Контроль за деятельностью бюджетных и автономных учреждений (А. Гусев, "Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений", N 11, ноябрь 2012 г.)

Контроль за деятельностью бюджетных и автономных учреждений

В соответствии со ст. 268 БК РФ Росфиннадзор осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, включая предоставляемые из указанных бюджетов субвенции, межбюджетные субсидии, иные субсидии и бюджетные кредиты. Учитывая положения ст. 6, а также ст. 152 БК РФ, определяющей закрытый перечень участников бюджетного процесса, к которым относятся в том числе получатели бюджетных средств, бюджетные и автономные учреждения не являются участниками бюджетного процесса. Минфин в Письме от 20.08.2012 N 02-07-10/3259 отметил, что в отношении субсидий, предоставляемых бюджетным и автономным учреждениям на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным заданием государственных услуг (выполнением работ), Росфиннадзор может только подтвердить отсутствие или наличие фактов хищений средств. Контроль за осуществлением финансово-хозяйственной деятельности бюджетными и автономными учреждениями должен осуществляться их учредителем. В статье мы рассмотрим порядок организации ведомственного контроля за деятельностью бюджетных и автономных учреждений.

Полномочия учредителя в области финансового контроля

В соответствии с п. 5.1 ст. 32 Закона о некоммерческих организациях*(1) контроль за деятельностью бюджетных учреждений осуществляется:

- федеральными государственными органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя, - в отношении федеральных бюджетных учреждений;

- в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, - в отношении бюджетных учреждений субъекта РФ;

- в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, - в отношении муниципальных бюджетных учреждений.

Для автономных учреждений аналогичный порядок установлен п. 3.23 ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон об автономных учреждениях).

Таким образом, как мы сказали выше, финансовый контроль за деятельностью бюджетных и автономных учреждений должен осуществляться их учредителем. При этом в Письме от 20.08.2012 N 02-07-10/3259 Минфин отметил, что, учитывая реализацию механизмов финансового обеспечения деятельности учреждений посредством предоставления субсидий, акцент при проведении учредителем контрольных мероприятий смещается в сторону контроля достоверности, полноты и точности бухгалтерской отчетности.

Основные направления ведомственного финансового контроля

Контроль за деятельностью подведомственных бюджетных и автономных учреждений может осуществляться учредителем по следующим основным направлениям.

Контроль за финансовой деятельностью учреждения. Контроль за финансовой деятельностью учреждения представляет собой систему обязательных контрольных действий в части проверки законности, обоснованности, экономической эффективности и целесообразности использования денежных средств. Контроль за финансовой деятельностью учреждения может включать в себя:

- контроль за правильностью ведения бухгалтерского учета и составления отчетности;

- анализ составления и исполнения Плана финансово-хозяйственной деятельности;

- контроль за выполнением плановых (прогнозных) показателей результатов деятельности, анализ причин отклонения фактических показателей результатов деятельности от плановых (прогнозных);

- контроль за соблюдением порядка осуществления приносящей доход деятельности, предельных цен (тарифов) на оплату оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ);

- контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (для автономных учреждений) и от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (для бюджетных учреждений);

- контроль за состоянием дебиторской и кредиторской задолженностей.

Контроль за использованием имущества. В соответствии с ч. 3 ст. 213 ГК РФ коммерческие и некоммерческие организации, кроме государственных (муниципальных) предприятий и государственных (муниципальных) учреждений, являются собственниками имущества, переданного им в качестве вкладов (взносов) их учредителями (участниками, членами), а также имущества, приобретенного этими юридическими лицами по иным основаниям. Все имущество государственных (муниципальных) учреждений закрепляется за ними на праве оперативного управления согласно требованиям ГК РФ. Собственником имущества учреждения является соответственно РФ, субъект РФ, муниципальное образование. То есть все имущество государственных (муниципальных) учреждений является государственной (муниципальной) собственностью. Земельный участок, необходимый для выполнения учреждением его уставных задач, предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, и недвижимым имуществом. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, бюджетное учреждение может распоряжаться самостоятельно (ч. 3 ст. 298 ГК РФ).

В свою очередь, автономное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, автономное учреждение может распоряжаться самостоятельно (ч. 2 ст. 298 ГК РФ).

Под особо ценным понимается движимое имущество, без которого осуществление бюджетным или автономным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено (п. 10 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях, п. 3 ст. 3 Закона об автономных учреждениях). Порядок отнесения имущества к категории особо ценного движимого имущества устанавливается Правительством РФ. Виды такого имущества могут определяться:

- федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, в отношении федеральных бюджетных учреждений, находящихся в ведении этих органов или федеральных служб и агентств, подведомственных этим органам, федеральными органами государственной власти (государственными органами), руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, в отношении федеральных бюджетных учреждений, находящихся в их ведении;

- в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ в отношении бюджетных учреждений субъекта РФ;

- в порядке, установленном местной администрацией в отношении муниципальных бюджетных учреждений.

Согласно п. 4 Постановления Правительства РФ от 26.07.2010 N 538 "О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества" (далее - Постановление Правительства РФ N 538) при составлении перечней особо ценного движимого имущества автономных или бюджетных учреждений в состав такого имущества подлежит включению:

а) движимое имущество, балансовая стоимость которого превышает размер, установленный федеральными органами государственной власти, осуществляющими функции и полномочия учредителя в отношении соответствующих федеральных автономных и бюджетных учреждений, в интервале от 200 000 до 500 000 руб.;

б) иное движимое имущество, без которого осуществление автономным или бюджетным учреждением предусмотренных его уставом основных видов деятельности будет существенно затруднено и (или) которое отнесено к определенному виду особо ценного движимого имущества в соответствии с п. 1 Постановления Правительства РФ N 538;

в) имущество, отчуждение которого осуществляется в специальном порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами РФ, в том числе музейные коллекции и предметы, находящиеся в федеральной собственности и включенные в состав государственной части Музейного фонда, а также документы Архивного фонда и Национального библиотечного фонда.

Учитывая вышеизложенное, без согласования с учредителем самостоятельное распоряжение может осуществляться:

- автономным учреждением - недвижимым и особо ценным движимым имуществом, приобретенным за счет собственных средств, а также иным движимым имуществом вне зависимости от источника его приобретения;

- бюджетным учреждением - особо ценным движимым имуществом, приобретенным за счет собственных средств, и иным движимым имуществом вне зависимости от источника его приобретения.

Решение о списании федерального имущества принимается в следующих случаях:

- непригодность для дальнейшего использования по целевому назначению вследствие полной или частичной утраты потребительских свойств, в том числе физического или морального износа;

- выбытие из владения, пользования и распоряжения вследствие гибели или уничтожения, в том числе помимо воли владельца, а также вследствие невозможности установления его местонахождения.

Кроме того, на списание особо ценного движимого имущества и недвижимого имущества (а для казенных учреждений - любого имущества) учреждению необходимо получить согласие собственника. Порядок согласования решения о списании федерального имущества установлен Приказом Минэкономразвития РФ N 96, Минфина РФ N 30н от 10.03.2011 "Об утверждении порядка представления федеральными государственными унитарными предприятиями, федеральными казенными предприятиями и федеральными государственными учреждениями документов для согласования решения о списании федерального имущества, закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения или оперативного управления".

В целях согласования решения о списании федерального имущества руководитель федерального государственного учреждения направляет в федеральный орган исполнительной власти, в ведении которого находится:

- перечень объектов федерального имущества, решение о списании которых подлежит согласованию;

- копию решения о создании постоянно действующей комиссии по подготовке и принятию решения о списании федерального имущества;

- копию протокола заседания постоянно действующей комиссии по подготовке и принятию решения о списании объектов федерального имущества;

- акты о списании федерального имущества и документы согласно перечню, утверждаемому федеральным органом исполнительной власти.

Контроль за выполнением государственного (муниципального) задания по оказанию государственных (муниципальных) услуг (выполнению работ). Согласно ст. 6 БК РФ государственное (муниципальное) задание представляет собой документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

Порядок формирования государственного (муниципального) задания и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяются (п. 7 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях):

- Правительством РФ - в отношении федеральных бюджетных учреждений. В настоящее время указанный порядок регламентирован Постановлением Правительства РФ от 02.09.2010 N 671 "О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания";

- высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ - в отношении бюджетных учреждений субъекта РФ;

- местной администрацией муниципального образования - в отношении муниципальных бюджетных учреждений.

Для автономных учреждений аналогичный порядок установлен п. 5 ст. 4 Закона об автономных учреждениях.

Контроль за соответствием деятельности учреждения целям, предусмотренным его учредительными документами. Кроме выполнения государственного (муниципального) задания и обязательств, бюджетные и автономные учреждения вправе проводить работы, оказывать услуги, относящиеся к их основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами. Также они могут осуществлять иные виды деятельности (помимо основных), однако это возможно лишь в случаях, когда данная деятельность служит достижению целей, ради которых учреждения были созданы. Необходимо отметить, что исчерпывающий перечень видов деятельности, которые автономное и бюджетное учреждение вправе осуществлять, должен быть закреплен в уставе учреждения.

Контроль за обеспечением учреждением публичности своей деятельности, а также доступности, в том числе информационной, оказываемых им услуг. В соответствии со ст. 32 Закона о некоммерческих организациях бюджетные учреждения начиная с 01.01.2012 в целях обеспечения информационной прозрачности и открытости информации о результатах своей деятельности будут обязаны размещать информацию на официальном сайте в Интернете. Аналогичные требования предусмотрены для автономных учреждений. Официальным сайтом РФ в Интернете для размещения информации об учреждениях является www.bus.gov.ru. Порядок предоставления и размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях и об их обособленных структурных подразделениях, которым утверждено государственное (муниципальное) задание, на официальном сайте РФ в Интернете, а также правила ведения указанного официального сайта установлены Приказом Минфина РФ N 86н*(2).

Контроль за устранением нарушений законодательства, выявленных по результатам проверок. Данное направление включает в себя контроль за устранением ранее выявленных в учреждении нарушений и недостатков.

Контроль за деятельностью бюджетных и автономных учреждений может осуществляться в форме как выездных, так и документарных проверок. Далее мы поговорим о порядке организации и проведения выездных проверок.

Планирование контрольных мероприятий

Нормативное и методическое обеспечение деятельности по осуществлению финансового контроля федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и исполнительно-распорядительными органами (должностными лицами) муниципальных образований отнесено к компетенции Минфина (ст. 165 БК РФ). С целью осуществления возложенных на него полномочий Минфин разработал Положение по осуществлению контроля*(3). Указанное положение распространяется на деятельность федеральных органов исполнительной власти (субъекты финансового контроля) при организации и осуществлении ими финансового контроля в соответствии с бюджетным законодательством РФ и нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения. С целью применения указанных норм данные органы с учетом имеющейся специфики должны разработать и утвердить собственные нормативные акты о порядке осуществления ведомственного контроля.

Планирование контрольных мероприятий является наиважнейшим этапом осуществления ведомственного контроля. Грамотное планирование способствует снижению возможных рисков в деятельности как проверяемого учреждения, так и самого контрольного органа. При планировании контрольной деятельности необходимо учитывать (п. 15 Положения по осуществлению контроля):

степень обеспеченности ресурсами (трудовыми, материальными и финансовыми);

реальность сроков проведения контрольных мероприятий;

равномерность нагрузки на работников финансового контроля;

экономическую целесообразность проведения контрольных мероприятий, определяемую соотношением затрат на проведение каждого контрольного мероприятия и суммы средств федерального бюджета, в отношении которых планируется проведение данного мероприятия;

наличие резерва времени для проведения внеплановых контрольных мероприятий и другие факторы.

Планирование контрольной деятельности осуществляется путем составления и утверждения субъектом финансового контроля плана контрольной деятельности на календарный год. Согласно п. 15 Положения по осуществлению контроля план контрольной деятельности представляет собой перечень контрольных мероприятий (ревизий, проверок), которые предполагается осуществить в следующем календарном году.

В плане контрольной деятельности по каждому контрольному мероприятию устанавливаются объект финансового контроля, проверяемый период, суммы финансирования в проверяемом периоде, форма контрольного мероприятия, срок проведения контрольного мероприятия, ответственные исполнители.

Кроме плановых проверок, субъектами контроля могут проводиться внеплановые. Поскольку случаи проведения внеплановых проверок в Положении по осуществлению контроля не установлены, по нашему мнению, случаи назначения, а также порядок их назначения и проведения необходимо детально прописать в нормативном акте субъекта контроля.

Проведение контрольных мероприятий

Проведению контрольного мероприятия должен предшествовать период подготовки, в ходе которой, в частности, должна быть составлена и утверждена Программа проведения контрольного мероприятия. Согласно п. 31 Положения по осуществлению контроля порядок ее составления и утверждения должен быть определен субъектом финансового контроля.

Утвержденная программа контрольного мероприятия должна содержать следующие сведения:

- форму и тему контрольного мероприятия: например, ревизия финансово-хозяйственной деятельности или проверка отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности.

- наименование объекта финансового контроля;

- перечень основных вопросов, подлежащих изучению в ходе контрольного мероприятия (проверка кассовых и банковских операций, расчетов с подотчетными лицами и т.д.).

Назначение контрольного мероприятия должно осуществляться приказом контрольного органа, в котором целесообразно указывать наименование объекта финансового контроля, проверяемый период, тему контрольного мероприятия, персональный состав ревизионной группы (с указанием ее руководителя) и срок проведения мероприятия.

Контрольное мероприятие должно включать в себя проверку системы внутреннего контроля объекта контроля, а также проверку по существу.

В соответствии с п. 59 Положения по осуществлению контроля

проведение контрольного мероприятия подлежит обязательному документированию. Материалы контрольного мероприятия включают в себя акт контрольного мероприятия и рабочие документы.

Акт контрольного мероприятия. При составлении акта должны быть обеспечены объективность, обоснованность, системность, четкость, доступность и лаконичность (без ущерба для содержания) изложения. Результаты контрольного мероприятия, излагаемые в акте, должны подтверждаться достаточными, надлежащими, надежными доказательствами.

Согласно п. 72 Положения по осуществлению контроля содержание акта должно основываться на следующем:

акт должен полно отражать результаты контрольного мероприятия;

в акте должны быть однозначно идентифицированы объект и предмет финансового контроля;

в акте должны быть раскрыты цели и объем контрольного мероприятия;

в акте должно быть указано, в соответствии с какими требованиями (стандартами, иными документами) проводилось контрольное мероприятие;

акт должен быть подписан уполномоченным лицом (лицами) и датирован; акт должен быть составлен в установленные сроки.

При описании каждого нарушения, выявленного в ходе контрольного мероприятия, должны быть указаны: положения законодательных и нормативных правовых актов, которые были нарушены, к какому периоду относится выявленное нарушение, в чем выразилось нарушение, документально подтвержденная сумма нарушения, должностное, материально ответственное или иное лицо объекта финансового контроля, допустившее нарушение. При этом не допускается (п. 76 Положения по осуществлению контроля):

- указывать выводы, предположения, факты, не подкрепленные доказательствами;

- давать морально-этическую оценку действиям должностных, материально ответственных и иных лиц объекта финансового контроля;

- наличие помарок, подчисток и иных неоговоренных исправлений.

Рабочие документы. Под указанными документами подразумеваются материалы, подготавливаемые либо получаемые в связи с проведением контрольного мероприятия. Они составляются при подготовке и проведении контрольного мероприятия, а также при осуществлении контроля в ходе этого мероприятия. Рабочие документы по каждому контрольному мероприятию включают в себя (п. 66 Положения по осуществлению контроля):

документы, отражающие подготовку к контрольному мероприятию, в том числе программу контрольного мероприятия;

сведения о характере, сроках, об объеме контрольного мероприятия и о результатах его проведения;

документы о выполнении отдельных процедур контроля с указанием исполнителей и времени выполнения;

копии договоров, соглашений, протоколов, первичной учетной документации, документов бюджетного (бухгалтерского) учета, бюджетной отчетности, иных необходимых документов;

письменные заявления, полученные от должностных лиц и иных работников объектов финансового контроля;

копии обращений, направленные другим органам финансового контроля, экспертам, третьим лицам, и полученные от них сведения;

копии финансово-хозяйственных документов объекта финансового контроля, подтверждающие выявленные нарушения;

акты контрольного мероприятия, иную отчетность по результатам проведенного контрольного мероприятия;

документы, подтверждающие, что работа, выполненная работником финансового контроля, осуществлялась под контролем более опытных работников финансового контроля.

Материалы контрольных мероприятий компонуются в дела, формирование которых должно осуществляться в соответствии с номенклатурой дел, а также с соблюдением принципов систематизации документов и их распределения (группировки) на дела постоянного, временного (свыше 10 лет) хранения, в том числе на дела по личному составу, и на дела временного (до 10 лет включительно) хранения (п. 30 Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 15.06.2009 N 477).

А. Гусев,

к.п.н., редактор журнала "Ревизии и проверки

финансово-хозяйственной деятельности

государственных (муниципальных) учреждений"

"Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений", N 11, ноябрь 2012 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".

*(2) Приказ Минфина РФ от 21.07.2011 N 86н "Об утверждении порядка предоставления информации государственным (муниципальным) учреждением, ее размещения на официальном сайте в сети Интернет и ведения указанного сайта".

*(3) Положение о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля, утв. Приказом Минфина РФ от 25.12.2008 N 146н.