Публично-правовые и частноправовые начала в деятельности Агентства по страхованию вкладов (А.В. Кряжков, "Журнал российского права", N 1, январь 2013 г.)

Публично-правовые и частноправовые начала в деятельности Агентства по страхованию вкладов

В советской правовой доктрине объектом научных исследований были категории общественных, коллективных и личных интересов в праве. Однако в то время значение частных интересов, как и частного права, было сведено до минимума. Например, считалось, что личные, коллективные и общественные интересы существуют в виде системы, в которой соотносятся как отдельное, особенное и общее. В такой системе личные интересы подчинялись коллективным, а те, в свою очередь, интересам общенародным*(1).

Смена экономической формации повлекла изменение представлений о соотношении публичного и частного в жизни общества. Можно было услышать различные точки зрения, в том числе выражающие ультралиберальные взгляды, в соответствии с которыми государству в экономических отношениях отводится лишь роль "ночного сторожа", а государственное вмешательство в них допускается в строго ограниченных областях.

Дискуссия о балансе публичного и частного начал ведется и в юридической науке. Отдельным ее проявлением стали споры о статусе Государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" (далее - Агентство) и в целом о судьбе государственных корпораций*(2).

Все функции Агентства относятся к банковской сфере, т.е. касаются экономической деятельности, которая преимущественно лежит в области частных интересов.

В настоящее время компетенция Агентства (в основном) определяется федеральными законами от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" (далее - Закон о страховании вкладов), от 25 февраля 1999 г. N 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" (далее - Закон о банкротстве банков), от 27 октября 2008 г. N 175-ФЗ "О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2014 года" (далее - Закон о санации банков).

В соответствии с указанными законами Агентство выполняет три взаимосвязанные функции: 1) управляет системой обязательного страхования вкладов; 2) осуществляет полномочия конкурсного управляющего (ликвидатора) банков; 3) участвует в предупреждении банкротства банков.

Управление системой страхования вкладов исторически стало первой функцией, возложенной на Агентство, ради реализации которой оно и было учреждено. Частноправовая составляющая в деятельности Агентства в сфере страхования вкладов состоит в том, что эта деятельность имеет целью защиту прав и законных интересов вкладчиков (частных интересов, связанных с размещением гражданами во вклады денежных средств). При этом деятельность Агентства обусловлена и публичными целями - стремлением к укреплению доверия к банковской системе Российской Федерации и стимулированию привлечения в нее сбережений населения.

Указанные цели прямо сформулированы в ст. 1 Закона о страховании вкладов. Тем самым уже при создании Агентства закладывалась идея, что оно действует на границе публичного и частного.

С одной стороны, страхование в своей основе является цивилистическим институтом, а фонд страхования вкладов управляется Агентством на рыночных условиях. С другой - Агентство в силу Закона о страховании вкладов наделено публично-правовыми функциями (определяет размер и порядок расчета страховых взносов, осуществляет их сбор и контроль за поступлением в фонд обязательного страхования вкладов, имеет право требовать от банков размещения информации о системе страхования вкладов и об участии в ней банка в доступных для вкладчиков помещениях банка, в которых осуществляется обслуживание вкладчиков). Кроме того, правовое регулирование отношений по страхованию вкладов носит императивный характер, за нарушение требований закона к банкам могут применяться меры ответственности в виде наложения запрета (ограничения) на привлечение вкладов граждан, взыскиваться неуплаченные суммы страховых взносов с начисленными пенями, которые можно отнести к мерам публично-правовой (административной и финансовой) ответственности.

Почти за девять лет своего существования система страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации показала свою эффективность. В настоящее время она объединяет 894 кредитные организации. За время ее работы произошло уже 129 страховых случаев. Сумма обязательств Агентства по выплате страхового возмещения составила более 73 млрд. руб., при этом выплаты предназначались более чем для 1,2 млн. вкладчиков.

Агентством осуществляются полномочия конкурсного управляющего при банкротстве кредитных организаций. Институт банкротства в целом, как и банкротство банков, не может быть отнесен только к одной правовой отрасли. Он является комплексным институтом, сочетающим нормы различных отраслей права, и находится на стыке публичного и частного. Например, ст. 50.21 Закона о банкротстве банков, определяя полномочия конкурсного управляющего, устанавливает, что он обязан действовать добросовестно и разумно с учетом прав и законных интересов кредиторов, кредитной организации, общества и государства. Тем самым Агентство как конкурсный управляющий должно равным образом действовать в защиту частных интересов (интересов кредиторов несостоятельных банков) и интересов публичных.

Следует также отметить, что Агентство в силу закона назначается конкурсным управляющим в первую очередь при банкротстве кредитных организаций, имевших лицензию Банка России на привлечение средств физических лиц во вклады, что свидетельствует о заинтересованности государства путем вовлечения Агентства в ликвидационные процедуры предоставить публичные гарантии защиты интересов кредиторов таких кредитных организаций, прежде всего интересов вкладчиков.

С начала своей деятельности в качестве конкурсного управляющего Агентство осуществляло ликвидационные процедуры в 291 банке, из которых в 174 кредитных организациях процедуры завершены.

Функция участия в предупреждении банкротства банков (санация банков) была возложена на Агентство сравнительно недавно, в 2008 г., как инструмент, направленный на предотвращение негативных последствий в банковской системе, вызванных недавним мировым финансовым кризисом.

Кризис показал, что зачастую механизмов саморегуляции недостаточно для обеспечения стабильности экономики. Во многих странах отмечается тенденция повышения роли государства в регулировании финансово-экономических отношений, в том числе путем совершенствования законодательства, принятия превентивных мер, создания программ антикризисного управления.

Закон о санации банков отразил необходимость сочетания частноправовых и публично-правовых средств регулирования соответствующих отношений. Он наделил Агентство широким спектром полномочий: от возможности прямого или опосредованного оказания финансовой поддержки кредитным организациям до введения в них временной администрации по управлению этими организациями и их фактического перехода под контроль Агентства.

Меры по санации банков могут применяться, с одной стороны, в целях обеспечения защиты законных интересов вкладчиков и кредиторов банков, и с другой - поддержания стабильности банковской системы (ст. 1 Закона о санации банков). Тем самым при определении целей санации подчеркивается необходимость защиты публичных и частных интересов.

В соответствии с Законом о санации банков Агентству было поручено взять на себя решение проблем банков, банкротство которых могло оказать негативное влияние на социально-экономическую ситуацию в целом по России или в ее отдельных регионах. Общий долг перед кредиторами 18 банков, переданных Агентству для санации в конце 2008 - начале 2009 г., превышал 450 млрд. руб., из которых более 100 млрд. руб. составляла задолженность перед вкладчиками - физическими лицами.

В настоящее время в экспертном сообществе и органах государственной власти прорабатываются новые формы участия Агентства по страхованию вкладов в осуществлении соответствующих государственных функций, рассматривается возможность возложения на Агентство новых задач.

Стратегия развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. N 2043-р, предполагает создание законодательной базы для функционирования единого компенсационного фонда для граждан, инвестирующих свои средства на фондовом рынке.

Другая проблема - это защита средств негосударственных пенсионных фондов. Министерством экономического развития РФ в 2012 г. подготовлен проект федерального закона "О гарантировании прав застрахованных лиц в системе обязательного пенсионного страхования Российской Федерации при установлении выплат за счет средств пенсионных накоплений". Вопрос о том, какие риски пенсионеров и инвесторов может гарантировать Агентство и с помощью каких механизмов, является пока предметом обсуждения и законопроектной работы. Однако возникновение таких вопросов свидетельствует о востребованности опыта Агентства.

Государство при решении социально-экономических задач в банковской сфере по вопросам, отнесенным к компетенции Агентства, принципиально исходило из того, что необходим такой институт, который должен действовать в качестве инструмента государственной социально-экономической политики и наделяться публичными функциями, реализуемыми в интересах всего общества*(3).

Сообразно названным целям Агентство учреждено в специфической форме государственной корпорации. Согласно Федеральному закону от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" государственная корпорация создается исключительно Российской Федерацией на основании федерального закона для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных целей. То есть существующий правовой статус Агентства как государственной корпорации имеет двойственную (дуалистическую) природу и совмещает в себе как частноправовые, так и публично-правовые элементы.

С одной стороны, Агентство - это юридическое лицо частного права, поскольку:

1) является организацией, которая имеет обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде;

2) формирует свое имущество за счет имущественного взноса Российской Федерации, а также обязательных взносов банков - участников системы страхования вкладов и владеет им на праве собственности;

3) не отвечает по обязательствам Российской Федерации, равно как и Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом не предусмотрено иное.

С другой стороны, статус Агентства характеризуется публично-правовыми аспектами, поскольку оно:

1) учреждается Российской Федерацией;

2) действует на основании закона (как учредительного акта);

3) осуществляет деятельность публичного характера в интересах всего общества;

4) обладает властными полномочиями;

5) выполняет свои функции под контролем государства и его органов.

Таким образом, Агентство по страхованию вкладов представляет собой созданное государством юридическое лицо, наделенное особым правовым статусом и общеполезными, характерными для государственных органов (публичными) функциями, которые осуществляются им не только путем использования частноправовых средств, но и посредством выполнения отдельных публично-правовых функций.

Библиографический список

Ершова И.В. Проблемы правового статуса государственных корпораций // Государство и право. 2001. N 6.

Каплин С.Ю. Государственная корпорация как субъект права: дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2011.

Свердлык Г.А. Гражданско-правовые способы сочетания общественных, коллективных и личных интересов. Свердловск, 1980.

Турбанов А.В. Агентство по страхованию вкладов как инструмент государства в обеспечении финансовой стабильности // Банковское право. 2010. N 4.

А.В. Кряжков,

заместитель начальника юридического управления

Государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов",

кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 1, январь 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Свердлык Г.А. Гражданско-правовые способы сочетания общественных, коллективных и личных интересов. Свердловск, 1980. С. 19.

*(2) См., например: Ершова И.В. Проблемы правового статуса государственных корпораций // Государство и право. 2001. N 6; Каплин С.Ю. Государственная корпорация как субъект права: дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2011.

*(3) См.: Турбанов А.В. Агентство по страхованию вкладов как инструмент государства в обеспечении финансовой стабильности // Банковское право. 2010. N 4.