выводу о возможном противоречии правового акта ЕС его учредительного договору. Такой запрос приостанавливает рассмотрение дела. В результате рассмотрения оспариваемый акт (его отдельные положения) может быть объявлен недействительным на всей территории всего ЕС;

- запросы о соответствии внутригосударственных актов праву Сообщества подаются в случаях, когда при рассмотрении дел в национальных судах обнаруживается возможное противоречие между правовым регулированием на внутригосударственном уровне и на уровне ЕС. Если национальный суд констатирует такое несоответствие, он обязан руководствоваться источниками и нормами ЕС в соответствии с принципом верховенства права Европейского Союза. Если же он сомневается, то может приостановить дело и обратиться с запросом в ЕСП.

Суммируя сказанное, отметим, что ЕСП - высшая судебная инстанция ЕС. В его компетенцию входит наблюдение за правильностью применения положений учредительных актов и актов "вторичного права" ЕС, а также разрешение споров, возникающих в связи с применением указанных положений. Сторонами в суде могут выступать как государства, так и юридические и физические лица. Решения суда подлежат принудительному исполнению на территории стран - участниц ЕС подобно решениям национальных судов. Тем самым ЕСП выступает важнейшим гарантом функционирования Сообществ в заданном режиме стабильности и устойчивости.

Библиография

Безбах В.В., Беликова К.М. Европейский суд правосудия: общая характеристика и значение принципов, закрепляемых им в области правового регулирования отношений в сфере гражданского и торгового оборота // Адвокат. 2012. N 2.

Отношения Россия - ЕС. Торговля. URL: http://www.russianmission.eu/ru/torgovlya (дата обращения: 11.03.2012. оф. сайт Постоянного представительства РФ при Европейском Союзе).

Право Европейского Союза: правовое регулирование торгового оборота: учеб. пособие / под ред. В.В. Безбаха, А.Я. Капустина, В.К. Пучинского. - М.: ЗЕРЦАЛО, 2000.

Право Европейского Союза: учеб. пособие / С.Ю. Кашкин [и др.]; отв. ред. С.Ю. Кашкин. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008.

Право Европейского Союза: учебник для вузов / под ред. С.Ю. Кашкина. - М.: Юристъ, 2002.

Родионова Ю.М. Компетенция Европейского суда правосудия // Сравнительное право и проблемы частноправового регулирования. Материалы научной конференции кафедры гражданского и трудового права РУДН / сост. В.В. Безбах, Е.П. Ермакова. - М.: РУДН, 2001.

Четвериков А.О. Основные органы Европейского Союза (конституционно-правовой аспект): автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 1999. URL: http://www.eulaw.edu.ru/documents/avtoref/tchetverikov.htm#_edn5#_edn5 (дата обращения: 20.01.2012).

Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the functioning of the European Union (OJ C115, 9.5.2008). URL: http://eur-lex.europa.eu/ (дата обращения: 12.05.2012).

Cahill D. European law, litigation and the ECJ. Oxford University press, 2004. URL: www.law.umkc.edu/irelandclassmaterials/2007materials/Ch...ntheEUCourts.do c (дата обращения: 12.05.2012).

Diego Lopez Garrido. Codigo de la Communidad Europea. T. 1. - Madrid: Eurojuris, 1992.

Kent P. Law of the European Union, 2nd ed. - Glasgow: Pitman Publishing, 1996. P. 70.

В.В. Безбах,

доктор юридических наук, профессор кафедры

гражданского и трудового права Российского

университета дружбы народов (РУДН)

К.М. Беликова,

доктор юридических наук, доцент кафедры

гражданского и трудового права Российского

университета дружбы народов (РУДН)

"Адвокат", N 11, ноябрь 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the functioning of the European Union (OJ C115, 9.5.2008). URL: http://eur-lex.europa.eu/ (дата обращения: 12.05.2012) Консолидированная версия содержит текст Договора о ЕС (Treaty on European Union) и Договора о функционировании ЕС (Treaty on the Functioning of the European Union), приложений и протоколов в редакции с учетом изменений, последовавших за принятием текста Лиссабонского договора (Treaty of Lisbon), подписанного 13 декабря 2007 г.

*(2) См. подробнее Безбах В.В., Беликова К.М. Европейский суд правосудия: общая характеристика и значение принципов, закрепляемых им в области правового регулирования отношений в сфере гражданского и торгового оборота. // Адвокат. 2012. N 2. С. 67-76.

*(3) Отношения Россия - ЕС. Торговля. URL: http://www.russianmission.eu/ru/torgovlya (дата обращения: 11.03.2012. оф. сайт Постоянного представительства Российской Федерации при Европейском союзе).

*(4) Родионова Ю.М. Компетенция Европейского суда Правосудия // Сравнительное право и проблемы частноправового регулирования. материалы научной конференции кафедры гражданского и трудового права РУДН / Сост. В.В. Безбах, Е.П. Ермакова. - М.: РУДН, 2001. С. 185-191.

*(5) См.: Kent P. Law of the European Union, 2nd ed. Glasgow: Pitman Publishing, 1996. P. 70.

*(6) См.: Право Европейского Союза: учеб. для вузов / под ред. С.Ю. Кашкина. - М.: Юристъ, 2002. С. 227-229.

*(7) Четвериков А.О. Основные органы Европейского Союза (конституционно-правовой аспект): автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 1999. URL: http://www.eulaw.edu.ru/documents/avtoref/tchetverikov.htm#_edn5#_edn5 (дата обращения: 20.01.2012).

*(8) Практике ЕСП известен случай, когда дело было принято к рассмотрению по истечении установленного давностного срока: Commission v. French Republic (Cases 6, 11/69). См.: Kent P. Law of the European Union, 2nd ed. Glasgow: Pitman Publishing, 1996. P. 71.

*(9) См.: Kent P. Op. cit. P. 76.

*(10) Подробнее об этом см., например: Право Европейского Союза: учеб. пособие / С.Ю. Кашкин [и др.]; отв. ред. С.Ю. Кашкин. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008. С. 105, 106.

*(11) Aff. C-172/9S. Les activites de la Cour de Justice et du Tribunale de 1-er instance des Communautes Europeennes. Luxemburg. N 18/99. P. 8-9. Это и следующее решение цит. по: Родионова Ю.М. Указ. соч.

*(12) Aff. С-416/97. Les activity de la Cour de Justice et du Tribunate de 1-er instance des Communautes Europeennes. Luxemburg. N 11/99. P. 4-6.

*(13) Diego Lopez Garrido. Codigo de la Communidad Europea. T. 1. Madrid: Eurojuris, 1992.

*(14) В п. 2 ст. 173 указывалось, что при определенных обстоятельствах любое физическое или юридическое лицо вправе оспорить указанные решения в ЕСП в пределах процессуальных сроков, установленных п. 3 ст. 173.

*(15) Discussions of guidelines before the signing of the ERTA (см. Решение по делу Commission v. Council (Re ERTA) (Case 22/70)).

*(16) A communication in the form of a registered letter from the Commission issued under the competition rules (stating that the company was no longer immune from fines) Re: Noordwijk's Cement Accord (Cases 8, 9, 10, 11/66). Цит. по: Kent P. Op. cit. P. 68.

*(17) A reasoned opinion under Article 169 - Pigmeat (Case 7/61).

*(18) A letter from the Commission to an undertaking under Regulation 17 containing a statement of objections - IBM v. Commission (Case 60/81).

*(19) Preliminary observations by the Commission in a competition investigation - Automec v. Commission (Case T-64/89).

*(20) См.: ERTA decision (Case 22/70).

*(21) См. решение по делу Germany v. Commission (Re Tariff Quotas on Wine) (Case 24/62).

*(22) См. решение по делу Commission v. Council (Case 45/86).

*(23) Distillers Co. Ltd. v. Commission (Case 30/780).

*(24) См., например: Roquette Freres SA v. Council (Case 138/79), Maizena GmbH v. Council (Case 139/79).

*(25) Commission v. Council (Re Titanium Dioxide (Case 139/79)).

*(26) Aff. C-22/96. Les activites de la Cour de Justice et du Tribunale de 1-er instance des Communautes Europeennes. Luxemburg. X° 4/98. P. 10-15. Цит. по: Родионова Ю.М. Указ. соч.

*(27) Подробнее см.: Kent P. Ор. cit. P. 73.

*(28) Ibid. P. 74.

*(29) См.: Lutticke GmbH v. Commission (Case 48/65).

*(30) См.: Право Европейского Союза: правовое регулирование торгового оборота: учеб. пособие / под ред. В.В. Безбаха, А.Я. Капустина, В.К. Пучинского. - М.: ЗЕРЦАЛО, 2000. С. 214.

*(31) Timex Corporation v. Council and Commission (Case 264/82).

*(32) Право Европейского Союза: правовое регулирование торгового оборота. С. 215.

*(33) Право Европейского Союза: учеб. пособие / С.Ю. Кашкин [и др.]; отв. ред. С.Ю. Кашкин.  - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008. С. 108.

*(34) См. решение по делу Richez-Paris v. Commission (Case 19/69).

*(35) См. решение по делу Bayerische HNL Vermehrungsbetriebe GmbH & Со. KG v. Council and Commission (Cases 83, 94/76; 4, 15 40/77).

*(36) Cases C-104/89; C-37/90.

*(37) Kent P. Op. cit. P. 81.

*(38) Cases 64, 113/76; 239/78; 27, 28, 445/79.

*(39) См.: Cahill D. European law, litigation and the ECJ. Oxford University press, 2004. URL: www.law.umkc.edu/irelandclassmaterials/2007materials/Ch...ntheEUCourts.do c (дата обращения: 12.05.2012).

*(40) Родионова Ю.М. Указ. соч. С. 189, 190.

*(41) Четвериков А.О. Указ. соч.