Устранение институционально-правовых проблем развития туристических территорий мерами прокурорского реагирования (М. Фатыхов, М. Вавилин, "Законность", N 12, декабрь 2012 г.)

Устранение институционально-правовых проблем развития туристических территорий мерами прокурорского реагирования

На совещании по развитию туризма в Краснодаре Президент Российской Федерации пообещал поручить правительству разработать механизмы поддержки туристической отрасли на предстоящие годы. В новом правительстве, исходя из его слов, должна быть создана федеральная структура, которая будет отвечать за реализацию программ развития туризма и снятие барьеров федерального уровня.

На сегодня можно констатировать, что в сфере улучшения "туристического климата" и повышения инвестиционной привлекательности регионов много проблем. В большинстве своём эти проблемы носят институционально- правовой характер.

С точки зрения современной организации управления туризмом каждая территория может представлять собой туристическую дестинацию (место, привлекающее туристов) или может быть в неё превращена. Исследователи туризма подтверждают эффективность искусственного создания аттракций (объектов или событий, привлекающих туристов), возрождения памятников истории и архитектуры и исторических территорий, прежде всего имеющих религиозную ценность. Таким образом, обеспечение законности в сфере территориального планирования туристических дестинаций играет важную роль в устранении барьеров развития всего туристического сектора России.

Более двух веков назад Екатерина II учредила комиссию о каменном строении Санкт-Петербурга и Москвы, которая за несколько лет создала генпланы 300 российских городов. Эти генпланы задали социально-экономические и пространственные векторы развития провинциальных городов, причём актуальность этих направлений развития сохранялась на долгие годы.

В утверждённые "высокой" комиссией планы местная власть не могла вносить никаких изменений. Однако полному осуществлению градостроительных проектов в то время мешали существующие особенности земельных отношений: 1) строительство городов базировалось на основе частной собственности на землю, 2) в период XVI-XVII вв. оно шло без планов, 3) основной составляющей застройки была индивидуальная усадьба, строившаяся по своему уникальному замыслу.

Времена изменились, но барьеры в сфере территориального планирования до сих пор остаются. Некоторые исследователи современного градостроительного законодательства (например, Е. Галиновская) утверждают, что территориальное планирование устанавливает ограничения в области управления и оборота земель и недвижимого имущества, а поскольку такое ограничение имеет существенное правовое значение, цели и основания территориального планирования должны быть обоснованы весьма чётко. Несомненно, всё это сказывается на гибкости туристических стратегий, возможности муниципальных образований быстро переориентироваться и приспособиться к условиям меняющейся внешней среды*(1).

Говоря о необходимости разработки документов территориального планирования, можно привести весомый аргумент в пользу этой работы: имея под рукой документы по территориальному планированию, глава муниципального образования может легко продемонстрировать все наиболее выгодные стороны инфраструктуры потенциальным инвесторам. На сегодняшний день Правительством Республики Татарстан в сети Интернет запущен инвестиционный портал республики (http://www.invest.tatar.ru), однако схемы территориального планирования населённых пунктов на нём не приведены, что является ограничивающим фактором для инвестирования.

Органы прокуратуры проводят проверки исполнения градостроительного законодательства, в ходе которых выявляются нарушения при организации работ по территориальному планированию. Особое значение эти работы имеют для территорий, являющихся туристическими дестинациями. В ходе проверок установлено, что на сегодняшний день во многих муниципальных районах не разработаны и не утверждены в установленном порядке схемы территориального планирования. Документы находятся лишь в стадии согласования или даже в стадии разработки. Во многих муниципальных образованиях разработка генеральных планов вообще не начата. Не разработанными и не утверждёнными остаются и правила землепользования и застройки муниципальных образований.

Следует отметить, что с 31 декабря 2012 г. вводится в действие ч. 4 ст. 9, ч. 6 ст. 45 и ч. 3 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ, в соответствии с которыми принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путём выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую, осуществление подготовки документации по планировке территории при отсутствии документов территориального планирования не допускается. Также не допускается выдача разрешений на строительство при отсутствии правил землепользования и застройки.

Таким образом, если указанные нормативные правовые акты не будут приняты, процедуры перепланировки, необходимые для качественной организации туристического сектора, будут затруднены.

Отметим, что Министерством регионального развития Российской Федерации изданы приказы "Об утверждении Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов" от 26 мая 2011 г. N 244 и "Об утверждении формы градостроительного плана земельного участка" от 10 мая 2011 г. N 207.

Результаты прокурорских проверок свидетельствуют, что несоблюдение органами исполнительной власти, собственниками земельных участков требований градостроительного законодательства при размещении объектов капитального строительства на территории памятников истории и архитектуры приводит к утрате значимых объектов культурного наследия.

Этому, прежде всего, способствуют незаконные изменения, вносимые исполнительными комитетами муниципальных образований в правила землепользования и застройки, связанные со строительством вблизи объектов культурного наследия. Комиссии по землепользованию и застройке при выдаче заключений без учёта требований градостроительных уставов допускают факты незаконного перевода земельных участков из одного вида территориальной зоны в другой, позволяющий на территории объектов культурного наследия строительство многоэтажных жилых домов, превышающих установленные нормативы. В результате нарушаются исторически сложившиеся облики центров городов и логические схемы, определяющие судьбу любого памятника материальной культуры.

Так, прокуратурой Республики Татарстан по результатам проверок соблюдения градостроительного законодательства на территории города Казани приняты меры реагирования по устранению выявленных нарушений законодательства. По итогам 10 месяцев 2011 г. вынесены 38 постановлений о возбуждении дела об административном правонарушении, внесены 65 представлений в исполнительные органы, хозяйствующим субъектам. Направлены 26 постановлений в следственные органы для решения вопроса об уголовном преследовании виновных лиц, объявлены 4 предостережения о недопустимости нарушения закона. В районные суды на предмет заключения и выполнения охранных обязательств по надлежащему содержанию объектов культурного наследия направлены 113 исковых заявлений (большая часть исков рассмотрены с принятием положительного решения).

В частности, районные суды города Казани удовлетворили иски прокуратуры, обязывающие собственников объектов культурного наследия производить реставрационные работы, заключить охранные обязательства в отношении объектов "Дом Муллина с флигелем конца 19 - нач. 20 в.", "Дом Ш.Б. Марджани, 1958 г." по ул. К. Насыри, "Дом питейный конца 18 в." по ул. Петербургская, "Дом Щетинкина 1841-1844 гг." по ул. Баумана г. Казани.

По результатам рассмотрения представлений органов прокуратуры Республики Татарстан владельцы заключили охранные обязательства и установили информационные доски на памятниках истории и архитектуры - "Дом В.К. Каретникова", "Дом К.Я. Калинина, Е.В. Жадина" по ул. Баумана, "Здание суконной мануфактуры" по ул. Петербургская, "Дом Родионова", "Дом Молоткова" по ул. Горького, "Здание начального училища" по ул. Гладилова, "Церковь Макарьевская" по ул. Большая, "Банк коммерческий Волжско-Камский, конец XIX в." по ул. М. Джалиля, "Дом Гордеева" по ул. Дзержинского, "Флигель-усадьба Сайдашева" по ул. Нариманова, "Дом профессора Фукса К.Ф." по ул. Кирова и др.

По требованию прокуратуры Казанская городская дума внесла изменения в действующий порядок приватизации и сдачи в аренду муниципального имущества г. Казани, касающиеся обязательного включения в договоры аренды и купли-продажи объектов культурного наследия условий о возложении обременений на собственников и арендаторов.

Одной из серьёзных преград к надлежащему сохранению культурного наследия в муниципальном образовании (сферы аттракции для туристов) является самовольное строительство на территории памятников истории и культуры. Проявление бюрократических проволочек при рассмотрении исков о сносе таких объектов существенно затрудняет очистку территории и дальнейшее использование объекта по назначению.

Изучение 67 уголовных дел, возбуждённых по фактам утраты объектов культурного наследия, показало, что по большинству из них дознаватели и следователи допросили лиц, не являющихся основными фигурантами, не провели все предусмотренные законодательством оперативные следственные действия по установлению круга лиц, ответственных за сохранность памятников, приобщению к делам документов, свидетельствующих о неисполнении законодательства, не назначили необходимые судебные экспертизы. Прокуратура Республики Татарстан разрабатывает методику расследования уголовных дел этой категории.

В целях повышения эффективности работы прокуратурой республики совместно с руководителями следственных органов, органов дознания систематически заслушивается ход расследования конкретных уголовных дел с принятием мер реагирования. Отменены необоснованно вынесенные постановления о приостановлении расследования по 5 уголовным делам и материалам об отказе в возбуждении уголовных дел.

В 2011 г. на совещаниях в прокуратуре Республики Татарстан рассмотрены также результаты объезда отдельных объектов культурного наследия с принятием конкретного решения. Созданы три рабочие группы в составе специалистов контролирующих органов, отдельных министерств и ведомств, участвующих в проверке законности использования под строительство других объектов территории объектов культурного наследия, расположенных в центре города Казани.

Следует отметить, что территориальное планирование и сохранение сферы аттракций - залог повышения инвестиционной привлекательности муниципальных образований и развития туристического сектора экономики Российской Федерации.

М. Фатыхов,

начальник управления по надзору за исполнением федерального

законодательства прокуратуры Республики Татарстан

М. Вавилин,

специалист пресс-группы прокуратуры Республики Татарстан

"Законность", N 12, декабрь 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный) / С.А. Боголюбов, Е.А. Галиновская, Н.А. Игнатюк и др.; под ред. С.А. Боголюбова. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009.