О концепции совершенствования государственной политики в области обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов (Н.Г. Кутьин, "Законы России: опыт, анализ, практика", N 11, ноябрь 2012 г.)

О концепции совершенствования государственной политики в области обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов

На государственном уровне обеспечение промышленной безопасности опасных производственных объектов (далее также - ОПО) рассматривается прежде всего через проведение соответствующей политики, реализуемой в виде программ как развития науки и техники, так и преодоления отрицательных последствий развития современных технологий в области промышленности, характеризуемых такими устойчивыми признаками, как властная природа, особый механизм реализации функций, в том числе мерами государственного принуждения. Именно эти свойственные государственной политике обеспечения промышленной безопасности ОПО признаки указывают не только на сущность и особенности ее содержания, но и на принципы организации и функционирования.

Государство в соответствии с действующим законодательством является основным субъектом обеспечения промышленной безопасности ОПО. Государственное регулирование отношений в области промышленной безопасности ОПО относится к сфере административного права. Методом административно-правового регулирования является применение юридически властных предписаний, исходящих от властеуполномоченного субъекта. Односторонность волеизъявления юридически властного характера предполагает между участниками административно-правового отношения сочетание власти и подчинения.

Промышленное производство, обеспечивая жизнедеятельность государства и общества, одновременно является одним из основных источников опасности. От состояния промышленной безопасности опасных производственных объектов, их противоаварийной устойчивости в топливно-энергетической, горно-металлургической, химической и других отраслях промышленности зависит не только надежное обеспечение общества и государства всеми видами ресурсов и продукции, но и поддержание нормальных условий для жизнедеятельности граждан страны, сохранение окружающей среды и жизни будущих поколений.

В силу этого обеспечение промышленной безопасности ОПО не может носить исключительно государственный характер. В общей структуре обеспечения промышленной безопасности ОПО значительный вес занимают: публичные обсуждения и оценка хода и результатов экспертных исследований в области определения степени техногенной опасности тех или иных производств, местностей и т.д.; учет общественного мнения при проведении техногенно опасных мероприятий, способных повлиять на ухудшение естественного состояния окружающей среды и здоровье людей, проживающих на определенных территориях; коллегиальные начала в регулировании вопросов обеспечения промышленной безопасности ОПО в деятельности предприятий, организаций и учреждений, при эксплуатации источников повышенной опасности; установление и реализация социальных гарантий прав человека и гражданина на здоровую окружающую среду и т.п.*(1)

Обеспечение промышленной безопасности ОПО имеет не столько экономическое, сколько социально-политическое значение вообще и в кризисные периоды истории страны в особенности, когда воздействие аварий и инцидентов на опасных производственных объектах на всю социально-экономическую инфраструктуру общества может свести до минимума возможности государства по модернизации материального производства, проведению военно-политических, государственно-правовых и других кардинальных реформ, преодолению социальных противоречий и укреплению, наконец, духовных и нравственных начал в жизни общества.

По существу, речь идет о том, что обеспечение промышленной безопасности ОПО имеет социально-политический характер, проявляющийся как при непосредственном проведении социальной и государственной политики, так и в соблюдении соответствующего соотношения в формах и методах ее осуществления, включая и преодоление между ними соответствующих противоречий.

Пожары, взрывы, выбросы взрывопожароопасных и токсичных продуктов, другие инциденты и аварийные ситуации ведут к выбытию мощностей, потерям ресурсов и продукции, причинению вреда жизни и здоровью работников и граждан страны, оказывают неблагоприятное воздействие на окружающую среду, социально-экономическую ситуацию. Возрастают сложность и масштабы техногенных аварий.

В числе основных причин производственной аварийности - непродуманные проектные и технические решения, недопустимый уровень износа основных производственных фондов, некачественное или несвоевременное выполнение работ по обслуживанию и ремонту, низкая технологическая и трудовая дисциплина.

Отсутствие эффективных стимулов для обновления основных фондов организаций, осуществляющих деятельность в сфере промышленной безопасности ОПО, ставит сложнейшие теоретические и прикладные проблемы и задачи проведения государственной политики в области обеспечения техногенной безопасности, круг которых продолжает лишь расширяться и определяться, среди которых определение целей и задач обеспечения техногенной безопасности, принципов, направлений и критериев эффективности внедряемых систем, форм и методов техногенной безопасности, разграничение функций, полномочий и ответственности между субъектами обеспечения промышленной безопасности ОПО различного уровня и т.п.*(2)

Это в свою очередь требует создания организационно-правовой базы обеспечения промышленной безопасности ОПО в конкретных государственных и частных секторах социально- экономического комплекса. По мере их развития следует структурно реформировать те или иные системы обеспечения промышленной безопасности ОПО, а также не столько в организационном, сколько в законодательном отношении, меры, обеспечивающие проведение эффективной природоохранительной политики и т.д.

Очевидно, эти и иные меры по безопасному обеспечению социально-экономического и в целом устойчивого развития страны и составляют основное содержание национальной государственной политики в данной сфере. Хотя оно этим не исчерпывается, но имеет неоспоримое и первостепенное значение.

Сложившаяся система требований безопасности опасных производств не предусматривает дифференциации методов регулирования, применяемых в отношении различных по степени опасности объектов и технических устройств, создает избыточное административное давление и сдерживает инновационные процессы в отраслях промышленности. Кроме этого действующая система обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов не учитывает особенностей функционирования опытных производств.

Среди основных целей совершенствования государственной политики в области обеспечения промышленной безопасности ОПО следует выделить:

1) повышение уровня защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства от аварий на опасных производственных объектах и их последствий;

2) создание эффективных стимулов для инновационной деятельности промышленных предприятий;

3) устранение избыточных административных барьеров при осуществлении инвестиционной и производственной деятельности на опасных производственных объектах.

Достижение поставленных целей можно решить, выполнив следующие задачи:

1) создать систему прогнозирования, выявления, анализа и оценки рисков аварий на опасных производственных объектах, надежности систем обеспечения промышленной безопасности ОПО, последствий возможных аварий;

2) сократить перечень и сформировать организационные механизмы классификации опасных производственных объектов по степени риска аварий и масштабу их последствий;

3) дифференцировать методы регулирования в области промышленной безопасности ОПО;

4) оптимизировать административные процедуры при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте и эксплуатации опасных производственных объектов;

5) обеспечить актуализацию требований безопасности с учетом развития технологий, применяемых на опасных производственных объектах;

6) создать благоприятные условия для модернизации основных производственных фондов, внедрения инновационных производственных технологий, уникального оборудования и материалов;

7) сформировать комплекс мер государственной поддержки разработки, реализации и внедрения российских технологий обеспечения промышленной безопасности ОПО;

8) обеспечить повышение уровня квалификации работников организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты;

9) обеспечить открытость информации о состоянии промышленной безопасности ОПО и доступность требований промышленной безопасности ОПО;

10) интенсифицировать международное сотрудничество в области промышленной безопасности ОПО.

Эффективность государственной политики обеспечения промышленной безопасности ОПО зависит от совершенства его нормативно-правового обеспечения. Правовое обеспечение промышленной безопасности ОПО охватывает широкий круг мероприятий нормотворческого, организационного, воспитательного и правоохранительного характера и базируется на таких документах, как Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденная Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537; Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ "О безопасности", Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р, Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. N 1021-р.

Однако федеральные законы и нормативные акты не могут эффективно действовать без создания соответствующей законодательной базы на уровне субъектов Российской Федерации, так как в соответствии с Конституцией РФ осуществление мер по борьбе с техногенными бедствиями, их последствиями находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Одновременно с принятием законодательных актов должны разрабатываться и механизмы их реализации, которые включают подзаконные нормативные документы, конкретизирующие отдельные положения и нормы, определенные законами и другими актами и способствующие их внедрению в практику.

Представляется очевидным, что дальнейшее улучшение положения дел в сфере совершенствования государственной политики в области обеспечения промышленной безопасности ОПО связано с повышением качества информационного обеспечения при помощи создания системы прогнозирования, выявления, анализа и оценки рисков аварий на опасных производственных объектах, надежности систем обеспечения промышленной безопасности ОПО, последствий возможных аварий. Создание подобной системы возможно на базе федеральных бюджетных учреждений, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности ОПО, а также введение обязанности страховщиков, экспертов и экспертных организаций по представлению в федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности ОПО данных об оценке возможного вреда в результате аварии на опасном объекте, данных о максимально возможном количестве потерпевших, экспертных заключений*(3).

Реализация развития информационно-технологической инфраструктуры системы обеспечения промышленной безопасности ОПО способствует совершенствованию процедуры декларирования промышленной безопасности опасных производственных объектов путем использования статистических данных о смертности и производственном травматизме работников, занятых на опасном производственном объекте при оценке рисков аварий на нем.

Далее необходимо отметить, что формирование организационных механизмов классификации опасных производственных объектов является необходимым условием дифференциации мер обеспечения промышленной безопасности ОПО в зависимости от степени риска аварий и масштаба их последствий. Целесообразно разделить опасные производственные объекты на 4 класса опасности в соответствии с системой классификации: 1 класс - чрезвычайно высокая опасность; 2 класс - высокая опасность; 3 класс - средняя опасность; 4 класс - низкая опасность. При этом следует законодательно определить критерии отнесения объектов к классам опасности, что позволит собственникам опасных производственных объектов осуществлять классификацию объектов в соответствии с установленными критериями.

Данные об объектах могут в будущем поступать в федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности ОПО от собственников опасных производственных объектов в рамках регистрации (учета) и актуализации сведений об опасных производственных объектах в государственном реестре. На основе представленных сведений федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности ОПО будет выдаваться свидетельство о регистрации и присвоении класса опасности опасному производственному объекту.

Из категории опасных производственных объектов следует исключать объекты, защищенность которых от аварий может быть обеспечена при применении иных методов регулирования, а также объекты, которые не имеют отношения к производственной деятельности (автозаправочные станции, иные объекты розничной торговли, лифты в многоквартирных домах и др.).

В оценке риска аварий могут быть задействованы страховые компании, осуществляющие страхование гражданской ответственности за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте. При этом от собственников опасных производственных объектов не потребуется проведения дополнительных исследовательских работ.

Устранение избыточных административных барьеров для создания и осуществления инвестиционной и производственной деятельности, с одной стороны, и снижение рисков техногенных аварий на опасных производственных объектах - с другой, может осуществляться путем дифференциации мер обеспечения промышленной безопасности ОПО, а также законодательным закреплением и внедрением систем управления промышленной безопасностью и охраной труда на предприятиях, эксплуатирующих опасные производственные объекты.

На наш взгляд, концепция совершенствования государственной политики в области обеспечения промышленной безопасности ОПО как основа механизма реализации действующего в этой области правового режима предполагает в отношении опасных производственных объектов 1 класса опасности реализацию механизма непрерывного надзора, предусматривающего, в частности, применение современных средств телеметрии, информационно-коммуникационных технологий, дистанционного зондирования Земли, что предполагает для организаций, эксплуатирующих указанные объекты, создание аттестованных систем управления промышленной безопасностью и охраной труда.

Кроме этого сфера обязательного декларирования промышленной безопасности ОПО может быть ограничена опасными производственными объектами 1 и 2 классов.

В отношении групп опасных производственных объектов 3 класса опасности, являющихся типовыми и эксплуатируемыми повсеместно, очевидным является поэтапное введение более мягких механизмов государственного регулирования либо института делегированного саморегулирования, предусматривающего сохранение за федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности ОПО только функций государственного учета, проведения внеплановых проверок и осуществления контроля за саморегулируемой организацией. В случае введения саморегулирования хозяйствующему субъекту может быть предоставлен выбор между саморегулированием и страхованием ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта.

В отношении объектов 4 класса опасности требуется введение уведомительного порядка начала эксплуатации, а для организаций, эксплуатирующих указанные объекты, - установление альтернативного режима регулирования, предусматривающего право хозяйствующего субъекта на выбор между саморегулированием и страхованием ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта.

Экспертиза промышленной безопасности ОПО может быть инкорпорирована в состав процедуры государственной экспертизы проектной документации при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте опасных производственных объектов с целью устранения дублирования административных процедур, установленных Градостроительным кодексом РФ и Федеральным законом "О промышленной безопасности опасных производственных объектов".

Выдача разрешений на применение технических устройств на опасном производственном объекте (до принятия необходимых технических регламентов), строительство которого завершено, а также учет такого опасного производственного объекта в государственном реестре ОПО для 1, 2 и 3 классов опасности целесообразно осуществлять на основании содержания проектной документации и заключений о соответствии построенного объекта проектной документации.

Процесс регистрации (учета) опасного производственного объекта в государственном реестре, основанный на уведомительном порядке предоставления собственником сведений о принадлежащем ему объекте, позволит исключить существующую практику многочисленных исключений опасного производственного объекта из государственного реестра и последующей его постановки на учет "с нуля" при изменении прав собственности либо передаче опасного производственного объекта в эксплуатацию иной организации. При этом следует ввести санкции за предоставление неполных, недостоверных сведений или за непредоставление сведений об объекте для учета в государственном реестре опасных производственных объектов.

Административно-правовой режим промышленной безопасности ОПО предполагает совершенствование механизмов лицензирования в этой области в рамках реализации Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. N 1021-р. По мере развития экспертного сообщества в области промышленной безопасности ОПО и определения ответственности за выдаваемые заключения лицензирование деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности ОПО следует заменить аккредитацией и (или) саморегулированием этого вида деятельности.

Добровольное установление требований и порядка аттестации систем управления промышленной безопасностью для опасных производственных объектов 2-3 классов опасности позволит осуществлять государственный надзор преимущественно в форме контроля за ее функционированием.

Актуальным представляется решение вопросов создания резервных фондов материальных и финансовых ресурсов для локализации и ликвидации последствий аварий, в том числе возможности кооперации организаций при формировании резервных фондов.

Совершенствование механизмов комплексной оценки и описания состояния промышленной безопасности ОПО, реализуемых в настоящее время посредством декларирования промышленной безопасности опасного производственного объекта, следует пересмотреть с тем, чтобы результаты такого декларирования были практически применимы как в последующей работе хозяйствующего субъекта, так и при осуществлении государственного контроля.

На наш взгляд, существенную роль в повышении эффективности системы обеспечения промышленной безопасности ОПО играют ревизия института экспертизы промышленной безопасности ОПО, уточнение роли экспертов в административных процедурах. В этих целях требуется определить правовой статус эксперта в области промышленной безопасности ОПО, требования к его знаниям и навыкам, статус комиссий экспертов, определение механизма привлечения экспертов в области промышленной безопасности ОПО к расследованию причин и последствий аварий, к оценке рисков возникновения аварий и их последствий, к аттестации систем производственного контроля и управления промышленной безопасностью*(4).

Очевидно, что исчерпывающий перечень случаев, требующих проведения экспертизы промышленной безопасности ОПО, следует определить законодательно. Дифференциация требований к процедуре и способу фиксации заключений экспертизы промышленной безопасности ОПО позволит определить случаи, при которых:

1) заключение будет составляться по упрощенной форме;

2) заключение может быть составлено одним экспертом.

Обоснованным представляется замена процедуры утверждения заключений экспертиз промышленной безопасности ОПО надзорными органами их уведомительным представлением в орган в области обеспечения промышленной безопасности ОПО, что потребует установить меры ответственности экспертов за предоставление заведомо ложных сведений при осуществлении экспертизы промышленной безопасности ОПО.

Одним из аспектов совершенствования государственной политики в области промышленной безопасности ОПО может быть создание публичного ресурса о технологических решениях, на которые уже даны положительные заключения экспертизы промышленной безопасности ОПО и определены правила использования подобных заключений при принятии аналогичных технологических решений, а также разработка типовых планов мероприятий и инструкций, определяющих порядок действий работников и управляющего персонала в случае возникновения аварии, в отношении опасных производственных объектов 4 класса опасности. Сюда же относится и возможность разработки единого документа по ликвидации аварий для организаций, имеющих на одной промышленной площадке несколько идентифицируемых по различным признакам опасных производственных объектов.

Организация разработки федеральных норм и правил в области промышленной безопасности ОПО необходима в целях актуализации обязательных требований безопасности с учетом развития технологий, применяемых на опасных производственных объектах, а также наилучшей практики регулирования промышленной безопасности ОПО за рубежом, в том числе в государствах - членах Европейского Союза и странах - членах Организации экономического сотрудничества. Это позволит установить обязательные требования к:

1) осуществлению деятельности в области промышленной безопасности ОПО (в том числе требования к работникам опасных производственных объектов);

2) безопасности технологических процессов на опасных производственных объектах, включая порядок действий в случае аварии или инцидента на опасном производственном объекте;

3) порядку и периодичности определения остаточного ресурса оборудования, применяемого на опасных производственных объектах, порядку продления сроков его безопасной эксплуатации;

4) формированию правил проведения оценки безопасности технологического процесса.

Обеспечение непрерывной корректировки требований безопасности с учетом развития технологий, применяемых на опасных производственных объектах, заключается в разработке технических регламентов Таможенного союза и Евразийского экономического сообщества, устанавливающих обязательные требования к техническим устройствам, применяемым на опасных производственных объектах, а также к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации; разработке и утверждении требований к измерениям, стандартным образцам и средствам измерений, применяемым на опасных производственных объектах.

Для системного комплексного подхода к обеспечению безопасности работников на опасных производственных объектах и совершенствования процедур декларирования промышленной безопасности опасных производственных объектов необходимо, по нашему мнению, ратифицировать конвенции Международной организации труда в области промышленной безопасности ОПО и охраны труда, внедрить на предприятиях, эксплуатирующих опасные производственные объекты, единую систему управления промышленной безопасностью и охраной труда с внесением соответствующих изменений в действующее законодательство. Указанная работа должна обеспечить непрерывное совершенствование законодательства о промышленной безопасности ОПО и об охране труда, сближение его положений с требованиями международного законодательства*(5).

Стимулирование модернизации основных производственных фондов, внедрения инновационных производственных технологий для снижения избыточных административных барьеров при модернизации действующих и создании новых производств позволит усовершенствовать процедуры проведения испытаний и опытной эксплуатации нового оборудования и материалов. Это необходимо для того, чтобы существенно сократить сроки на получение необходимой разрешительной документации, в том числе за счет максимального учета положительного опыта эксплуатации и (или) результатов испытаний оборудования и материалов, накопленного за пределами Российской Федерации, в том числе в государствах - членах Европейского Союза и странах - членах Организации экономического сотрудничества и развития.

Совершенствование государственной политики в рассматриваемой сфере предполагает поэтапное исключение необходимости получения разрешений на применение технических устройств (в первую очередь - при принятии соответствующих технических регламентов). Между тем в переходный период должен функционировать механизм направления документов на получение соответствующих разрешений в электронном виде, а сроки рассмотрения заявлений предполагается сократить.

Органами исполнительной власти Российской Федерации (Правительство РФ) определяются исчерпывающие перечни технических устройств, применяемых в производственном процессе и подлежащих экспертизе промышленной безопасности ОПО, а также случаев, при которых должна проводиться экспертиза. К таким случаям могут быть отнесены:

выработка установленного нормативного (расчетного) срока эксплуатации или количества циклов нагрузки технического устройства;

отсутствие в технической документации данных о сроке службы технического устройства, если фактический срок его службы превышает 20 (двадцать) лет;

воздействие факторов, превышающих расчетные параметры (температура, давление, внешние силовые нагрузки и др.),

если это техническое устройство в результате нарушения регламентированного режима работы в процессе эксплуатации;

проведение ремонтно-сварочных работ, связанных с изменением конструкции, заменой материала несущих элементов технического устройства.

В отношении отдельных видов технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, совместно с деловым сообществом следует рассмотреть вопросы об их исключении из сферы действия процедуры продления сроков безопасной эксплуатации либо о введении дополнительных условий для продления указанных сроков.

В связи с вышеизложенным может не требоваться разработка декларации промышленной безопасности ОПО при расширении, реконструкции, капитальном ремонте и техническом перевооружении опасных производственных объектов, поскольку изменение состояния опасного производственного объекта, проходящего в установленных случаях процедуру экспертизы промышленной безопасности ОПО, не повлечет за собой необходимости внесения изменений в декларацию промышленной безопасности ОПО и будет фиксироваться в государственном реестре опасных производственных объектов, в том числе на основе уведомлений, направляемых владельцами опасных производственных объектов.

Для создания комфортного режима осуществления высокотехнологичных инновационных производственных проектов законодательно определяются специальные механизмы, позволяющие осуществлять проектирование и эксплуатацию опасных производственных объектов как в режиме опытной эксплуатации, так и в случае применения решений, не предусмотренных федеральными нормами и правилами. Предполагается, что эти механизмы будут обеспечивать необходимый уровень безопасности, а также предусматривать ответственность собственников опасных производственных объектов. При этом разрабатываемые механизмы должны исключать возможность ограничения конкуренции в создании и внедрении новой продукции.

Эффективность государственной политики в сфере обеспечения промышленной безопасности ОПО определяется формированием комплекса мер государственной поддержки разработки, реализации и внедрения российских технологий обеспечения промышленной безопасности ОПО. Такие меры можно определить при разработке:

1) государственной программы Российской Федерации "Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах";

2) технологической платформы "Комплексная безопасность промышленности и энергетики";

3) программных, стратегических и концептуальных документов, затрагивающих вопросы развития науки и инноваций в Российской Федерации.

Принципиально важным условием повышения эффективности системы регулирования промышленной безопасности ОПО является дальнейшее совершенствование системы подготовки и переподготовки технических специалистов, занятых в эксплуатации опасных производственных объектов*(6).

С учетом развития техники и технологий, применяемых на опасных производственных объектах, на наш взгляд, важна постоянная актуализация требований к подготовке и проверке знаний (аттестации) руководителей и работников, непосредственно эксплуатирующих и обслуживающих опасные производственные объекты, а также к руководителям, специалистам и служащим, участвующим в управлении эксплуатацией опасных производственных объектов. В частности, может быть сокращен перечень учебных программ и методик подготовки специалистов, подлежащих обязательному согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности ОПО, обеспечена возможность подтверждения первичной квалификации на основе документов, выдаваемых образовательными учреждениями, исключены обязательность предаттестационной подготовки перед очередной аттестацией и необходимость согласования с органами государственной власти графиков аттестаций при их проведении в аттестационных комиссиях хозяйствующих субъектов, организована дистанционная аттестация с использованием средств информационно-коммуникационных технологий, установлена возможность допуска к участию в работе аттестационных комиссий поднадзорных организаций представителей федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности ОПО исключительно по инициативе хозяйствующих субъектов, если обязательность этого участия не предусмотрена нормативными правовыми актами. Изменения в учредительных документах организаций и их штатных расписаниях, не влияющие на изменение должностных обязанностей аттестованных ранее сотрудников, по нашему мнению, не должны требовать проведения аттестации.

В целях повышения информированности общественности о состоянии промышленной безопасности ОПО на территории Российской Федерации необходимо продолжать совершенствование методов предоставления сведений об авариях и их последствиях, а также об основных направлениях и ходе совершенствования государственной политики в области обеспечения промышленной безопасности ОПО, в том числе с использованием сети Интернет, для чего представляется обоснованным предложение об определении правового статуса Доклада о состоянии промышленной безопасности ОПО в Российской Федерации, об организации составления и публикации перечня действующих документов (их структурных единиц), содержащих требования промышленной безопасности ОПО.

Кроме этого важным представляется создание в федеральном органе исполнительной власти в области промышленной безопасности ОПО центра телефонного обслуживания граждан и организаций по вопросам предоставления (исполнения) государственных услуг (функций) в сфере обеспечения промышленной безопасности ОПО.

Для дальнейшего совершенствования национальной системы регулирования промышленной безопасности ОПО необходима интенсификация международного сотрудничества в области промышленной безопасности ОПО, расширение участия федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности ОПОв деятельности международных организаций для гармонизации национальных и зарубежных требований.

Развитие международного сотрудничества в рамках двусторонних и многосторонних договоров (конвенций и соглашений) в целях внедрения инновационных технологий также способствует обеспечению промышленной безопасности ОПО.

Приоритетным направлением остается сотрудничество в рамках Евразийского экономического сообщества, Таможенного союза, Содружества Независимых Государств с целью проведения согласованной политики по вопросам обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов.

Безусловно, совершенствование государственной политики обеспечения промышленной безопасности ОПО должно осуществляться поэтапно. Из основных этапов и ожидаемых результатов следует отметить первоочередное решение задач по созданию (совершенствованию, актуализации) необходимой нормативной базы обеспечения промышленной безопасности ОПО, инфраструктуры обеспечения промышленной безопасности ОПО, в том числе уточнению критериев отнесения объектов к классам опасности и совершенствованию системы определения остаточного ресурса безопасной эксплуатации. Это позволит провести категорирование и идентификацию опасных производственных объектов, уточнить предмет и способы осуществления государственного надзора в зависимости от степени риска аварий и масштаба их последствий, создать новые механизмы подтверждения безопасности опасных объектов.

Важнейшим мероприятием первого этапа является совершенствование контрольной (надзорной) деятельности и системы предоставления государственных услуг гражданам и юридическим лицам в рамках реализации распоряжения Правительства РФ от 2 августа 2011 г. N 1371-р "Об утверждении плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг, оказываемых Ростехнадзором"*(7).

Итогом выполнения мероприятий первого этапа будут формирование эффективной системы государственного регулирования промышленной безопасности ОПО, создание правовых и организационных условий для развития инфраструктуры обеспечения безопасности*(8).

Следующий этап последовательно продолжит осуществление мероприятий по повышению уровня промышленной безопасности ОПО. Основной акцент должен быть сделан на развитии инфраструктуры обеспечения безопасности, совершенствовании технических требований безопасности, осуществлении государственного надзора за безопасностью в соответствии с целевыми ориентирами и показателями повышения безопасности опасных производственных объектов.

Реализация мероприятий первого этапа по созданию и наполнению информационного ресурса, отражающего объективное состояние промышленной безопасности опасных производственных объектов, позволит определить количественные и качественные показатели второго этапа реализации рассматриваемой нами концепции:

повышение показателей безопасности опасных производственных объектов, имеющих существенное значение для безопасности граждан, общества и государства;

уменьшение доли эксплуатируемого оборудования с истекшим сроком эксплуатации;

снижение количества аварий вследствие низкой культуры безопасности, недостаточной квалификации работников, нарушения правил эксплуатации и требований безопасности, неквалифицированного обслуживания, износа основных средств;

увеличение квалифицированных организаций, осуществляющих деятельность в сфере обеспечения промышленной безопасности ОПО;

совершенствование системы квалифицированного сервисного обслуживания опасных производственных объектов и оборудования с участием проектировщиков и изготовителей оборудования, гарантирующей квалифицированное сервисное обслуживание опасных производственных объектов, систем управления и безопасности, оборудования таких объектов;

создание эффективной системы оценки соответствия требованиям промышленной безопасности ОПО;

создание эффективной системы обеспечения ответственности, в том числе финансовой, в сфере промышленной безопасности ОПО.

Определенно особое место занимает научно-техническая политика государства в области обеспечения промышленной безопасности ОПО, так как без должного научного обеспечения, разработки и привлечения новейших технологий и технических средств эффективность противодействия промышленным авариям низка. Следует принимать инженерно-технологические меры повышения безопасности функционирования объектов промышленности, что включает: улучшение качества проектирования, строительства и монтажа; обновление основных фондов; внедрение энерго-, ресурсосберегающих и других совершенных технологий; уменьшение объемов хранящихся и транспортируемых опасных веществ; создание эффективных систем технологического контроля и диагностики, безаварийной остановки технологических процессов, локализации или подавления аварийных ситуаций, оповещение об авариях и др.

Таким образом, реализация государственной политики обеспечения промышленной безопасности ОПО позволит достичь следующих основных результатов:

1) качественное повышение эффективности государственного регулирования в сфере промышленной безопасности ОПО;

2) вывод из эксплуатации 100% отработавшего ресурс оборудования, не подлежащего реконструкции или модернизации;

3) создание действенных стимулов для модернизации отечественной экономики и одновременно надежного управления технологическими рисками производственной деятельности;

4) устранение избыточных административных барьеров при осуществлении инвестиционной и производственной деятельности в отраслях промышленного производства;

5) существенное снижение неоправданных издержек бизнеса на выполнение формальных требований и административных процедур;

6) развитие сектора разработки инновационных технологий обеспечения промышленной безопасности ОПО.

Библиографический список

1. Акимов В.А., Лапин В.Л., Попов В.М., Пучков В.А., Томаков В.И., Фалеев М.И. Надежность технических систем и техногенный риск / Под общ. ред. М.И. Фалеева. М.: Деловой экспресс, 2002.

2. Акимов В.А., Новиков В.Д., Радаев Н.Н. Природные и техногенные чрезвычайные ситуации: опасности, угрозы, риски. М.: Деловой экспресс, 2001.

3. Безопасность жизнедеятельности: Учебник для вузов. М.: Высш. шк., 2004.

4. Безопасная эксплуатация опасных производственных объектов: Монография. Белгород: Изд-во БГТУ им. В.Г. Шухова, 2004.

5. Бергенева Д.М. Экологическая безопасность как часть национальной безопасности // Уголовное право: стратегия развития в XXI веке. М.: Велби, 2006.

6. Бондарь А.Г., Статюха Г.А. Планирование эксперимента в химической технологии. Киев: Вища школа, 1976.

7. Быстров А.С. Временная типовая методика определения экономической эффективности осуществления природоохранных мероприятий и оценки экономического ущерба, причиняемого народному хозяйству загрязнением окружающей среды. М.: Экономика, 1986.

8. Ветошкин А.Г., Таранцева К.Р. Техногенный риск и безопасность. Пенза: Изд-во Пенз. гос. ун-та, 2001.

9. Владимиров В.А., Измалков В.И., Измалков А.В. Оценка риска и управление техногенной безопасностью. М.: Деловой экспресс, 2002.

10. Волик Б.Г. О концепциях техногенной безопасности // Автоматика и телемеханика. 1998. N 2.

11. Воробьев Ю.Л. Основы формирования и реализации государственной политики в области снижения рисков чрезвычайных ситуаций: Монография. М.: Деловой экспресс, 2000.

12. Дерцян Г.М. Экономическая безопасность как часть национальной безопасности // Правовед. 2003. N 4.

13. Кирсанов В.В. Основы промышленной и экологической безопасности опасных производственных объектов: Монография. Казань: Изд-во Казанского гос. технического ун-та, 2011.

14. Климова Е.В., Лопанов А.Н. Мониторинг и экспертиза безопасности жизнедеятельности. Белгород: Изд. БГТУ 2009.

15. Легасова М.М. Путь к концепции безопасности. Журнал ВХО им. Менделеева. 1990. Т. 35. N 4.

16. Моделирование и прогнозирование чрезвычайных ситуаций: Учебное пособие: Методические указания. Белгород: Изд-во БелГТАСМ, 2002.

17. Потапов Б.В., Радаев Н.Н. Экономика природного и техногенного рисков. М.: Деловой экспресс, 2001.

18. Природные опасности России. Оценка и управление природными рисками. М.: КРУК, 2003.

19. Промышленная безопасность производственных объектов: Справочное пособие в вопросах и ответах / Сост. Т.И. Курагина. Н. Новгород: Вента-2, 2001.

Н.Г. Кутьин,

кандидат юридических наук,

Руководитель Федеральной службы по экологическому,

технологическому и атомному надзору

"Законы России: опыт, анализ, практика", N 11, ноябрь 2012 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Бергенева Д.М. Экологическая безопасность как часть национальной безопасности // Уголовное право: стратегия развития в XXI века. М.: Велби, 2006; Дерцян Г.М. Экономическая безопасность как часть национальной безопасности // Правовед. 2003. N 4.

*(2) См.: Легасова М.М. Путь к концепции безопасности // Журнал ВХО им. Менделеева. 1990. Т. 35. N 4. С. 405-408; Природные опасности России. Оценка и управление природными рисками. М.: КРУК, 2003; Акимов В.А., Новиков В.Д., Радаев Н.Н. Природные и техногенные чрезвычайные ситуации: опасности, угрозы, риски. М.: Деловой экспресс, 2001.

*(3) См.: Акимов В.А., Лапин В.Л., Попов В.М., Пучков В.А., Томаков В.И., Фалеев М.И. Надежность технических систем и техногенный риск / Под общ. ред. М.И. Фалеева. М.: Деловой экспресс, 2002; Владимиров В.А., Измалков В.И., Измалков А.В. Оценка риска и управление техногенной безопасностью. М.: Деловой экспресс, 2002; Волик Б.Г. О концепциях техногенной безопасности // Автоматика и телемеханика. 1998. N 2. С. 165-170; Воробьев Ю.Л. Основы формирования и реализации государственной политики в области снижения рисков чрезвычайных ситуаций: Монография. М.: Деловой экспресс, 2000.

*(4) См.: Потапов Б.В., Радаев Н.Н. Экономика природного и техногенного рисков. М.: Деловой экспресс, 2001; Кирсанов В.В. Основы промышленной и экологической безопасности опасных производственных объектов: Монография. Казань: Изд-во Казанского гос. технического ун-та, 2011.

*(5) См.: Ветошкин А.Г., Таранцева К.Р. Техногенный риск и безопасность. Пенза: Изд-во Пенз. гос. ун-та, 2001; Безопасная эксплуатация опасных производственных объектов: Монография / Г.М. Горшколепов, С.Н. Серышев, Б.А. Храмцов. Белгород: Изд-во БГТУ им. В.Г. Шухова, 2004.

*(6) См.: Промышленная безопасность производственных объектов: Справочное пособие в вопросах и ответах / Сост. Т.И. Курагина. Н. Новгород: Вента-2, 2001; Моделирование и прогнозирование чрезвычайных ситуаций: Учебное пособие. Методические указания. Белгород: Изд-во БелГТАСМ, 2002; Климова Е.В., Лопанов А.Н. Мониторинг и экспертиза безопасности жизнедеятельности. Белгород: Изд БГТУ, 2009.

*(7) СЗ РФ. 2011. N 32. Ст. 4880.

*(8) См.: Безопасность жизнедеятельности: Учебник для вузов. М.: Высш. шк., 2004; Бондарь А.Г., Статюха Г.А. Планирование эксперимента в химической технологии. Киев: Вища школа, 1976; Быстров А.С. Временная типовая методика определения экономической эффективности осуществления природоохранных мероприятий и оценки экономического ущерба, причиняемого народному хозяйству загрязнением окружающей среды. М.: Экономика, 1986.