Прокурорские проверки исполнения трудового законодательства: рекомендации и советы руководителям и работникам кадровых подразделений (В.В. Стрельников, "Гражданин и право", N 1, январь 2013 г.)

Прокурорские проверки исполнения трудового законодательства: рекомендации и советы руководителям и работникам кадровых подразделений

Полномочия по осуществлению проверочных мероприятий органами прокуратуры в сфере исполнения трудового законодательства вытекают из ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации"*(1) (далее - Закон о прокуратуре), в соответствие с которой в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в органах государственной власти и местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организациях, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов. Несмотря на то что в п. 2 указанной статьи надзорная деятельность за исполнением законодательства о труде непосредственно не названа, данный вид надзора на протяжении последних десяти лет является одним из приоритетных направлений в деятельности органов отечественной прокуратуры.

Поводов для проверки вашей организации может быть несколько. К ним относятся:

1) задание вышестоящей прокуратуры, в котором прокурору района (города) или специализированному прокурору (например, природоохранному, транспортному) предписано осуществить комплексную проверку исполнения трудового законодательства на определенной территории или же на конкретных предприятиях (объектах);

2) плановая проверка, которая осуществляется согласно плану работы прокуратуры на полугодие, в который включена подобная проверка (запланирована на определенный месяц)*(2);

3) указание межгоррайпрокурора о проведении выборочной проверки исполнения трудового законодательства в определенной организации, данное подчиненным работникам на основании сведений о нарушении законности (внеплановая проверка);

4) материалы средств массовой информации (публикации в журналах, газетах, сообщения, переданные по каналам телерадиовещания, материалы интернет-сайтов) также являются основанием для проведения внеплановых проверок, но в данном случае их инициировать помимо руководителя прокуратуры имеет право работник прокуратуры, на которого возложен данный вид надзора;

5) обращение в прокуратуру (как устное, так и письменное), содержащее информацию о нарушении законности в данной сфере.

При этом ст. 10 Закона о прокуратуре обязывает прокуратуру рассматривать не только заявления самих работников, чьи права могли быть нарушены, но и обращения Уполномоченного по правам человека, депутатов представительных органов, партий, иных общественных организаций, выступающих в защиту их интересов.

Начало документальной (невыездной) проверки

Началом проверки надзорным ведомством вашей организации является поступивший запрос о необходимости предоставления определенной документации. В соответствии со ст. 6 Закона о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно. В запросе прокуратуры устанавливается разумный срок его исполнения, обычно в конце запроса имеется фамилия должностного лица, его подготовившего (в дальнейшем именно оно и будет вас проверять) и его служебный телефон. В случае, если у вас возникли какие-либо вопросы по исполнению требований прокуратуры, отраженных в запросе, целесообразно их разрешить, связавшись с этим сотрудником.

Совет. При поступлении запроса из прокуратуры необходимо полно и точно исполнить содержащиеся в нем требования, а именно подготовить и направить с сопроводительным письмом именно те документы, которые запрашиваются. Предоставление лишней документации или сведений не требуется и может явиться нежелательным поводом для возникновения дополнительных вопросов к вашей организации. Поскольку порядок возврата оригиналов документов органами прокуратуры в законодательстве не регламентирован, целесообразно предоставлять их копии, а оригиналы показывать только в случае, если прокуратура пожелает ознакомиться с ними.

Важно! Неисполнение требований прокуратуры, содержащихся в запросе, а также несвоевременное, неполное, искаженное предоставление запрашиваемой информации (сведений) может явиться поводом для привлечения к административной ответственности по ст. 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). В числе санкций в данной статье предусмотрено наложение административного штрафа на должностных лиц - от трехсот до пятисот рублей; на юридических лиц - от трех тысяч до пяти тысяч рублей.

Кроме того, о начале проверки в отношении вашей организации также может свидетельствовать повестка о явке в прокуратуру для дачи объяснения или же вызов вас или кого-либо из ваших сотрудников по телефону. В случае, если лицо надлежащим образом извещено о необходимости явиться в прокуратуру (получило повестку о явке и поставило свою подпись), игнорировало это требование без объективных зафиксированных документально причин, оно также может быть привлечено к административной ответственности по ст. 19.7 КоАП РФ.

Начало выездной проверки

Исходя из того, что проверка исполнения трудового законодательства прокуратурой представляет собой организационное мероприятие, в котором может быть задействовано большое количество лиц, о ее начале, как правило, работники прокуратуры должны уведомить администрацию предприятия, учреждения, организации по телефону заранее (минимум за один день). Процедура начала проверочных мероприятий согласуется между работниками прокуратуры и работодателем в целях обеспечения последним нахождения на рабочих местах сотрудников кадровых подразделений, бухгалтеров, заместителей руководителя, иных лиц, отвечающих за организацию работы на определенном участке, а также в целях предоставления оперативной возможности прокурорским работникам осуществить ознакомление с интересующей их документацией, визуально осмотреть производственные помещения и т.д.

Совет. Согласование начала проверочных мероприятий в отечественном законодательстве не регламентировано, поэтому просьба руководителя отсрочить приезд прокуратуры на определенное время (скажем, на день или два) с целью организации исполнения всех требований надзорного органа, не будет считаться нарушением и не может рассматриваться как воспрепятствование проведению проверки. В случае, если руководитель организации не владеет оперативной обстановкой, связанной с качеством исполнения требований Трудового кодекса Российской Федерации и иных нормативных актов подчиненными ему сотрудниками или же сомневается в наличии и правильном составлении необходимых документов, то в данной ситуации целесообразно в ходе телефонного разговора с работником прокуратуры детально выяснить, какая документация будет затребована, каким работникам нужно находиться на месте и быть готовым к даче пояснений, а также иные вопросы, которые заинтересуют прокурорских работников в ходе проверки. В целях оперативного устранения нарушений (если вдруг они допущены) необходимо договориться с проверяющим вас сотрудником прокуратуры о более позднем сроке его приезда (корректно мотивировать небольшую отсрочку объективными обстоятельствами, которые не позволят комплексно и оперативно осуществить намеченную прокурорскую проверку) и исправить ситуацию.

Порядок проведения выездной проверки

После согласования времени начала проверочных мероприятий в назначенный час сотрудник прокуратуры пребывает в вашу организацию. В соответствии со ст. 22 Закона о прокуратуре работник прокуратуры вправе при предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона.

Пример

На предприятии Н. в целях организации контроля за деятельностью работников, недопущения нахождения на производственной территории посторонних лиц и пресечения хищения имущества создана служба безопасности, в обязанности которой входило осуществление контрольно-пропускного режима при входе и выходе (въезде и выезде) с его территории. Сотрудники службы безопасности были под роспись ознакомлены с приказом руководителя предприятия о том, что на территорию Н. могут быть допущены только лица, имеющие постоянный или разовый пропуск, иные лица могут быть допущены на предприятие только после согласия самого руководителя или его заместителя. Не исполнившие данные требования работники охраны будут привлечены к дисциплинарной ответственности вплоть до увольнения с места работы.

В заранее обговоренное время сотрудники прокуратуры в целях осуществления проверочных мероприятий, предъявляя служебное удостоверение на проходной, попытались попасть в помещение Н., однако сотрудники охраны их не пропустили, мотивировав тем, что соответствующих указаний к ним не поступало. Руководитель предприятия за час до этого был вынужден уехать по причине неотложной производственной необходимости и не имел возможности оперативно предупредить охрану, заместитель руководителя находился в заграничной командировке. Не будучи допущенными на территорию Н. прокурорские работники не смогли осуществить запланированную проверку.

В дальнейшем прокурор, выслушав своих подчиненных, посчитал данную ситуацию способом уклонения руководителя Н. от осуществления надзора и проявления явного неуважения к органам прокуратуры и указал сотрудникам на необходимость длительной и пристрастной проверки руководства Н. на предмет соблюдения не только трудового, но и налогового законодательства.

Из смысла отмеченной статьи Закона о прокуратуре следует, что работодатель вправе попросить работника прокуратуры предъявить служебное удостоверение в целях убедиться в его полномочиях осуществлять намеченную проверку. Однако, приведенный пример указывает на то, что важно, чтобы проверка проходила на бесконфликтной основе, в противном случае вы и ваше предприятие рискуете получить не только большое количество актов прокурорского реагирования, но и встретиться с прокуратурой по вопросам соблюдения иного законодательства (природоохранного, налогового, о технике безопасности и т.д.).

Несмотря на то что в законодательстве процедура осуществления проверочных мероприятий сотрудников прокуратуры не регламентирована, в целом она носит формализованный характер. Вместе с этим закрепленные в Законе о прокуратуре права обязанности прокурорских работников формально ограничены ст. 26 этого Закона, в соответствии с которой органы прокуратуры не вправе вмешиваться в хозяйственную деятельность организаций. Подобное означает, что прокуратура не может давать советы и указания по подбору и расстановке кадров, решению вопросов о назначении ответственных лиц за охрану труда, оценке квалификации работников, улучшению производственного цикла или иной внутрихозяйственной и внутриорганизационной деятельности.

Перед началом проверки сотрудник прокуратуры знакомится с должностными лицами, деятельность которых предстоит проверить. На этом этапе истребуются приказы о назначении на должность руководителя кадрового подразделения, подчиненных ему специалистов, изучаются их должностные инструкции. Подобное необходимо для установления непосредственной компетенции сотрудников организации в интересующих надзорный орган вопросах, а в дальнейшем для установления степени их ответственности за выявленные нарушения и составления актов прокурорского реагирования. Также могут быть запрошены и изучены учредительные документы юридического лица.

К основным аспектам, на которые органы прокуратуры обратят внимание в первую очередь и зададут вопросы, как правило, относятся: своевременность выплаты заработной платы, надлежащее оформление на работу и предоставление отпусков, производственный травматизм, труд несовершеннолетних, соблюдение техники безопасности. Но также может быть проверена организация работы предприятия по другим направлениям. Работников прокуратуры могут заинтересовать и иные обстоятельства, выявленные в ходе текущей проверки и требующие юридической квалификации.

Особо отметим, что Указанием Генеральной прокуратуры РФ от 6 июля 2000 г. N 107/7 "Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране труда на предприятиях и в организациях всех форм собственности" прокурорам предписано:

1. Обеспечить своевременную и тщательную проверку каждого случая производственного травматизма на предприятиях и в организациях независимо от форм собственности, в том числе при выполнении работ по заданиям индивидуальных предпринимателей, использующих наемный труд. Не оставлять ни одного факта выявленных нарушений без соответствующего прокурорского реагирования. Повысить эффективность прокурорского надзора за своевременностью, обоснованностью и законностью принимаемых по материалам проверок процессуальных решений.

2. По заявлениям и жалобам граждан о непринятии должностными лицами, руководителями предприятий всех форм собственности и индивидуальными предпринимателями надлежащих мер по обеспечению безопасных условий труда проводить проверки, в необходимых случаях - с привлечением специалистов и выездом на место. Принимать исчерпывающие меры прокурорского реагирования, направленные на устранение выявленных нарушений и привлечение виновных лиц к установленной законом ответственности.

3. По каждому факту укрытия от учета несчастного случая на производстве, несвоевременного или некачественного проведения работодателями или соответствующими контролирующими органами расследований травматизма ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных в этом лиц.

4. При ненадлежащем исполнении руководителями инспекций своих служебных обязанностей по осуществлению государственного контроля за безопасными условиями труда на производстве направлять в вышестоящие органы представления о привлечении их к дисциплинарной ответственности, вплоть до увольнения от занимаемой должности.

5. По каждому сообщению о групповом несчастном случае на производстве, тяжелом несчастном случае, а также несчастном случае со смертельным исходом обеспечить незамедлительный выезд прокуроров либо других оперативных работников прокуратуры на место происшествия для квалифицированного и качественного осмотра места происшествия, выяснения всех обстоятельств происшедшего и принятия обоснованного решения.

6. Руководителям прокуратур обеспечить обязательное поддержание государственного обвинения по уголовным делам данной категории, по наиболее актуальным делам поддерживать государственное обвинение лично. Ориентировать суды на применение к подсудимым дополнительного наказания в виде лишения права занимать определенную должность или заниматься определенной деятельностью.

7. Обеспечить предъявление регрессных требований к должностным лицам и иным работникам, по вине которых государственные предприятия понесли убытки в результате происшедших случаев производственного травматизма.

8. Наладить эффективное взаимодействие с органами власти и управления, контролирующими органами, общественными (в первую очередь правозащитными) организациями, средствами массовой информации по сбору, анализу и проверке сведений о нарушениях законодательства об охране труда.

Указанием Генеральной прокуратуры РФ от 14 ноября 2008 г. N 229/7р "Об организации прокурорского надзора в связи с принимаемыми Правительством Российской Федерации мерами по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики" прокурорам предложено усилить надзор за соблюдением конституционных прав граждан на своевременную и в полном объеме выплату заработной платы. По каждому факту невыплаты заработной платы виновных лиц привлекать к административной ответственности; при выявлении фактов повторного совершения правонарушения в указанной сфере использовать полномочия по привлечению виновных лиц к ответственности в виде дисквалификации. В отношении руководителей и должностных лиц, которые не выплачивают вознаграждение за труд свыше двух месяцев, инициировать применение мер уголовно-правового воздействия.

Этим Указанием прокурорам также предписано взять под особый контроль деятельность предприятий и организаций, на которых в связи с их ликвидацией, сокращением численности или штата планируется высвобождение работников. При проверках исполнения работодателями законодательства о труде анализировать выполнение ими обязанностей по выплате выходного пособия, обеспечению гарантий и компенсаций, связанных с расторжением трудового договора.

Отмеченными выше ведомственными документами Генеральной прокуратуры РФ расставлены акценты в деятельности органов прокуратуры в рассматриваемом нами направлении. Вместе с этим законодательство не предусматривает каких-либо особенностей проведения органами прокуратуры проверочных мероприятий по исполнению законодательства о труде и занятости населения. В целом работники прокуратуры в данном случае будут осуществлять те же действия, что и инспектора ГИТ.

Привлечение специалистов

В соответствии со ст. 22 Закона о прокуратуре прокуратура при проведении проверочных мероприятий вправе привлекать специалистов. Данное законодательное положение обусловлено тем, что на практике проверяющие прокуроры не обладают специальными познаниями в каких-либо узкопрофильных отраслях (скажем, в производственных характеристиках сложного технического оборудования и вариантах его безопасной эксплуатации для работников, проведении ревизии бухгалтерии). В нормативных актах порядок и особенности привлечения к прокурорским проверкам лиц, обладающих необходимыми знаниями и навыками не закреплен.

На практике прокуратура может привлечь к совместным проверочным мероприятиям сотрудников ГИТ и органы, которые также могут быть компетентны в определенных аспектах, относящихся к трудовым отношениям (например, органы, осуществляющие функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, органы гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды, органы, осуществляющие государственный экологический контроль, органы государственного энергетического надзора, органы, осуществляющие государственный контроль за безопасностью взрывоопасных производств и т.д.). Отмеченные ведомства и их должностные лица являются для прокуратуры поднадзорными субъектами, которые согласно законодательству обязаны выделить специалистов. В связи с этим необходимо помнить, что, как уже отмечалось выше, отечественная прокуратура осуществляет всеобщий надзор за исполнением законности и может осуществлять проверку исполнения трудового законодательства используя различные подходы и применяя широкий спектр средств и методов.

Если сотрудники ГИТ по итогам проверки в подавляющем числе случаев возбуждают производства об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.27 КоАП РФ (ч. 1 или 2), то органы прокуратуры не ограничиваются только этой статьей. Объем проверочных мероприятий зависит не только от плановых заданий и перечня вопросов, подлежащих проверке, но и от инициативы надзирающего прокурора, от которого зависит включение определенных сфер, близких по своему общественному значению с реализацией права граждан на безопасные условия труда. Полномочия органов прокуратуры в данном случае шире, чем представителей ГИТ.

Важно! Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"*(3) в ст. 21 закрепляет, что руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель юридического лица, индивидуальный предприниматель, его уполномоченный представитель при проведении проверки имеют право:

1) непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;

2) получать от органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц информацию, которая относится к предмету проверки и предоставление которой предусмотрено настоящим Федеральным законом;

3) знакомиться с результатами проверки и указывать в акте проверки о своем ознакомлении с результатами проверки, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля;

4) обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, повлекшие за собой нарушение прав юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки, в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Однако требования данного Закона не распространяются на органы прокуратуры (п. 3 ст. 1). Вместе с этим присутствие руководителя предприятия, учреждения или организации при проведении прокурорских проверок необходимо, поскольку в противном случае проверка может не состояться. Право на обжалование незаконных действий должностных лиц прокуратуры закреплено в Законе РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-I "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"*(4).

Проверяющие прокуроры по итогам рассматриваемых нами мероприятий никаких актов не составляют. По результатам проверки и принятых мер должностным лицом прокуратуры готовится справка на имя его руководителя (межгоррайпрокурора), которая относится к служебным документам и не предназначена для посторонних лиц. Если работник прокуратуры привлекает для проверки исполнения трудового законодательства специалистов, и совместно с ними проверяет работу организации, то он является руководителем данной группы и координирует их действия. Представители иных контролирующих органов, присутствующих при данной проверке, предоставляют сведения о ее результатах и выявленных нарушениях в удобной для прокурорского работника форме. Отмеченные лица также могут не составлять акты о результатах проверки (поскольку в законодательстве подобные ситуации не регламентированы, а на практике указания прокурора в данном случае имеют большее значение в отличие от требований указанного выше Закона).

Поскольку главным действующим лицом в данной ситуации является прокурорский работник, который несет всю полноту ответственности, а иные присутствующие при проверке лица исполняют данные им указания, срок проведения проверки и объем проверочных мероприятий устанавливается по его инициативе.

Пример

Сотрудники органов прокуратуры посетили с проверкой исполнения законодательства о труде и занятости населения ООО "П...". Руководитель организации, узнав о цели визита надзорного ведомства, стал объяснять, что около двух недель назад его уже проверяли по этим вопросам сотрудники ГИТ. На основании ч. 2 ст. 21 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации", в соответствии с которой органы прокуратуры в своей деятельности не подменяют иные правоохранительные и контролирующие органы, работники прокуратуры приняли решение истребовать результаты проверки ООО "П..." у ГИТ. Изучение последних показало, что проверка инспекторами ГИТ проведена поверхностно, необходимые факты не нашли должного юридического оформления, виновные лица не привлечены к административной ответственности. В результате повторных проверочных мероприятий меры прокурорского реагирования были приняты как в отношении руководства ООО "П...", так и в отношении проверяющих лиц из ГИТ.

Отмеченный пример из практики является наиболее правильным вариантом действий прокурорских работников в случае, если цели и тематика проверки органов прокуратуры и ГИТ совпадают, однако если круг вопросов, возникших у надзорного ведомства шире и имеются иные факты, нуждающиеся в уточнении, то работники прокуратуры вправе самостоятельно осуществить все необходимые проверочные мероприятия.

Продолжая описывать процедуру выездной проверки исполнения трудового законодательства, проводимую органами прокуратуры, условно разделим ее на два этапа.

Первый, как мы уже отмечали выше, включает в себя знакомство прокурорских работников с руководящими лицами организации (в случае, если проверка проводится впервые) и изучение интересующей проверяющих документации. На этом этапе они могут попросить сделать копии каких-либо материалов или же составить определенные справки. Если их подготовка займет определенное время, то необходимо заранее обговорить срок и порядок предоставления этих сведений непосредственно в прокуратуру. В настоящее время доступ прокурорских работников в интернет с рабочих компьютеров ограничен (пересылка сведений между прокуратурами внутри субъекта Федерации осуществляется с использованием сетей, закрытых для иных пользователей), поэтому указанная информация необходима прокурорским работникам на бумажном носителе. Место для общения с работниками прокуратуры целесообразно определить заранее, как правило, им могут быть кабинет директора, бухгалтера, начальника отдела кадров, отдельное помещение рядом с приемной, конференц-зал и т.д.

Второй этап рассматриваемой нами проверки включает в себя осмотр предприятия. Показ производственных помещений необходим в случае, если представитель прокуратуры заявит об этом. В данном случае потребуются лица, отвечающие за цеха, мастерские, склады и т.д., которые могут ответить на возникшие у прокурорского работника вопросы и показать журналы и иную документацию, хранящуюся на местах.

Неформальные отношения

В ряде случаев при комплексной выездной проверке может возникнуть необходимость посещения структурных подразделений предприятия или организации, расположенных вне места нахождения администрации, но в черте района (города). Законодательство не обязывает руководство проверяемого субъекта предоставлять транспорт (личный или служебный) работнику прокуратуры для того, чтобы он смог сэкономить время и осуществить запланированную проверку в полном объеме. Однако подобное приветствуется и в целом рассматривается как положительное отношение руководства предприятия к проверке и готовность ко всяческому сотрудничеству. Это также относится к организации обедов. Если на предприятии организовано предоставление питания, работает столовая или хорошо оборудованный буфет, то целесообразно попытаться предложить работнику прокуратуры отобедать на предприятии.

Необходимо помнить, что оперативность проверки во многом зависит от вас и ваших сотрудников и ненавязчивые и корректные предложения в отмеченных ситуациях (конечно, исходя из сложившейся обстановки) не будут являться поводом к смягчению последствий проверки, но станут рассматриваться как элемент делового общения и попытка завязать конструктивный диалог, направленный на осознание важности правомерного поведения и способ оперативного предоставления работникам прокуратуры условий, необходимых для завершения проверочных мероприятий.

Процедура невыездной (документальной проверки). Проверка по жалобе

Сущность данной проверки заключается в том, что работник прокуратуры вызывает для дачи объяснений нужных ему лиц и истребует необходимую документацию, находясь в рабочем кабинете. В процессе проверочных мероприятий им изучаются представленные по запросу материалы, в случае необходимости помощник или заместитель прокурора отбирает письменные объяснения у лиц, имеющих отношение к выявленным нарушениям трудового законодательства. У работников предприятия, организации, имеющих непродолжительный стаж работы и впервые сталкивающихся с подобной ситуацией, процедура опроса вызывает, как правило, негативные ассоциации и опасения. Однако, следует заметить, что дача письменных объяснений является формальностью, требующейся для полноты собираемого проверочного материала. Отечественное законодательство не предусматривает ответственности за отказ от дачи сотрудникам прокуратуры письменных объяснений. Подобные действия допускаются лишь на добровольной основе, поскольку в соответствии со ст. 51 Конституции Российской Федерации никто не обязан свидетельствовать против самого себя.

Проверка по жалобе или заявлению включает в себя аналогичные действия - истребование сведений и отобрание письменных объяснений у лиц, имеющих отношение к доводам, изложенным заявителем. В случае, если изложенные в обращении факты нуждаются в уточнении, работник прокуратуры имеет право вызвать и побеседовать с лицом, написавшим данное обращение. Как правило, если на вас подали жалобу в органы прокуратуры, об этом вам станет известно через непродолжительный промежуток времени (поступит запрос документов или последует вызов в прокуратуру).

Совет. Работа прокуроров с обращениями граждан и юридических лиц допускает согласительную процедуру, позволяющую избежать привлечения к ответственности. Ее сущность заключается в следующем: если работодатель, узнав о том, что на него подана жалоба его сотрудником и изложенные в ней доводы действительно правомерны, самостоятельно и оперативно примет меры к восстановлению нарушенных прав и интересов (например, в кратчайшие сроки погасит задолженность по заработной плате), то в данном случае он имеет шанс получить лишь предостережение о недопустимости нарушения закона. Кроме того, если работодатель устранил все нарушения до принятия прокуратурой мер прокурорского реагирования, он может убедить на этом основании заявителя обратиться с повторным обращением в прокуратуру, в котором просит не рассматривать по существу ранее поданное заявление. В случае поступления прокурору подобного (повторного) обращения всегда принимается решение о снятии с разрешения и контроля первоначальной жалобы. Если работодатель считает свои действия по отношению к заявителю правомерными, то ему необходимо обосновывать свою позицию исключительно со ссылкой на действующее законодательство и правоприменительную практику.

Завершение проверки. Акты прокурорского реагирования

Завершение проверки исполнения трудового законодательства, как документальной, так и выездной, заканчивается принятием мер прокурорского реагирования в случае, если были выявлены нарушения нормативно-правовых актов. Сам момент окончания проверочных мероприятий для работодателя и для проверяющего его работника прокуратуры может не совпадать. Из содержания Закона о прокуратуре следует, что органы прокуратуры должны принять меры к восстановлению нарушенных интересов граждан и привлечению виновных лиц к ответственности. Однако в подавляющем большинстве случаев для органов прокуратуры окончание проверки обусловлено направлением ответа заявителю, подготовкой докладной записки на имя вышестоящего прокурора с указанием результатов проверки, а также направлением для рассмотрения по существу актов прокурорского реагирования.

В соответствии с п. 2 ст. 5 Закона о прокуратуре прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством.

Однако постановлением Конституционного суда РФ от 18 февраля 2000 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Б.А. Кехмана"*(5) п. 2 ст. 5 отмеченного Федерального закона признан не соответствующим Конституции РФ, поскольку по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, он во всех случаях приводит к отказу органами прокуратуры в предоставлении гражданину для ознакомления материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы, без предусмотренных законом надлежащих оснований, связанных с содержанием указанных материалов, и препятствует тем самым судебной проверке обоснованности такого отказа.

Не имея возможности ознакомиться в материалами проведенной в отношении работодателя проверки, последнему, к сожалению, остается только пассивно ожидать представления или протеста прокурора по почте, а также вызова в прокуратуру для вынесения предостережения о недопустимости нарушения закона или привлечения к административной ответственности. Имея на руках отмеченные бумаги, вы можете считать основную фазу прокурорских проверочных мероприятий завершенной.

Далее отметим, что Закон о прокуратуре не содержит понятий "меры прокурорского реагирования", "акты прокурорского реагирования". В нем определены документы, составляемые компетентными должностными лицами органов прокуратуры, которые являются мерами реагирования на нарушения действующего законодательства, к которым относятся: протест прокурора (ст. 23), представление прокурора (ст. 24), постановление о возбуждении производства об административном правонарушении (ст. 25). Это специфические правовые акты (документы), являющиеся формой реагирования, выносимые только прокурорами и их заместителями в порядке реализации их полномочий, которые обязательны для исполнения теми органами и их должностными лицами, которым они предписаны.

В соответствии с ч. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших. В случае, если по результатам проверки исполнения трудового законодательства единственным способом реагирования на выявленные нарушения является обращение прокурора в суд с исковым заявлением (например, о взыскании с работодателя невыплаченных командировочных расходов), то в данном случае данный иск будет являться актом и мерой прокурорского реагирования.

В соответствии со ст. 23 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации (Приложение 1). Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. Данный акт должен соответствовать определенным требованиям не только по форме, но и по содержанию. Обязательными реквизитами протеста прокурора являются: точное название органа, в который он приносится, акта, являющегося, по мнению прокурора, противоречащим закону. В содержательной части протеста отражаются следующие позиции: в чем выражается несоответствие либо противоречие акта (его части), на который направлено прокурорское воздействие; точное наименование закона, с которым вступил в противоречие (несоответствие) акт; предложение устранить допущенное нарушение (необходимо изложить, в каких конкретных юридических действиях оно должно выражаться и какие правовые последствия нести); требование рассмотреть протест в оговоренные законом сроки со ссылкой на правовые нормы и указание на то, что ответ о результатах рассмотрения протеста должен быть незамедлительно отправлен прокурору в письменной форме. Ответом на протест является приказ или распоряжение об отмене или внесении изменений в правовой акт, который был опротестован. В случае несогласия с требованиями, изложенными в протесте прокуратуры, вы должны в указанный срок дать мотивированный ответ.

Закон о прокуратуре допускает два варианта действий: принести протест на правовой акт в орган или должностному лицу, его издавшему (а также их вышестоящему руководству), или обратиться в суд. Так, например, при проведении проверки по жалобе лица, незаконно уволенного с места работы, прокурор установил обоснованность доводов заявителя и неправомерность действий должностных лиц администрации, его уволивших. В этой ситуации принесение протеста на незаконный приказ об увольнении будет являться скорейшим способом удовлетворения указанной жалобы, нежели подача в суд искового заявления о восстановлении на работе, поскольку судебная защита интересов заявителя в данном случае займет более длительный промежуток времени и потребует больше усилий со стороны работников прокуратуры.

Согласно ст. 24 Закона о прокуратуре, представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению (Приложение 2).

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. В представлении отражаются: орган, должностное лицо, которому оно адресовано, источники информации об имевших место нарушениях закона. Данный акт или мера прокурорского реагирования носит во многом комплексный и аналитический характер, в нем дается описание и характеристика выявленных нарушений закона, наступления негативных последствий. Кроме того, в представлении разъясняются нормы правовых актов, анализируются причины и условия, способствующие нарушению законности в той или иной сфере, а также указываются требования прокурора об их устранении и указания, касающиеся порядка и сроков рассмотрения представления. Вместе с этим рекомендации прокурора по устранению нарушений закона должны иметь правовую направленность и не нести на себе печать вторжения в сферу хозяйственной деятельности предприятий и организаций.

Предложения по устранению обстоятельств, способствовавших нарушениям закона экономического, организационно-управленческого, технического характера, должны базироваться на заключениях специалистов, материалах проверок и ревизий. В числе требований, направленных на устранение правонарушений и их причин, в представлении допустима постановка вопроса о необходимости привлечения к ответственности (дисциплинарной, материальной) конкретных лиц, попустительствовавших нарушениям, но это при условии, что в их действиях отсутствуют признаки преступления или административного проступка.

Важно! Закон о прокуратуре и иные законодательные акты не регламентируют процедуру рассмотрения представления. Данный акт прокурорского реагирования подлежит рассмотрению непосредственно после его получения. В ч. 1 ст. 24 Закона о прокуратуре указано, что в течение месяца должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, с последующим сообщением результатов принятых мер прокурору в письменной форме. Между тем на практике указанный месячный срок, отведенный на принятие мер, нередко ошибочно воспринимается как срок рассмотрения представления.

Ответ на представление подписывается должностным лицом, которому оно адресовано или лицом его замещающим на основании соответствующего распоряжения. В ответе должна быть отражена деятельность, связанная с устранением отмеченных в представлении нарушений и принятию профилактических мер, направленных на их недопущение. Отмеченный в представлении или протесте срок исполнения начинает исчисляться со дня получения этих документов. Буквальное исполнение всех требований, содержащихся в представлении прокуратуры об устранении нарушений законности и направление ответа строго в указанный срок (равно как и удовлетворение протеста) является фактическим окончанием прокурорской проверки вашей организации.

Важно! Статья 17.7 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий. Из этого следует, что в случае умышленного игнорирования изложенных в представлении, а также в протесте требований, прокурор вправе возбудить производство об административном правонарушении по указанной выше статье КоАП РФ. В качестве санкции в этом случае Кодекс предусматривает наложение административного штрафа на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч рублей. Отметим, что повсеместно прокурорами практикуется возбуждение производств об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 17.7 КоАП РФ по фактам непредоставления ответов на протесты и представления в указанные в них сроки.

Продолжая далее, отметим, что, согласно положениями ст. 28.4. КоАП РФ, при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации. Из ее смысла вытекает, что прокурор вправе возбудить дело об административном правонарушении в отношении любого юридического, должностного и физического лица. Особо подчеркнем, что в полномочия прокурора не входит признание лица виновным и наложение на него административного штрафа. Постановление прокурора и протокол об административном правонарушении, составленный, к примеру, инспектором ГИТ, имеют равную юридическую силу. Возбудив дело об административном правонарушении, должностные лица прокуратуры направляют постановление и необходимые материалы в орган, уполномоченный в соответствии с КоАП РФ рассматривать данную категорию дел (пример - Приложение 3).

Согласно ч. 2 ст. 27 Закона о прокуратуре при наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом. Федеральный закон от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"*(6) исключил из полномочий прокуратуры право возбуждения уголовного дела. Однако это не означает, что прокурорские работники незаинтересованы в собирании в ходе проверки материалов по фактам невыплаты заработной платы, производственного травматизма и иным деяниям, содержащим признаки преступления. В случае выявления подобных фактов прокурор передает проверочные материалы в органы дознания и предварительного следствия для принятия решения в порядке ст. 144-145 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации. Данные органы обязаны провести самостоятельную проверку и принять процессуальное решение без участия прокуратуры. Таким образом, в настоящее время процедура привлечения к уголовной ответственности органами прокуратуры усложнена.

Согласно ст. 25.1 Закона о прокуратуре в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Важно! Прокурор при проведении надзорной проверки может объявить предостережение лишь при наличии веских задокументированных оснований, связанных с тем, что в будущем, возможно, лицо совершит правонарушение. Постановление Верховного Суда РФ от 27 сентября 2005 г. N 45-АД05-2*(7) определяет особенности его применения и указывает на то, что предостережение прокурора, изданное в силу полномочий, установленных Законом о прокуратуре, должно содержать указание на конкретный федеральный закон, о недопустимости нарушения которого прокурор предупреждает. Предостережение о недопустимости нарушения закона никаких юридических последствий для лица, которому оно объявлено, не влечет, а именно ни к чему не обязывает и не вызывает наступление какой-либо ответственности. Если лицо, которому ранее было объявлено данное предостережение, все же совершит в дальнейшем правонарушение, о недопустимости которого он предостерегался, то правовые последствия для него породят иные меры прокурорского реагирования, принятые в связи с последним нарушением законности, а не это предостережение. Вопрос, связанный с тем, чтобы учитывать данный акт как отягчающее обстоятельство при повторных нарушениях в действующем законодательстве не рассматривается.

На практике органы прокуратуры объявляют должностным лицам предостережения о недопустимости нарушения закона в случаях, когда принять иные меры прокурорского реагирования не представляется возможным, а также, когда недостает необходимого количества показателей в работе.

В заключение хотелось бы отметить следующее.

Выше мы попытались, исходя из практики осуществления прокурорского надзора, раскрыть процедурные аспекты, связанные с осуществлением прокурорских проверок исполнения не только трудового, но и иного законодательства. При посещении вашей организации, работники прокуратуры не имеют точной информации о расстановке кадрового состава, квалификации работников и их владении законодательством, качестве его применения. Вы сможете завладеть инициативой путем убеждения проверяющих в том, что требования закона неукоснительно соблюдаются и доказать это на деле, предоставив всю затребуемую документацию, оформленную в надлежащем виде. Отсутствие по результатам проверки актов прокурорского реагирования или объявление только предостережений о недопустимости нарушения законности будет свидетельствовать о высоком уровне правовой подготовки ваших специалистов и гарантией того, что следующая прокурорская проверка появится у вас нескоро (при отсутствии письменных жалоб и несчастных случаев).

В.В. Стрельников,

кандидат юридических наук

"Гражданин и право", N 1, январь 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 47. Ст. 4472.

*(2) Планы работ межгоррайпрокуратур являются служебными документами. В связи с этим работодатели не уведомляются о запланированных в их отношении проверочных мероприятиях.

*(3) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.

*(4) См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 19. Ст. 685.

*(5) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 9. Ст. 1066.

*(6) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 24. Ст. 2830.

*(7) См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2006. N 4.