Некоторые вопросы противодействия коррупции в сфере государственного оборонного заказа (Ю.А. Николаев, "Право в Вооруженных Силах", N 10, октябрь 2012 г.)

Некоторые вопросы противодействия коррупции в сфере государственного оборонного заказа*(1)

Растущий масштаб преступлений коррупционной направленности в сфере государственного оборонного заказа является прямой угрозой целостности и суверенитету страны. Участившиеся факты прямого хищения средств федерального бюджета, направленных на укрепление обороноспособности и безопасности государства, приводят к невыполнению в установленные сроки заданий государственного оборонного заказа, к поставке в войска некачественных образцов вооружения и, как следствие, к отставанию от вероятного противника в современных и наукоемких системах вооружения и военной техники.

В отношении хищения бюджетных средств, выделяемых на реализацию государственного оборонного заказа, главный военный прокурор С. Фридинский заявил: "Из года в год на цели обороны выделяется все больше денег, а успехи невелики. Зато совершенствуются схемы их незаконного изъятия у государства. Подлоги и фиктивные отчеты за якобы выполненные работы, "откаты" при реализации госконтрактов - все это в арсенале мошенников. В результате расхищаются громадные деньги, практически - каждый пятый рубль, а в войска продолжают поступать некачественные техника и вооружение"*(2).

Позднее по вопросу растущего масштаба коррупции последовал ряд громких политических заявлений высших руководителей страны. Так, Д.О. Рогозин высказал мнение, что воровство и коррупционные махинации в армии, на флоте, в оборонной промышленности и в военной науке, от которых зависят жизнь и безопасность всей России, - это не просто частный грех или экономическое преступление. Это государственная измена и пособничество врагу*(3).

С приведенной позицией согласился и бывший в тот период Председателем Правительства Российской Федерации В.В. Путин, заявив: "Мы будем решительно пресекать коррупцию в военной промышленности и Вооруженных Силах, неуклонно следуя принципу неотвратимости наказания. Коррупция в сфере национальной безопасности - это, по сути, государственная измена"*(4).

Столь резкое заявление явилось стимулятором для ответной реакции со стороны Президента Российской Федерации, и 13 марта 2012 г. им утверждается новый Национальный план противодействия коррупции на 2012-2013 гг.*(5)

Согласно п. 2 Национального плана противодействия коррупции на 2012-2013 гг. Правительству Российской Федерации поручено продолжить работу:

- по внедрению в практику федеральной контрактной системы в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд*(6);

- по снижению экономической заинтересованности в совершении коррупционных правонарушений.

В данной формулировке норма не содержит описания того, какими должны быть критерии снижения "экономической заинтересованности в совершении коррупционных правонарушений", механизмы или хотя бы методы ведения такой деятельности, меры контроля за их осуществлением. В результате к периоду окончания действия Национального плана противодействия коррупции на 2012-2013 гг. невозможно будет оценить, выполнена ли Правительством Российской Федерации эта рекомендация или же нет. В механизме оценки исполнения рекомендаций органам власти было бы желательно задействовать граждан и представителей их объединений, чтобы оценки были более объективными, чем те, которые дают сами себе органы власти*(7).

В докладе Общественной палаты об эффективности проводимых в Российской Федерации антикоррупционных мероприятий и участии институтов гражданского общества в реализации антикоррупционной политики была предложена концепция федерального закона "Об общественном контроле". В качестве основных задач законопроекта указывается на необходимость:

- создания юридических механизмов для объединения общественных усилий в борьбе с коррупцией, безответственностью, непрофессионализмом государственных и муниципальных служащих, архаичностью управленческих решений*(8);

- введения в установленном порядке ограничений на совершение сделок между государственными структурами и коммерческими организациями, в которых крупными акционерами или руководящими работниками являются близкие родственники руководителей соответствующих государственных структур.

Напомним, что еще в декабре 2011 г. Президент Российской Федерации дал поручение Правительству Российской Федерации до 1 марта 2012 г. принять в установленном порядке меры, предусматривающие введение ограничений на совершение сделок между государственными структурами и коммерческими организациями, в которых крупными акционерами или руководящими работниками являются близкие родственники руководителей соответствующих государственных структур*(9).

Однако выполнить в срок поручение Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации не смогло*(10).

Тем не менее, несмотря на ряд трудностей и неразрешенных проблем, к настоящему времени удалось разработать комплексную систему мер противодействия преступлениям коррупционной направленности*(11).

Однако несмотря на предпринимаемые со стороны государства усилия, радикального изменения ситуации в сфере противодействия коррупции не произошло. По мнению И.В. Кулешова, на сегодняшний день антикоррупционное законодательство в Российской Федерации применяется достаточно условно, мероприятия носят формальный характер, а система мер, реализуемая в отдельных органах власти, закономерно стала лишь дополнительным видом отчетности*(12).

Содержащиеся в принятых нормативных правовых актах антикоррупционные меры большинством экспертов и исследователей коррупции в России оцениваются как необходимые. Но результаты реализации свидетельствуют о том, что меры не соответствуют уровню коррупции в стране - ее глубине и масштабам, а также институциональным особенностям России. В целом комплекс реализуемых антикоррупционных мер не полностью решает задачу противодействия коррупции в стране. Практическая реализация законодательства о противодействии коррупции недостаточно эффективна, зачастую формальна и - с учетом масштабности и системности коррупции в нашей стране - не решает основных задач в данной сфере*(13).

Кроме того, в п. 1 Национальной стратегии противодействия коррупции прямо указано на то, что, несмотря на предпринимаемые государством и обществом меры, коррупция по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и модернизации национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.

Об этом свидетельствует выступление главного военного прокурора на координационном совещании по противодействию коррупции в Вооруженных Силах, других войсках, воинских формированиях и органах, в ходе которого С. Фридинский отметил, что, несмотря на принимаемые меры, число криминальных правонарушений коррупционной направленности не снижается. Только за пять месяцев текущего года в войсках и воинских формированиях выявлено свыше 800 криминальных деяний коррупционной направленности. Каждое пятое преступление относится к этой категории.

При снижении общего количества учтенных преступлений число выявленных фактов взяточничества в 2012 г. возросло в 1,5 раза, должностных подлогов - в 1,4 раза. По-прежнему распространены мошенничество, злоупотребление служебным положением, превышение должностных полномочий из корыстных побуждений, присвоение и растрата. В 2011-2012 гг. за коррупционные преступления осуждены 129 командиров воинских частей (начальников учреждений) и 10 высших офицеров. Материальный ущерб, причиненный преступными действиями государству, превысил 2,9 млрд. руб. В наибольшей мере подвержены коррупции сферы распределения и использования средств федерального бюджета, в первую очередь выделяемых на государственный оборонный заказ. Аффилированность должностных лиц заказывающих органов и военных представительств с коммерческими организациями, а также несовершенство законодательства о государственном оборонном заказе предопределили увеличение более чем в 1,5 раза число криминальных деяний, что негативно сказалось на оснащении войск современными образцами вооружения и военной техники. Распространены факты незаконного перечисления бюджетных средств за фактически невыполненные работы с использованием различных мошеннических схем*(14).

Показательным примером преступления коррупционной направленности в сфере государственного оборонного заказа является факт хищения средств федерального бюджета, выделенных на ремонт тяжелого атомного ракетного крейсера "Петр Великий".

В ходе проверки военной прокуратурой Северного флота было установлено, что генеральный директор ЗАО "Специальная производственно-техническая база "Звездочка" (ЗАО СПТБ "Звездочка") Ф. Барашко похитил 265,4 млн. руб. бюджетных средств, выделенных в рамках государственного оборонного заказа на оплату работ по ремонту военной техники.

Достоверно зная о том, что предусмотренный государственными контрактами ремонт тяжелого атомного ракетного крейсера "Петр Великий" в полном объеме не выполнен, в 2010 г. Барашко составил и лично подписал акты выполненных работ. На этом основании заказчик в лице Министерства обороны Российской Федерации на счет ЗАО СПТБ "Звездочка" перечислил 356,1 млн. руб.

В то же время военные прокуроры установили, что стоимость невыполненных работ составляла 265,4 млн. руб.*(15)

Военные прокуроры также установили, что командир БЧ-5 тяжелого атомного ракетного крейсера "Петр Великий" капитан 1 ранга В. Таякин, зная о том, что ремонт значительной части электромеханического оборудования не произведен, все-таки подписал акт приемки выполненных работ.

Военной прокуратурой были направлены материалы и в отношении начальника 1118-го военного представительства Министерства обороны Российской Федерации капитана 2 ранга В. Вагиса, который также "не глядя" подписал акт приемки работ*(16).

На пресс-конференции начальника Мурманского регионального УМВД И. Баталова выяснилось, что СПТБ "Звездочка", проводившая работы на атомных объектах, не имела на это соответствующей лицензии "Росатома"*(17).

Согласно Перечню работ по использованию атомной энергии в оборонных целях, осуществляемых в рамках подлежащей лицензированию деятельности по использованию радиоактивных материалов*(18), работы, связанные с ремонтом и модернизацией устройств и технических средств, обеспечивающих установку и эксплуатацию ядерных боеприпасов в составе носителей ядерных боеприпасов, комплексов ядерного оружия, носителей ядерного оружия и их составных частей, а также ремонт ядерных энергетических установок военного назначения относятся к деятельности, подлежащей лицензированию.

Приведенный пример показывает масштаб и состав участников коррупционной схемы, направленной на незаконное изъятие денежных средств у государства. Факт отсутствия лицензии у СПТБ "Звездочка", дающей право на ремонт крейсера с атомной энергетической установкой, указывает на то, что в коррупционную схему были вовлечены высшие должностные лица Министерства обороны Российской Федерации (государственного заказчика и главного распорядителя средств федерального бюджета) и командование Северного флота*(19). Также в преступном сговоре состояли старший офицер военного представительства Министерства обороны Российской Федерации и командир боевой части крейсера, непосредственно подписавшие фиктивные акты сдачи-приемки выполненных работ.

В апреле 2012 г. сотрудниками Главного управления экономической безопасности и противодействия коррупции МВД России выявлен факт хищения 190 млн. руб., выделенных на развитие ядерного оружейного комплекса Российской Федерации. Согласно государственному контракту Министерство обороны Российской Федерации перечислило денежные средства в размере более 260 млн. руб. Однако на момент проверки было выявлено, что строительно-монтажные работы выполнены лишь частично на общую сумму не более 70 млн. руб. При этом, командиром войсковой части и начальником инженерно-технического управления Главного управления Министерства обороны Российской Федерации были подписаны все акты приема и ввода объектов в эксплуатацию*(20).

В качестве предпосылки возникновения коррупционных отношений в сфере государственного оборонного заказа С.С. Харитонов указал на несовершенство нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность военных представительств*(21), созданной более 15 лет назад, позволяющей допускать злоупотребления в деятельности должностных лиц военных представительств при согласовании ими затрат исполнителей на всех этапах разработки и производства продукции военного назначения, а также при их приемке*(22).

В ходе реформирования военных представительств Министерства обороны Российской Федерации (на отсутствие комплексного и целостного характера совершенствования нормативной базы, определяющей статус военных представительств указывает тот факт, что только в 2011 г. Министерством обороны Российской Федерации было принято три приказа по указанному вопросу*(23)) штатные должности, комплектуемые военнослужащими и гражданским персоналом, были реорганизованы в сторону их сокращения, снижения штатных категорий и воинских званий военнослужащих. Данные обстоятельства не могли не отразиться на уровне профессионализма, которым должны обладать сотрудники военных представительств*(24).

В качестве еще одной причины роста коррупционных преступлений в сфере государственного оборонного заказа, по мнению Н.Г. Завидова, является отсутствие надлежащего взаимодействия военной прокуратуры с контрольными органами. Это взаимодействие осуществляется, как правило, в одностороннем порядке и заключается в направлении в прокуратуры материалов ревизий и проверок, которые нередко приходят спустя значительное время после выявления правонарушений, что позволяет виновным принять меры к уничтожению следов преступления и значительно затрудняет их изобличение*(25).

В настоящее время в России действует не столько система, сколько совокупность контрольных органов, отсутствует унифицированность правовых актов. Существует избыточность и органов, и правовых актов, параллелизм и дублирование, нет эффективной координации их деятельности. Вследствие этого результативность их работы нередко недостаточно высока, нередки случаи нерационального расходования ресурсов (человеческих и финансовых)*(26).

Проникновение коррупции в сферу государственного оборонного заказа является прямой угрозой на пути обеспечения обороноспособности и безопасности государства, включая его ядерную безопасность, а также на пути реализации планов построения нового облика Вооруженных Сил Российской Федерации и масштабной модернизации ОПК.

В качестве первоочередных мер по исправлению ситуации в сфере государственного оборонного заказа, в том числе способных противодействовать коррупции, считаем необходимым в рамках законопроекта "О государственном оборонном заказе"*(27) установить ответственность:

1. Государственного заказчика:

- за нарушение сроков размещения государственного оборонного заказа, установленных Правительством Российской Федерации*(28);

- за нарушение законодательства Российской Федерации в сфере размещения государственного оборонного заказа;

- за неисполнение (ненадлежащее исполнение) обязательств по государственному контракту, включая обязательства по срокам и установленному порядку финансирования товаров (работ, услуг), которые являются предметом государственного контракта.

2. Головного исполнителя и исполнителя:

- за нарушение установленных государственным контрактом сроков поставки товаров (работ, услуг);

- за поставку товаров (работ, услуг), не соответствующих предъявляемым государственным заказчиком требованиям по качеству и объему;

- за необоснованные требования к увеличению цены государственного контракта.

Кроме того, в целях формирования дифференцированной системы правовых санкций, применяемых за коррупционные правонарушения, А.В. Кудашкин полагает возможным ввести применение дисквалификации к лицам, замещающим должности федеральной государственной гражданской службы, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе публичного юридического лица.

Речь идет о том, чтобы, во-первых, расширить перечень коррупционных административных правонарушений (установить административную ответственность за незаконное участие в управлении коммерческими организациями, осуществление предпринимательской деятельности государственными служащими), а во-вторых, ввести новые правовые санкции за их совершение*(29).

Дисквалификация государственного служащего является эффективным способом превенции административных правонарушений, так как это исключает субъекта из определенной сферы общественных отношений и лишает его фактической и юридической возможности совершить аналогичное правонарушение*(30).

Ю.А. Николаев,

соискатель степени кандидата юридических наук

Военного университета

"Право в Вооруженных Силах", N 10, октябрь 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Рецензент - доктор юридических наук, профессор А.В. Кудашкин.

*(2) Рос. газ. 2011. 24 мая.

*(3) Рогозин Д.О. России нужна "умная оборонка" // Красная звезда. 2012. 7 февр.

*(4) Путин В.В. Быть сильными: гарантии национальной безопасности для России // Рос. газ. 2012. 20 февр.

*(5) Указ Президента Российской Федерации "О Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции" от 13 марта 2012 г. N 297.

*(6) Распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 мая 2012 г. N 712-р в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации внесен проект федерального закона "О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг"; В пояснительной записке к законопроекту, в частности, указано, что целями законопроекта являются существенное повышение качества обеспечения государственных (муниципальных) нужд за счет реализации системного подхода к формированию, размещению и исполнению государственных (муниципальных) контрактов, обеспечение прозрачности всего цикла закупок от планирования до приемки и анализа контрактных результатов, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд; В соответствии с Постановлением Государственной Думы (Комитет Государственной Думы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству) 20 июня 2012 г. законопроект принят в первом чтении.

*(7) Экспертное заключение на Указ Президента Российской Федерации N 297 от 13 марта 2012 г. и Национальный план противодействия коррупции на 2012-2013 гг. [Электронный ресурс]. URL: http://www.antirasizm.ru/index.php/news/526?task=view.

*(8) URL: http://www.oprf.ru/files/dok2012/dokladkorrupciya03042012.pdf.

*(9) Утвержден перечень поручений по реализации Послания Президента Федеральному Собранию [Электронный ресурс]. URL: http://презндент.рф/assignments/14170.

*(10) См., напр.: Родственные связи оказались неразрывными // Коммерсантъ. 2012. N 29 (4814).

*(11) Ее основу составляют: Федеральный закон "О противодействии коррупции" от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ; Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" от 25 декабря 2008 г. N 274-ФЗ; Указ Президента Российской Федерации "О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы" от 13 апреля 2010 г. N 460; Указ Президента Российской Федерации "О Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции" от 13 марта 2012 г. N 297.

*(12) Кулешов И.В. Система мер по противодействию коррупции в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Научн. вестн. Уральской академии государственной службы. 2011. Вып. N 4 (17).

*(13) URL: http://www.oprf.ru/files/dok2012/dokladkorrupciya03042012.pdf.

*(14) URL: http://gvp.gov.ru/news/view/502/.

*(15) URL: 15.07.2011. http://gvp.gov.ru/news/view/227/.

*(16) URL: 22.07.2011. http://gvp.gov.ru/news/view/231/.

*(17) Емельяненков А. Крейсер в откате // Рос. газ. 2011. N 5532 (156).

*(18) Приложение к Положению о лицензировании деятельности по использованию радиоактивных материалов при проведении работ по использованию атомной энергии в оборонных целях, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июня 2000 г. N 471 (в редакции от 24 сентября 2010 г.).

*(19) Емельяненков А. Указ. соч.

*(20) URL: http://svpressa.ru/society/article/54160/.

*(21) Постановление Правительства Российской Федерации (ред. от 25.07.2012) "О военных представительствах Министерства обороны Российской Федерации" от 11 августа 1995 г. N 804.

*(22) Харитонов С.С. О проблемных вопросах обеспечения законности в сфере государственного оборонного заказа средствами прокурорского надзора // Электронное научное издание "Военное право". 2012. N 1.

*(23) Положение об Управлении военных представительств Министерства обороны Российской Федерации, утвержденное приказом Министра обороны Российской Федерации от 19 ноября 2011 г. N 2250. Этим же приказом признан утратившим силу приказ Министра обороны Российской Федерации от 23 апреля 2011 г. N 583; Инструкция по организации деятельности военных представительств Министерства обороны Российской Федерации, утвержденная приказом Министра обороны Российской Федерации от 8 декабря 2011 г. N 2424.

*(24) Харитонов С.С. О перспективах нормативного регулирования контрольных функций военных представительств Минобороны России // Право в Вооруженных Силах. 2012. N. С. 84-85.

*(25) Завидов Н.Г. Обеспечение экономической безопасности военной организации государства в компетенции военной прокуратуры и контрольно-ревизионных органов // Электронное научное издание "Военное право". 2012. N 1.

*(26) Завидов Н.Г. Указ. соч.

*(27) Согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 г. N 274-р в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации внесен проект федерального закона "О государственном оборонном заказе".

*(28) Сроки размещения государственного оборонного заказа 2011 г. были четко прописаны в "закрытом" Постановлении Правительства Российской Федерации, принятом на основании утвержденного Государственной Думой Федерального закона "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов". Согласно этому Постановлению датой окончания размещения заказов на работы у единственных исполнителей определялось 15 марта, конкурсного размещения заказов на работы - 1 апреля. См., напр.: Сказ про гособоронзаказ [Электронный ресурс]. URL: http://blackseafleet-21.com/news/4-09-2011_skaz-pro-gosoboronzakaz.

*(29) Кудашкин А.В. Административно-правовые санкции за коррупционные правонарушения // Административное и муниципальное право. 2010. N 7.

*(30) Липинский Д.А. Проблемы юридической ответственности. СПб., 2003. С. 274.