Правовые основы системы управления учреждениями высшего профессионального образования (Л.Ю. Грудцына, "Образование и право", N 11, ноябрь 2012 г.)

Правовые основы системы управления учреждениями высшего профессионального образования

Наиболее сильно проявляется взаимодействие между государством и государственными, муниципальными высшими учебными заведениями. В то же время даже в деятельности негосударственных высших учебных заведений органы государственной власти играют существенную роль, которая опирается, прежде всего, на то, что именно они создают нормативную базу для всех учебных заведений независимо от их формы собственности.

Анализ современных политических условий развития мирового сообщества показывает, что в вопросе содействия уважению прав и свобод человека, взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми народами, расовыми и религиозными группами значительная роль отводится образованию*(1). Кроме того, сфера образования многими государствами мира выделяется в качестве одного из приоритетных направлений социально-экономического развития, ведь успех проводимых преобразований в значительной степени определяется уровнем образования граждан, степенью их готовности к изменяющимся социально-экономическим условиям. Причем одной из характерных тенденций, наблюдаемых в зарубежных странах, является то, что именно высокообразованные граждане составляют социальную базу преобразований, так как легче адаптируются к новым условиям*(2). И, наконец, "наличие высшего профессионального образования воспринимается сегодня как социальная норма, одно из обязательных составляющих личного жизненного успеха граждан... Согласно результатам опроса, проведенного Всероссийским центром изучения общественного мнения, более 85% молодых людей не представляют своего будущего без учреждений высшего профессионального образования и вузовского диплома"*(3).

В силу сказанного в получении гражданами качественного высшего образования должны проявлять заинтересованность и сами граждане, и государственные органы различных уровней. А в условиях конкурентной среды, когда от качества образования, которое предлагает высшее учебное заведение, зависит его дальнейшее существование, особое внимание на этот фактор должны обращать и учреждения высшего профессионального образования. Все это стимулирует поиск наиболее эффективных подходов к управлению образованием*(4).

Управление высшим учебным заведением необходимо рассматривать, с одной стороны, как управление организацией, а в широком плане - как часть государственного управления. Структурно-функциональный подход выступает одним из принципов системного исследования управления как структурно расчлененной целостности, в которой каждый элемент структуры имеет определенное назначение и функции. Это позволяет говорить о социальной природе и социальной целенаправленности управления высшими учебными заведениями.

Управление высшими учебными заведениями в узком смысле можно рассматривать как процесс планирования, организации, мотивации и контроля, необходимый для того, чтобы сформулировать и достичь целей организации. Управление учреждениями высшего образования вне зависимости от их характеристик имеет ряд общих фундаментальных черт:

- в высших учебных заведениях большинство решений по управлению принимается профессионалами;

- преобладает организационный принцип, согласно которому в учреждениях высшего профессионального образования подразделения, передающие знания, выступают в качестве основных;

- чрезвычайно рассеяны и децентрализованы властные полномочия, касающиеся принятия решения. Отсюда вытекает признаваемый и нормами международного права*(5), и законодательством РФ*(6) принцип автономии высших учебных заведений.

Управление высшими учебными заведениями в широком смысле осуществляется посредством проведения комплексной политики государства, на основе составленных краткосрочных и долгосрочных программ развития образования.

Характерно, что обе системы управления постоянно и тесно взаимодействуют друг с другом, поэтому "управление образованием можно представить как сложноструктурированную, многофункциональную, специально организованную деятельность органов государственной власти совместно с общественными институтами, направленную на повышение эффективности функционирования системы образования страны, в целом образования как социального института в соответствии с целями и задачами развития общества и государства на конкретном историческом этапе их развития"*(7).

Однако уровень, качество, степень такой организованной деятельности во многом зависят от статуса высшего учебного заведения, традиционных условий воздействия государственных органов на всю образовательную систему страны. Так, анализ ст. 35 и 36 Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании"*(8) свидетельствует, что наиболее сильно взаимодействие проявляется между государством и государственными, муниципальными высшими учебными заведениями. В то же время не следует забывать, что даже в деятельности негосударственных высших учебных заведений органы государственной власти играют существенную роль, которая опирается, прежде всего, на то, что именно они создают нормативную базу для всех учебных заведений независимо от их формы собственности.

Правовую основу системы управления учреждениями высшего профессионального образования составляют:

1. Международно-правовые акты, обязательства, взятые РФ на себя. В этом смысле показательна Болонская декларация, которая, несмотря на то, что является рамочным документом, приводит к изменению национальной системы высшего образования (использование прозрачных и сопоставимых ступеней, принятие многоуровневой системы, внедрение системы кредитов (перезачетных и аккумуляционных), содействует мобильности студентов и преподавателей, обеспечивает повышение качества с целью разработки сопоставимых критериев и методологий)*(9) и соответственно вызывает ряд изменений в управлении ею (прежде всего на уровне самих учебных заведений). Признание международных актов РФ выявляет одну из главных задач современного управления образованием - интеграцию национальной системы контроля качества образования в международную*(10).

2. Конституция РФ, которая, будучи основой всей государственной правовой системы, содержит ряд норм, регулирующих общие вопросы высшего образования*(11).

3. Федеральные законы, законы РФ. В первую очередь это Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании"*(12) и Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"*(13). Кроме того, правовое регулирование отношений в сфере управления учреждениями высшего профессионального образования осуществляют и "непрофильные" (по отношению к сфере образования) федеральные законы: Гражданский кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ и т.д.*(14)

4. Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты министерств и ведомств. Причем функции непосредственного управления высшими учебными заведениями сохраняются не только у Министерства образования и науки РФ, но и у ряды других*(15).

Подобное обстоятельство, с одной стороны, затрудняет проведение единой политики в образовательной сфере, а с другой стороны, по линии Министерства образования и науки РФ требует контроля над процедурой лицензирования, аттестации и аккредитации. Сохранение такого подхода целесообразно, пожалуй, только для ограниченного числа учебных заведений в силу их специфики (МО, МВД, ФСБ), остальные в целях устранения ведомственности - остаточного явления командной системы управления, необходимо передать в подчинение Министерства образования и науки РФ*(16).

5. Акты субъектов РФ.

6. Акты органов местного самоуправления.

Последние две группы правовых актов имеют узкую сферу территориального распространения.

Распределение высших учебных заведений по министерствам
(ведомствам)
(по данным Минобразования России на начало 2003/2004 учебного года)

N	Ведомственная принадлежность	Вузов	Филиалов	Итого
1.	Минобрнауки России	333	907	1240
2.	Минкультуры России	44	28	72
3.	Минздрав России	47	2	49
4.	Госкомспорт России	12	14	26
5.	Минсельхоз России	59	29	88
6.	Госкомрыболовство России	6	3	9
7.	Минтранс России	10	31	41
8.	Минсвязи России	4	7	11
9.	МИД России	2	0	2
10.	Минтруд России	1	42	43
11.	Минфин России	1	2	3
12.	МНС России	1	2	3
13.	МПС России	10	45	55
14.	Правительство России	5	5	10
15.	Российская академия государственной службы	10	54	64
16.	Российская академия художеств	2	0	2
17.	Роспатент	1	0	1
18.	ГТК России	1	3	4
19.	Минюст России	6	19	25
20.	Минэкономразвития России	7	33	40
21.	Генпрокуратура России	1	0	1
22.	Минатом России	4	0	4
23.	Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ	1	10	11
	Всего:	568	1 236	1 804

Кроме того, если рассматривать категорию "управление учреждениями высшего профессионального образования" как комплексную, когда государство в лице его органов является не единственным субъектом управления, то, говоря об основах правовой системы, следует упомянуть акты самих высших учебных заведений. Причем если правовыми актами органов государственной власти регулируются, как правило, лишь общие, обзорные вопросы управления высшими учебными заведениями, то корпоративными актами (актами учреждений) разрешаются конкретные, текущие управленческие проблемы. В то же время такое локальное нормотворчество, несмотря на его значимость и перспективность, имеет ограниченный характер, что связано с наличествующей системой управления учреждениями высшего профессионального образования в РФ, которая находится сейчас в процессе перехода от прежнего способа деятельности к качественно новому*(17).

В советский период система управления образованием была ориентирована на прямое управление и регулирование деятельностью образовательным учреждением*(18). Таким образом, отношения в сфере управления образованием рассматривались преимущественно как объект административно-правового регулирования: "Советское административное право регулирует те общественные отношения, которые складываются в процессе управления или осуществления управленческой деятельности"... и характеризуется применением императивного метода - "метода властных предписаний, метода властвования"*(19).

В ряде случаев отношения в сфере обучения и воспитания рассматривались как своеобразный вид административных отношений, где "использование властных полномочий не всегда направлено на подчинение, на навязывание воли управляющего управляемому"*(20). Однако подобное было применимо только к "педагогическим отношениям", которые, несмотря на то, что возникают "на основе административно-правовых норм... не имеют управленческого характера... их существование возможно без участия органов управления"*(21).

Тем не менее "специфика правоотношений в области народного образования хотя и отмечалась советскими исследователями, но не была системно осмыслена и изучена. Это в значительной степени объясняется тем, что присущие им особенности не могли отчетливо проявиться, поскольку ни на практике, ни в советском праве не были реализованы принципы приоритета прав человека и свободы образования. Изучение "правоотношений по народному образованию" в рамках административно-правового поля позволяло лишь констатировать наличие особенностей данных правоотношений как разновидности "административно-правовых отношений горизонтального типа"*(22).

Современная система управления высшими учебными заведениями в РФ характеризуется глубинными связями между перспективными тенденциями и элементами прежней советской системы: "...низкая целенаправленность и запаздывающий характер управления, жесткость построения управленческих структур, элементы прежней практики командно-распорядительного управления и др. В управленческой системе еще слабо представлена общественная составляющая, не сформированы механизмы управления развитием образования, инновационными образовательными процессами. К тому же управление во многом продолжает работать вслепую, не имея полноценного информационно-статистического обеспечения, в частности - в области экономики образования. Решать эти проблемы исключительно способом ведомственной вертикали становится все более затруднительно"*(23).

В этом смысле важным представляется аналитическое осмысление и частичное заимствование опыта по управлению учреждениями высшего профессионального образования в зарубежных странах. Например, в Японии реформа высшего образования началась с создания эффективной и гибкой структуры управления.

Во главе университета стоит выборный президент, который несет основную ответственность за университетскую корпорацию, осуществляет руководство и, учитывая мнения сотрудников университета, принимает окончательные решения. Президент назначает вице-президентов, отвечающих за важные сферы работы учреждения высшего профессионального образования.

Повседневный контроль над деятельностью университетов осуществляют аудиторы (как правило, двое), которые в случае необходимости представляют свои выводы президенту университета или министру просвещения и науки. Высшим коллективным органом управления является Совет директоров, который представляет руководящий персонал университета. Принятое им коллективное решение передается на утверждение президенту. Кроме того, формируется Административный совет, который состоит из внешних экспертов по вопросам менеджмента в сфере образования и представителей от администрации университета. Еще один руководящий орган включает представителей университета, непосредственно занимающихся организацией учебного процесса. Его члены отвечают за составление учебных программ, создание учебных и исследовательских структур, назначение преподавательского персонала, определение статуса студентов и т.д. В то же время государство и органы местной власти полностью не выведены из сферы управления университетскими корпорациями: за ними остается общая эффективная и компетентная поддержка высшего образования и научных исследований в целом*(24).

Однако не следует забывать, что посредством получения образования происходит репродукция собственных социокультурных особенностей нации, а значит, полное слепое принятие особенностей зарубежных систем не является верным разрешением существующих проблем. К тому же системы управления высшими учебными заведениями многих развитых государств мира сегодня сами находятся в процессе реформирования.

Характеризуя современную российскую систему управления учреждениями высшего профессионального образования, отметим, что в ней по-прежнему выделяется два хоть и взаимодействующих (как было отмечено ранее), но не равнозначных уровня - государственное управление и непосредственное управление (самим учебным заведением).

Первый, несмотря на проведение реформ, характеризуется громоздкостью, многозвенностью, бюрократизацией и нарушением норм управляемости (на региональном уровне иерархия управления образованием не доведена до логического завершения, в том числе, в части финансирования; главным образом на федеральном уровне сосредоточено финансирование и управление высшими учебными заведениями, что приводит к необходимости создания главных управлений в Министерстве образования и науке и других министерствах РФ, но и они не в силах эффективно осуществлять не только текущее планирование (1-5 лет), но и стратегическое управление):

                       /-----------------------\

                       |   Правительство РФ    |

                       \-----------------------/

                                   |

                       /-----------------------\

                       |     Министерство      |

                       |образования и науки РФ |

                       \-----------------------/

                                   |

                       /-----------------------\

                       |Региональное управление|

                       |     образованием      |

                /--------------------------------------\

                |                                      |

/---------------------------------\  /----------------------------------\

|       Учреждения высшего        |  |Научно-исследовательские институты|

|  профессионального образования  |  |                                  |

\---------------------------------/  \----------------------------------/

Одной из основных причин такого положения является то, что на государственном уровне основное внимание сосредоточено на управлении системой образования федерального уровня, а управление на региональном уровне находится в тени, в том числе, в законодательстве*(25). Система регионального управления образованием имеет следующие недостатки:

- отсутствуют стратегические управленческие проекты и методы их реализации;

- принятие отдельных управленческих решений не связано единой логикой развития микрорегиональной общественно-экономической жизни;

- нерационально соотносятся централизация и децентрализация, управление и самоуправление, имеющее два важнейших аспекта, а именно: наличие властных функций у местных органов самоуправления не сопровождается выработкой микрорегиональной интегративной социокультурной политики, позволяющей реально влиять на положение дел; в системе образования не формулируется заказ на качество человеческого ресурса, необходимого для нужд региональной экономики;

- не разработаны механизмы взаимодействия, интеграции усилий различных субъектов образования*(26).

Разрешение указанных проблем возможно при четком комплексном взаимодействии федерации и регионов в выработке общих норм и правил управляемости с учетом научно обоснованных рекомендаций в сфере управления, привлечения к работе менеджеров-профессионалов, а также качественной информатизации управления образованием с использованием специализированных программных продуктов, предназначенных для решения управленческих задач. Последнее включает в себя формирование проблемно-ориентированных баз данных органов управления различных уровней, сбор данных с низовых уровней в электронном виде, автоматизацию обработки данных, формирование отчетных форм. Это позволит соединить территориально распределенную систему, включающую в себя образовательные учреждения, территориальные (муниципальные), региональные и федеральные органы управления*(27), решить вопросы их взаимодействия на качественно новом уровне.

В то же время не следует забывать, что система образования является сферой взаимодействия интересов государства и общества в лице их институтов и граждан, поэтому управление развитием образования должно строиться на основе распределения ответственности между субъектами образовательной политики. Органы государственной власти и управления должны не самостоятельно, а вместе с общественностью добиваться высокого, современного качества работы образовательных учреждений независимо от формы собственности, систематически анализировать перспективные потребности рынков труда и проводить мониторинг учебных заведений, распространять информацию об этом через средства массовой информации. Следовательно, расширение участия общества в управлении образовательными организациями является одним из важнейших направлений развития системы высшего образования, которое возможно осуществлять путем создания системы попечительских советов, фондов поддержки образования, системы поддержки профессиональных сообществ, иных общественных организаций, создания условий (прежде всего финансового характера) для стимулирования различных форм самоорганизации населения и хозяйствующих субъектов в поддержку образования*(28).

Кроме того, представляется важным увеличение роли обучаемого в организации образования, поскольку современный учебный процесс все в большей степени превращается в процесс самообучения, когда обучаемый самостоятельно выбирает свою образовательную траекторию в детально разработанной учебной среде. На высоких уровнях образования обучаемый участвует в оплате процесса обучения, тем самым частично заменяется государственное финансирование высших учебных заведений, что, в свою очередь, способствует переходу учебных заведений на финансово-хозяйственную самостоятельность*(29).

Библиографический список:

1. Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова. М., 1968. С. 40, 44, 45.

2. Бакланов А.В. Анализ состояния и проблемы информатизации управления образованием // http://www.ipdn.ru/rics/doc0/DB/b3/1-bak.htm.

3. Боровкова Т.И., Морев И.А. Мониторинг развития системы образования. Часть 1. Теоретические аспекты: Учебное пособие. Владивосток: Изд-во Дальневосточного университета, 2004. С. 15.

4. Высшее профессиональное образование и кадровая политика в современной России // Аналитический вестник СФ ФС РФ. 2006. N 25 (313). С. 4.

5. Доклад рабочей группы президиума Государственного совета Российской Федерации по вопросам реформы образования "Образовательная политика России на современном этапе" // Разум или вера? // http://atheismru.narod.ru/science/authority/president02.htm, 21.04.2003 г.

6. Дорохова Г.А. Законодательство о народном образовании (теоретические проблемы совершенствования). М., 1985. С. 15.

7. Дорохова Г.А. Теоретические проблемы совершенствования законодательства о народном образовании: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1982. С. 13.

8. Егоршин А.П. Перспективы развития образования России в XXI в. // Университетское управление: практика и анализ. 2000. N 4.

9. Ибрагимов И.И. Правовая основа управления системой образования в РФ // Вестник ТИСБИ. 2006. N 2.

10. Концепция участия Российской Федерации в управлении государственными организациями, осуществляющими деятельность в сфере образования // http://www.rsr-online.ru/doc/05/03.doc.

11. Молодякова Э.В. Система образования в Японии и ее перманентное реформирование // Образовательные реформы и образовательное законодательство в зарубежных странах. Ежегодник Российского образовательного законодательства. Том 1 / Гл. ред. В.В. Насонкин. Федеральный центр образовательного законодательства, 2006.

12. Новиков В.Г. Региональное управление образованием как система: опыт, проблемы, перспективы // Вестник РУДН. Серия "Социология". 2004. N 6, 7.

13. Перегудова Ю.М. Проблемы развития российского высшего образования в условиях Болонского процесса // Педагогическая наука и практика: проблемы и перспективы: Сб. науч. статей. Выпуск первый. Москва: ИОО МОН РФ, 2004. С. 128.

14. Программа разработки и внедрения системы управления качеством образования на основе критериев качества. М.: Академия труда и социальных отношений, 2002. С. 5, 6.

15. Спасская В.В. Образовательные правоотношения: вопросы теории. М.: Локус-пресс, 2005.

16. Федорова М.Ю. Образовательное право. М.: Владос, 2003. С. 4.

17. Филиппов В.М. К пониманию основных противоречий в системе профессионального образования // http://www.edit.muh.ru/content/conf/Fillipov.htm.

18. Ягофаров Д.А. Правовое регулирование системы образования. М., 2005.

19. Ягофаров Д.А., Хридина Н.Н., Васильченко Е.А. Образовательное нормотворчество и кодификация российского законодательства об образовании: Монография. Екатеринбург, 2006.

Л.Ю. Грудцына,

доктор юридических наук,

доцент, профессор Финансового университета

при Правительстве Российской Федерации,

Почетный адвокат России

"Образование и право", N 11, ноябрь 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Всеобщая декларация прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.), преамбула, ст. 26 // Российская газета. 1998. 10 декабря.

*(2) См.: Федорова М.Ю. Образовательное право. М.: Владос, 2003. С. 4.

*(3) Цит. по: Высшее профессиональное образование и кадровая политика в современной России // Аналитический вестник СФ ФС РФ. 2006. N 25 (313). С. 4.

*(4) См.: Программа разработки и внедрения системы управления качеством образования на основе критериев качества. М.: Академия труда и социальных отношений, 2002. С. 5, 6.

*(5) См., например: Совместная декларация европейских министров, отвечающих за высшее образование (г. Болонья, 19 июня 1999 г.) // Факультет международных отношений УрГУ, http://iic.dgtu.donetsk.ua/russian/ovs/bologna.html.

*(6) См., например: Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (в ред. от 20.04.2007), ст. 3 // СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4135.

*(7) Цит. по: Ягофаров Д.А. Правовое регулирование системы образования. М., 2005.

*(8) См.: Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" (в ред. от 20.04.2007) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 30. Ст. 1797.

*(9) См.: Перегудова Ю.М. Проблемы развития российского высшего образования в условиях Болонского процесса // Педагогическая наука и практика: проблемы и перспективы: Сб. науч. статей. Выпуск первый. Москва: ИОО МОН РФ, 2004. С. 128.

*(10) См.: Боровкова Т.И., Морев И.А. Мониторинг развития системы образования. Часть 1. Теоретические аспекты: Учебное пособие. Владивосток: Изд-во Дальневосточного университета, 2004. С. 15.

*(11) Конституция РФ от 12 декабря 1993 г., ст. 43 // Российская газета. 1993. 25 декабря.

*(12) См.: Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" (в ред. от 20.04.2007) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 30. Ст. 1797.

*(13) См.: Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (в ред. от 20.04.2007) // СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4135.

*(14) См.: Ягофаров Д.А., Хридина Н.Н., Васильченко Е.А. Образовательное нормотворчество и кодификация российского законодательства об образовании: Монография. Екатеринбург, 2006.

*(15) См.: Концепция участия Российской Федерации в управлении государственными организациями, осуществляющими деятельность в сфере образования // http://www.rsr-online.ru/doc/05/03.doc.

*(16) См.: Егоршин А.П. Перспективы развития образования России в XXI в. // Университетское управление: практика и анализ. 2000. N 4.

*(17) См.: Ибрагимов И.И. Правовая основа управления системой образования в РФ // Вестник ТИСБИ. 2006. N 2.

*(18) См.: Филиппов В.М. К пониманию основных противоречий в системе профессионального образования // http://www.edit.muh.ru/content/conf/Fillipov.htm.

*(19) Цит. по: Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова. М., 1968. С. 40, 44, 45.

*(20) Цит. по: Дорохова Г.А. Законодательство о народном образовании (теоретические проблемы совершенствования). М., 1985. С. 15.

*(21) Цит. по: Дорохова Г.А. Теоретические проблемы совершенствования законодательства о народном образовании: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1982. С. 13.

*(22) Цит. по: Спасская В.В. Образовательные правоотношения: вопросы теории. М.: Локус-пресс, 2005.

*(23) Цит. по: Филиппов В.М. Указ. соч.

*(24) См.: Молодякова Э.В. Система образования в Японии и ее перманентное реформирование // Образовательные реформы и образовательное законодательство в зарубежных странах. Ежегодник Российского образовательного законодательства. Том 1. / Гл. ред. В.В. Насонкин. Федеральный центр образовательного законодательства, 2006.

*(25) См.: Ибрагимов И.И. Правовая основа управления системой образования в РФ // Вестник ТИСБИ. 2006. N 2.

*(26) Новиков В.Г. Региональное управление образованием как система: опыт, проблемы, перспективы // Вестник РУДН. Серия "Социология". 2004. N 6, 7.

*(27) См.: Бакланов А.В. Анализ состояния и проблемы информатизации управления образованием // http://www.ipdn.ru/rics/doc0/DB/b3/1-bak.htm.

*(28) См.: Доклад рабочей группы президиума Государственного совета Российской Федерации по вопросам реформы образования "Образовательная политика России на современном этапе" // Разум или вера? // http://atheismru.narod.ru/science/authority/president02.htm, 21.04.2003 г.

*(29) См.: Боровкова Т.И., Морев И.А. Мониторинг развития системы образования. Часть 1. Теоретические аспекты: Учебное пособие. Владивосток: Изд-во Дальневосточного университета, 2004. С. 13.