Правовое регулирование охраны труда: требуется перестройка (О. Жилин, "Кадровик. Трудовое право для кадровика", N 11, ноябрь 2012 г.)

Правовое регулирование охраны труда: требуется перестройка

Проведен анализ влияния правового регулирования охраны труда на экономические и социальные тенденции развития организаций и государства. С целью формирования системного подхода к изменению состава государственных нормативных требований и принципов управления в области охраны труда предложены направления совершенствования ее правового обеспечения.

Правовое регулирование: экономические и социальные аспекты

Эффективность функционирования организаций и развития бизнеса зависит от многих внешних факторов, среди которых особое значение имеет правовое регулирование со стороны государства, реализуемое через систему правовых норм, содержащихся в законах и иных нормативных правовых актах.

Правовое регулирование направлено на создание необходимых правовых условий для достижения баланса интересов субъектов права. В области трудовых отношений согласованию подлежат интересы работодателей, работников и государства. Основные принципы правового регулирования трудовых отношений установлены в ст. 2 ТК РФ, в том числе принцип обеспечения права каждого работника на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены. Указанный принцип сформулирован исходя из норм международного права и ст. 37 Конституции РФ.

Безусловно, деятельность организаций по сохранению жизни и здоровья персонала в процессе выполнения им трудовой функции оказывает непосредственное влияние на демографические, социальные, экономические и иные аспекты реализации интересов не только граждан, но и государства и общества [1]. Поэтому государство устанавливает в области охраны труда и других видов производственной безопасности систему мер стимулирующего и принуждающего характера, в том числе привлечение юридических и должностных лиц к административной или уголовной ответственности. Соответственно с учетом требований нормативных правовых актов на предприятиях формируется система организационных, экономических, технических и иных мероприятий, методология работы по достижению поставленных целей.

Вместе с тем правовое регулирование должно соответствовать экономическим и социальным интересам и тенденциям развития государства и общества, быть понятным и реализуемым для всех субъектов трудовых отношений. В противном случае соблюдение всех положений нормативных правовых актов потребует неоправданно высокого уровня финансовых и трудовых затрат. Это приведет к повышению себестоимости продукции, снижению конкурентоспособности, прибыли, то есть к деградации производственной деятельности вплоть до ее полного прекращения, что влечет негативные последствия не только для субъектов трудовых отношений, но и для государства и общества, в том числе:

- застой или спад производства;

- увеличение численности безработных, снижение заработной платы и уровня жизни населения, ухудшение демографической ситуации;

- возрастание социальной напряженности в обществе.

Актуальность совершенствования системы правового регулирования в области охраны труда

Правовое регулирование в области охраны труда на современном этапе в значительной степени основывается на принципах управления, присущих советской экономике. Оно характеризуется крайне высокой степенью государственного нормирования. Так, с учетом действовавшей до начала 2011 года системы нормативных правовых актов*(1), содержащих государственные нормативные требования охраны труда, число таких актов составляло около тысячи [2].

Возможность соблюдения многочисленных требований безопасности в СССР обеспечивалась наличием крупных отраслей и предприятий, имеющих специализированные службы или штат квалифицированных специалистов, и государственным финансированием мероприятий.

По данным Федеральной налоговой службы России, число действующих в стране юридических лиц на 01.07.2011 составило 4,532 млн., большинство из которых - предприятия малого и среднего бизнеса. В таких организациях отсутствует возможность содержания высококвалифицированных специалистов в области охраны труда и соблюдения чрезвычайно огромного количества требований. В процессе проведения проверок предприятий органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), как правило, выявляются правонарушения и применяются санкции в отношении юридических и (или) должностных лиц. Это свидетельствует не столько о нежелании работодателей соблюдать требования законодательства, сколько о неудовлетворительном качестве системы правового регулирования, о ее нереализуемости на практике. Следствием данной ситуации являются:

- отсутствие мотивации на предприятиях к серьезной работе в области охраны труда, так как в любом случае они оказываются правонарушителями. Так, практика оказания услуг в области охраны труда и в других видах производственной безопасности на предприятиях показывает, что руководители и должностные лица, как правило, не знают даже правовых основ организации и обеспечения безопасности персонала;

- снижение интереса законопослушных граждан и организаций заниматься развитием предпринимательской деятельности в нашей стране;

- создание условий для коррупционного вмешательства в деятельность юридических лиц, лоббирования интересов отдельных граждан или организаций.

О неудовлетворительной деятельности в области охраны труда свидетельствует и статистика производственного травматизма и заболеваемости работников. Так, численность погибших на производстве в России значительно превышает аналогичный показатель в развитых странах. Например, по сравнению с Германией - в 4 раза, с Францией - в 5,5 раза, с Японией - в 2,5 раза [3]. Практически каждый третий работник в Российской Федерации трудится во вредных условиях. Таким образом, можно сделать вывод, что существующая система нормативно-правовых документов в области охраны труда:

- на практике функционирует неэффективно;

- требует колоссальных трудовых и финансовых затрат;

- изобилует множеством "излишних" и "непрозрачных" требований.

Следовательно, необходимость системного совершенствования правового регулирования в области охраны труда весьма актуальна и обусловлена прежде всего переходом от административно-командной системы экономики к широкому развитию рыночных отношений.

Направления адаптации правового регулирования охраны труда к экономическим реалиям

В последние годы нормотворческая деятельность в области охраны труда в значительной степени активизировалась:

- вносятся изменения в ТК РФ;

- кардинально изменился состав нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда;

- утверждены и введены в действие десятки нормативных правовых актов.

Вместе с тем с целью формирования стройной, понятной и отвечающей современным экономическим и социальным тенденциям системы правовых норм в области охраны труда представляется целесообразным в концептуальном плане сосредоточить деятельность по следующим направлениям:

- определение предмета правового регулирования охраны труда;

- совершенствование понятийного аппарата в области охраны труда;

- установление структурно-логических связей правовых норм;

- минимизация государственных нормативных требований охраны труда;

- адаптация процедур реализации мероприятий по охране труда к интересам и возможностям организаций;

- стимулирование руководителей и должностных лиц к эффективной работе в области охраны труда.

Определение предмета правового регулирования охраны труда

В ст. 209 ТК РФ термин "охрана труда" определен как "система сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности...". Вместе с тем анализ других видов безопасности (пожарная безопасность, промышленная безопасность, электробезопасность и т.д.) свидетельствует, что они также направлены на защиту персонала организаций от воздействия опасных и вредных факторов.

С принятием постановления Правительства РФ от 27.12.2010 N 1160 "Об утверждении Положения о разработке, утверждении и изменении нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда" (далее - Постановление N 1160), существенно сократился состав нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда: стандарты безопасности труда; правила и типовые инструкции по охране труда; государственные санитарно-эпидемиологические правила и нормативы (санитарные правила и нормы, санитарные нормы, санитарные правила и гигиенические нормативы, устанавливающие требования к факторам рабочей среды и трудового процесса).

Не следует отождествлять стандарты безопасности труда, понятие которых было введено Федеральным законом от 24.07.2009 N 206-ФЗ "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации" в ст. 209 ТК РФ, и ГОСТы Системы стандартов безопасности труда (ССБТ). Полномочия по утверждению стандартов безопасности труда были предоставлены Минздравсоцразвития России, а после разделения министерства на два ведомства - Минтруда России (п. 5.2.28 постановления Правительства РФ от 19.06.2012 N 610 "Об утверждении Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации"). Например, стандарт безопасности труда "Обеспечение работников смывающими и (или) обезвреживающими средствами" утвержден приказом Минздравсоцразвития России от 17.12.2010 N 1122н.

Соответственно, возникает целый ряд вопросов, в том числе концептуальный: охрана труда - это система или часть системы сохранения жизни и здоровья работников?

Ответ на этот вопрос особо актуален с точки зрения процесса управления. Руководители и должностные лица предприятий могут эффективно обеспечивать безопасность работников, анализируя и оценивая риски повреждения здоровья в комплексе, а не по отдельным направлениям. Только комплексный подход позволяет объективно оценить уровень рисков и рационально планировать мероприятия по их минимизации.

Совершенствование понятийного аппарата

Правовое регулирование любой деятельности базируется на ее терминах и определениях, то есть четкого и единообразного понимания предмета регулирования. Образование понятий представляет сложный логический процесс. Анализ положений трудового законодательства показывает необходимость расширения и уточнения терминов и определений в области охраны труда. Например, не определены термины "опасные условия труда", "вредные условия труда", "тяжелые работы" и т.д.

Ряд терминов и определений в области охраны труда требует пояснения, а возможно, и уточнения. Например, анализ понятия "требования охраны труда" позволяет сделать вывод о том, что правила и инструкции по охране труда не содержат государственных нормативных требований охраны труда.

Вместе с тем на основании постановления Правительства РФ от 27.12.2010 N 1160 правила и типовые инструкции по охране труда относятся к нормативным правовым актам, содержащим государственные нормативные требования охраны труда. В соответствии со ст. 211 ТК РФ государственные нормативные требования охраны труда обязательны для выполнения, то есть за их нарушение могут применяться санкции. Таким образом, нечеткое понимание статуса нормативных документов создает условия для неправомерного применения наказаний, а также затрудняет и усложняет работу в области охраны труда на предприятиях.

Не совсем понятно определение в ТК РФ термина "профессиональный риск". Почему не учитывается тяжесть причинения вреда здоровью? Объективно, в управлении рисками анализ и оценка тяжести последствий имеет важное значение. Так, в OHSAS 18001:2007, ГОСТ Р 51898-02, ГОСТ Р 12.0.230-2007 термин "риск" определяется с учетом величины потенциального ущерба.

Установление структурно-логических связей правовых норм

Представляется целесообразным провести систематизацию и упорядочивание нормативных правовых актов и иных нормативных документов в отношении их структурно-логических связей. При этом рационально основываться на обязанностях работодателя, каждая из которых должна подкрепляться положениями конкретных нормативных правовых или методических актов и при необходимости иных нормативных документов (рис.).

      /-------------------------------------------------------------------\

/-----|Обязанности работодателя по обеспечению безопасных условий и охраны|------\

|     |                               труда                               |      |

|     \-------------------------------------------------------------------/      |

|/----------------------\ /----------------------\       /----------------\      |

||обеспечение   безопас-| |применение ... средств| / - \ |... проведение  | / - \|

||ности   работников при| |  индивидуальной  ... |  ...  |инструктажа по  |  ... |

||эксплуатации   зданий,| |  защиты работников   | \ - / | охране труда,  | \ - /|

||...                   | |                      |   |   |       ...      |   |  |

|\----------------------/ \----------------------/       \----------------/      |

\-- -----------------------+------------------+------+-----------+------------+--/

   |                       |                  |                  |

 /- -------------------------------------------------------------------------\|

/| |                       Нормативные правовые акты,                        | --\

||   определяющие порядок действий работодателя при выполнении обязанностей  ||  |

|\-+-------------------------------------------------------------------------/   |

|                                                                          |  |

|  |  /---------------------\  /---------------\   /----------------------\      |

|    |Межотраслевые правила|  | Типовые нормы |   | Порядок обучения по  |     |

|/ - \|     обеспечения     |  |  бесплатной   |   |    охране труда и    | / - \|

| ... |  работников ... и   |  |выдачи ... СИЗ |   |   проверки знаний    |  ... |

|\ - /|      другими СИЗ    |  |      ...      |   |  требований охраны   | \ - /|

|     |        (Приказ 290н)|  |               |   |      труда ...       |      |

|     |                     |  |               |   |  (Постановление 1/29)|      |

|     \---------------------/  \---------------/   \----------------------/      |

\--------------------------------------------------------------------------------/

/-----------------------------------------\ | Нормативные документы, | /------------------------\ /---\ | в результате применения которых на | | Методические документы | |...| | добровольной основе обеспечивается | \------------------------/ \---/ | выполнение нормативных правовых актов | \-----------------------------------------/

Рис. Система установления структурно-логических связей правовых норм

Процедуры выполнения обязанностей, не подкрепленных нормативными правовыми актами, работодатель определяет самостоятельно.

Минимизация государственных нормативных требований безопасности

Как показывает международный опыт, основой эффективной деятельности по сохранению жизни и здоровья персонала является внедрение в организациях современных систем менеджмента производственной безопасности, основанных на методологии управления рисками повреждения здоровья.

В указанных системах имеется обязательство по соблюдению законодательства, то есть их полноценное применение в условиях жесткого государственного нормативно-правового регулирования крайне затруднительно. Поэтому в развитых зарубежных странах государством устанавливаются только самые важные требования в сфере производственной безопасности с учетом мнения трехсторонней комиссии, нарушение которых не допускается. Такой подход способствует широкому выбору вариантов действий работодателя и рациональному управлению в области охраны труда, в том числе по выявлению опасных и вредных производственных факторов, анализу и оценке рисков повреждения здоровья и принятию рациональных решений по их устранению.

Адаптация процедур реализации мероприятий по охране труда к интересам и возможностям организаций

Любое мероприятие, в том числе и в области охраны труда, должно рассматриваться с учетом ответов на следующие вопросы:

1. Какая цель достигается путем проведения мероприятия?

2. Какую реальную пользу мероприятие принесет организации, ее персоналу и другим субъектам?

3. Соответствуют ли финансовые и иные затраты на выполнение мероприятия степени его полезности?

4. Рационален ли механизм выполнения мероприятия с учетом ресурсных возможностей предприятий и достоверности получаемых результатов?

5. Каким образом использовать полученные результаты для совершенствования деятельности и развития организации?

Любые нерациональные затраты организации, обусловленные непроработанными мероприятиями и механизмами их реализации, должны рассматриваться как наносящие вред не только самим предприятиям, но и обществу и государству в отношении их экономического и социального развития.

К сожалению, анализ нормативных правовых актов, издаваемых в области охраны труда в последние годы, показывает, что фундаментальная нормотворческая "школа" в определенной степени утеряна. Некоторые положения документов изобилуют неоднозначностью формулировок, что приводит к "удобству" их трактовки в интересах "соответствующих" сторон, механизмы реализации порой не адаптированы к практическим реалиям деятельности организаций. Складывается впечатление, что нормотворческие органы и соответствующие должностные лица не несут ответственности за качество разрабатываемых ими актов.

В качестве примера можно привести нормативные правовые акты, регламентирующие порядок обучения работников организаций по охране труда и проверки знаний требований охраны труда (далее - Порядок).

Одним из актуальных для руководителя предприятия проблемных вопросов является продолжительность обучения. В организациях деятельность сотрудников, и особенно руководящего состава, расписана буквально по минутам, стоимость рабочего дня квалифицированных специалистов составляет десятки тысяч рублей. Поэтому в современных условиях развития экономических отношений практически ни один руководитель организации, руководитель структурного подразделения, высококвалифицированный специалист не имеют реальной возможности в течение 40 часов рабочего времени, пусть даже в форме самостоятельной работы, изучать данный курс. В новом Порядке, утв. приказом Минздравсоцразвития России от 17.05.2012 N 570, продолжительность обучения для различных категорий дифференцирована по времени. На практике, как правило, на занятиях присутствуют представители разных категорий (группы смешанного состава). По какой программе обучать такие группы?

Определенные вопросы вызывает нормативно-правовая база аттестации рабочих мест по условиям труда, а также механизм ее проведения, критерии и объективность получаемых оценок, экономическая эффективность для предприятий.

Понятно, что одна из ключевых государственных задач, решаемых в процессе аттестации, - обоснованный уход от устаревших подходов по предоставлению льгот и компенсаций (досрочный выход на пенсию, дополнительный ежегодный оплачиваемый отпуск, сокращенная продолжительность рабочего времени и т.д.). Так, на выплату досрочных пенсий за работу во вредных условиях труда на основании списков, сформированных в 70-80-е годы прошлого столетия, ежегодно расходуется около 300 млрд. руб. [3]. Но некоторые цели использования результатов аттестации, в том числе для реального управления персоналом организации рисками повреждения здоровья, вызывают определенные сомнения.

16.05.2012 на официальном сайте Минэкономразвития России опубликовано заключение об экспертизе приказа Минздравсоцразвития России от 26.04.2011 N 342н "Об утверждении Порядка проведения аттестации рабочих мест по условиям труда", в котором приведены положения, необоснованно затрудняющие ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности.

В целях стимулирования руководителей и должностных лиц к эффективной работе в области охраны труда необходим комплекс мер, в том числе:

- адаптация правового регулирования охраны труда к целям деятельности предприятия и к механизмам их достижения;

- пропаганда и изучение в процессе обучения по охране труда взаимосвязей совершенствования работы по соблюдению требований безопасности и эффективности производственной деятельности;

- совершенствование системы страхования ответственности работодателя за причинение вреда здоровью работника;

- повышение административной ответственности за нарушения в области охраны труда по мере адаптации ее правового регулирования к системе экономических отношений;

- ужесточение административной и уголовной ответственности лиц, виновных в нанесении вреда здоровью работника.

Библиографический список

1. Жилин О.И. Сохранение жизни и здоровья персонала: демографические, социальные и экономические аспекты // Энергобезопасность и энергосбережение. - 2011. - N 5.

2. Корж В.А. Реформирование подзаконных нормативных актов в области охраны труда // Охрана и экономика труда. - 2010. - N 1.

3. Сафонов А.Л. С 2005 года мы сделали огромный шаг вперед по переходу на новую модель охраны труда. Доклад на научно-практической конференции. Официальный сайт Минздравсоцразвития России, 27.04.2012 [Электронный ресурс] URL: http://www.minzdravsoc.ru/labour/safety/95.

О. Жилин,

канд. техн. наук, доцент,

профессор кафедры охраны труда и энергобезопасности

Московского института энергобезопасности и энергосбережения

Словарь трудового права

Правовая норма - общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

Требования охраны труда - государственные нормативные требования охраны труда, в том числе стандарты безопасности труда, а также требования охраны труда, установленные правилами и инструкциями по охране труда (ст. 209 ТК РФ).

Профессиональный риск - вероятность причинения вреда здоровью в результате воздействия вредных и (или) опасных производственных факторов при исполнении работником обязанностей по трудовому договору или в иных случаях, установленных Трудовым кодексом, другими федеральными законами (ст. 209 ТК РФ).

"Кадровик. Трудовое право для кадровика", N 11, ноябрь 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Постановление Правительства РФ от 23.05.2000 N 399 "О нормативных правовых актах, содержащих государственные нормативные требования охраны труда" отменено постановлением Правительства РФ от 27.12.2010 N 1160.