Общественный контроль как элемент государственно-общественного управления (М.О. Дмитриенко, "Руководитель бюджетной организации", N 12, декабрь 2012 г.)

Общественный контроль как элемент государственно-общественного управления

Модернизация управления, связанная с повышением общественной активности, требует решить вопросы эффективного взаимодействия народа и государства. О перспективах развития общественного контроля как формы государственно-общественного управления рассказывает Марина Олеговна Дмитриенко, ректор Института развития стратегических инноваций, руководитель исполкома движения "Общественный контроль госзаказа", руководитель проекта "Стратегия".

Большое внимание к вопросам общественного контроля неслучайно. Оно определяется процессами как глобального, так и национального масштаба. Кризис перестраивает принципы развития экономики, взаимодействия государства и граждан, и эти общемировые тенденции по своему проявляются на территории РФ. Усиливается отчужденность населения от государства. Современному государству все сложнее реагировать на множество общественных проблем, что приводит к обострению социальных конфликтов.

Общественный контроль - требование времени

Традиционная модель управления, противопоставляющая государство и граждан - управляющих и управляемых, в принципе исчерпала себя. Назрела необходимость совершенствования государственного управления, при котором следует заложить реализацию контролирующих функций со стороны гражданского общества, как это делается во всем мире. Данная тенденция находит выражение на различных уровнях. В государстве создается система "Открытое правительство", вводятся система экспертных, общественных советов, различные формы общественного контроля. Одновременно усиливается тренд продвижения общественных инициатив. Общественные организации становятся активными участниками политической и правовой среды, формируя единую функциональную структуру.

Обострение экономических, социальных проблем, вызванное мировым кризисом, стимулирует гражданскую активность, особенно среднего класса. А развитие информационных технологий дает новые возможности объединения. Приведу в качестве примера "интернет-лоббирование" письма преподавателя московской школы N 57 Сергея Волкова против новых образовательных стандартов. Оно было поддержано тысячами блоггеров, что в результате привлекло внимание и вызвало позитивную реакцию В.В. Путина и А.А. Фурсенко. Однако расстояние до власти, сократившееся до "одного клика", тем не менее не решает назревших проблем. Процесс взаимодействия государства и общества усложняется. Народ требует конструктивных решений, оперативного реагирования на возникающие проблемы.

Решением задачи может стать создание эффективной обратной связи при непосредственном участии граждан в государственном управлении, важным элементом которого является общественный контроль.

Общественный контроль - комплекс различных мер по наблюдению и проверке деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Он осуществляется гражданами, институтами гражданского общества (средствами массовой информации, политическими партиями, общественными объединениями, общественными палатами, общественными советами и профсоюзами).

Если 10-15 лет назад был вопрос о целесообразности общественного контроля, то сегодня исследователи и практики едины во мнении - это неотъемлемый элемент успешного общественно-государственного развития. Запрос на создание подобных институтов инициирован на всех уровнях - от правящей партии до оппозиции, от народа до лиц, принимающих ключевые решения в развитии страны. По итогам опроса, проведенного в рамках Агентства стратегических инноваций, наиболее значимой задачей общественных советов, как формы государственного общественного управления была названа именно организация эффективной обратной связи для руководителя.

Комментарий

М.А. Балабанов, и.о. руководителя администрации городского поселения Большие Вяземы Одинцовского района Московской области:

"Возникает логичный вопрос: почему общественный контроль, по сути, вскрывающий недостатки работы руководителя, так важен именно самим руководителям? Это уникальная возможность получить объективную информацию о том, что происходит в регионе, на территории, в организации, выявить пути улучшения ее работы, новые возможности. Чем больше людей вовлечено в мониторинг и анализ ситуации, в генерирование и оценку решений, тем эффективнее процесс развития и управления как на федеральном, региональном уровне, так и на уровне организаций и предприятий. Создавая Общественный совет Больших Вязем, мы надеемся не просто сделать жизнь на данной территории более комфортной, мы планируем решить основные вопросы социально-экономического развития с учетом мнения граждан и при их непосредственном участии. Мы не только предоставляем жителям возможность принять участие в развитии поселения, мы рассчитываем на их потенциал.

Общественный контроль в области госзаказа

Хочу заострить внимание на важности общественного контроля в области госзаказа. По сути, главным ограничением конкуренции в РФ сегодня является как раз сращивание интересов представителей государства, прежде всего на нижних и средних уровнях, с конкретными бизнес-структурами. Коррупция сильнее развита там, где государство тратит большие деньги. Поэтому Правительство РФ уделяет такое внимание контролю госзаказа. Президент одобрил выдвинутые идеи о механизмах общественного контроля. Речь идет о системе мониторинга и оценке уровня коррупции в госорганах с учетом мнения граждан. В апреле 2012 года В.В. Путин, выступая с отчетом о деятельности Правительства РФ, говорил о необходимости внедрения практики общественного контроля за госзакупками.

Цитата. В.В. Путин: "Мы внедрим практику общественного контроля государственных закупок на сумму свыше одного миллиарда рублей. Все крупные инвестиционные проекты с госучастием также должны проходить обязательный публичный технологический и ценовой аудит".

Концепция федеральной контрактной системы предполагает серьезный контроль со стороны общественных организаций. Нововведения коснутся и сферы государственных закупок, которые будут осуществляться согласно новой федеральной контрактной системе, предполагающей перманентный общественный контроль.

Поскольку "откаты" составляют 1-2% ВВП, что сопоставимо с дефицитом Пенсионного фонда, общественный контроль госзаказа, с одной стороны, может существенно повлиять на рост ВВП в стране, с другой - решить конкретные проблемы малого и среднего бизнеса, улучшить ситуацию в регионах. Однако не стоит превращать такой контроль в "охоту на ведьм", необходим взаимоответственный диалог с конкретным результатом на всех этапах от качественно размещенных заказов до приемки выполненных объемов работ.

Общественный контроль в образовании

По официальным данным, представленным в мониторинговом (аналитическом) отчете Национального аккредитационного агентства в сфере образования на 2009 год, из 27 академий дополнительного профессионального образования (ДПО) аккредитовано 23 - то есть более 80%. Что касается институтов ДПО, из 236 учреждений аккредитацию имеют только 133, это около 60%. Доля аккредитованных центров ДПО - чуть больше 30% (29 центров). Поскольку система аккредитации добровольная, мы, анализируя данные, можем видеть, что крупные учебные заведения ДПО готовы декларировать свой уровень, демонстрировать соответствие существующим требованиям. Но, чем учебное заведение меньше, тем непрозрачнее его деятельность. Поэтому сегодня руководители различных уровней заинтересованы в создании реестров дипломов образовательных учреждений. Любому предприятию, любой организации нужны грамотные специалисты. Однако диплом образовательного учреждения из документа, гарантирующего определенную профпригодность, сегодня превращается в обыкновенные "корочки". Растет количество неконтролируемых учреждений, буквально штампующих эти дипломы, включая документы для специалистов по особо опасным объектам. Я привела в качестве примера ситуацию с дополнительным профобразованием. Но такое положение дел характерно и для высшего образования.

Поэтому главной задачей общественного контроля в этой области является достижение прозрачности и эффективности системы дополнительного образования в РФ. В новом проекте закона "Об образовании" заложена общественная аккредитация учебных программ, учебных заведений. Только общественный контроль в образовании вкупе с общественным советом и, возможно, экспертным советом при Министерстве образования, то есть многоуровневая система экспертов, представителей общества, в состоянии остановить этот вал профанации в области образования. Только общественный контроль в состоянии проверить на адекватность это огромное количество учебных заведений в стране.

Создав общественное движение "Общественный контроль дополнительного образования", можно решить сразу несколько актуальных задач. Путем выявления нарушений обеспечить профилактику злоупотреблений и сквозной контроль законности деятельности образовательных учреждений. Обеспечить своевременную защиту прав субъектов рынка образования, включая использование процедуры медиации, третейского разбирательства. По результатам работы общественного контроля может быть составлен рейтинг надежности субъектов рынка образовательных услуг. К деятельности общественного контроля можно будет также отнести ведение качественных реестров: дипломом и аттестатов, образовательных программ, образовательных учреждений, рейтинга преподавателей и т.д.

Нормативная правовая база общественного контроля

Народный, общественный контроль - это, с одной стороны, давно назревшее решение. С другой - исторически сложившаяся форма взаимодействия общественных организаций, субъектов предпринимательской деятельности и представителей власти. В СССР долгое время существовал Комитет народного контроля.

Вопросы осуществления общественного контроля в сфере государственного управления уже получили отражение в нормативной правовой базе РФ. Так, в Концепции административной реформы в РФ в 2006-2010 гг., утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р (далее - Концепция), большое внимание уделено развитию таких факторов общественного контроля, как информационная открытость государственных и муниципальных органов, обеспечение влияния гражданского общества на подготовку и принятие решений органов исполнительной власти. Концепция предусматривала разработку и внедрение широкого перечня механизмов осуществления общественного контроля. И саморегулирование, которое стало широко применяться в 2005-2010 годах в России, было также заложено в этой Концепции. По сути, это "книга о будущем", написанная еще в начале 2000-х.

Основные постулаты Концепции:

- раскрытие информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

- проведение публичных обсуждений подготавливаемых решений;

- проведение общественной экспертизы социально значимых решений органов исполнительной власти;

- включение представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов, рабочие группы, другие структуры по подготовке нормативных правовых актов и иных решений, затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций;

- создание и деятельность при органах исполнительной власти общественных советов с участием представителей гражданского общества;

- определение рейтингов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по критерию открытости.

Вопросы осуществления общественного контроля в сфере государственного управления также получили отражение в нормативной правовой базе РФ.

Ряд обозначенных задач зафиксирован в Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы, утвержденных Указом Президента РФ от 13.04.2010 N 460, а также в Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 гг., утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 10.06.2011 N 1021-р.

Правовая база осуществления общественного контроля нашла развитие в различных федеральных законах, а также указах Президента РФ.

К сведению. Правовая база общественного контроля:

- Федеральный закон от 04.04.2005 N 32-Ф3 "Об Общественной палате РФ";

- Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан РФ";

- Федеральный закон от 10.06.2008 N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания";

- Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ";

- Указ Президента РФ от 04.08.2006 N 842 "О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам".

Нормы, закрепляющие механизмы общественного контроля, содержатся и в ряде других федеральных законов.

Для развития приведенных федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ приняты нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, субъектов РФ, а также муниципальных образований.

На государственном уровне уже сформирован запрос и оказана поддержка формированию общественных институтов, которые по самому своему статусу и функционалу способны к взаимодействию, формированию государственно-общественного управления. Эти институты взаимодействия широко известны: "электронное правительство", саморегулируемые организации, институт общественной службы.

Государственно-общественное управление

Термин "государственно-общественное управление" впервые появился в Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г., утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 29.12.2001 N 1756-р. Также там заложено внедрение новых организационно-правовых форм учреждений образования, обеспечивающих сочетание академической автономии и государственно-общественного контроля за их деятельностью. В Законе РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании", Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р, заложено внедрение моделей государственно-общественного управления образовательными учреждениями в целях развития институтов общественного участия в образовательной деятельности и повышения открытости и инвестиционной привлекательности сферы образования.

Какова же цель государственно-общественного управления? Создание совместной, основанной на законе деятельности органов государственной власти и общественных структур, представляющих интересы сообщества, направленной на совершенствование функционирования государства.

Однако закона об общественном контроле пока не существует. Тогда на основании какого закона должен осуществляться принцип государственно-общественного управления? Отвечая на этот вопрос, нужно помнить, что государственно-общественное управление - это лишь принцип управления, основанный на разделении полномочий по управлению. А принципы управления сами по себе не могут соответствовать или не соответствовать правовым нормам. Поэтому государственно-общественное управление может осуществляться до выхода специализированных рекомендательных актов.

Государственно-общественное партнерство

В 2011 году председатель Экспертной лиги управляющих Борис Григорьевич Литвак выдвинул термин "государственно-общественное партнерство". Я назову это следующим этапом развития института государственно-общественного управления, отражающим реалии сегодняшнего дня. Государственно-общественное партнерство предполагает консолидацию усилий государственных органов власти и управления всех уровней, бизнес-сообщества, общественных объединений и некоммерческих организаций. Причем консолидацию усилий в определенной сфере, не обязательно коммерческой, там, где это касается объединенных интересов общества и государства, например в строительстве, медицине.

Однако, несмотря на работу по формированию государственно-общественного партнерства, в настоящее время в России общественный контроль как часть создаваемой системы развит слабо. Это обусловлено тремя основными причинами. Во-первых, отсутствует механизм прозрачности в деятельности власти. Во-вторых, пока еще нет организованности среднего класса - главной социальной базы общественного контроля. В-третьих, у российской правящей элиты и граждан отсутствуют необходимые знания о сущности, способах, методах, формах, механизмах и инструментах общественного контроля.

Прямой и непрямой общественный контроль

Существуют различные формы общественного контроля. В целом по степени реализации контролирующих функций его можно разделить на прямой и непрямой.

Непрямой общественный контроль включает журналистские, общественные расследования, петиции, выступления граждан, обнародование информации, в том числе через СМИ, публичное обсуждение законодательных инициатив.

Прямой общественный контроль - это участие граждан в управлении делами через органы местного самоуправления. С помощью институтов местного самоуправления реализуется право граждан (жителей определенной территории) на самостоятельное ведение дел местного сообщества исходя из интересов всех жителей данной территории. Граждане непосредственно участвуют в управлении и развитии территории, на которой они проживают. Прямой общественный контроль наиболее эффективен в локальной форме, то есть на определенной территории, где представители общества могут непосредственно влиять на решение вопросов, их результат. Поэтому огромное значение в разнообразных формах прямого способа общественного контроля имеет участие граждан в управлении делами общества через органы местного самоуправления. Большую роль в местном самоуправлении играет планирование, формирование и исполнение местного бюджета. Именно на местном уровне возможно достижение максимальной открытости бюджетного процесса для граждан, а также их участие в формировании бюджетного плана, что практически исключено на уровне регионов и страны. Только на местном уровне гражданский контроль над исполнением бюджета может быть непосредственным и исчерпывающим. Приведу пример такой синергии интересов муниципалитета и общества. Сейчас мы строим общественный совет при органах местного самоуправления городского поселения Большие Вяземы Одинцовского муниципального района Московской области. Эффективность общественных советов базируется на репрезентативности по социальному, отраслевому и гендерному признакам, которая значительно повышается возможностью опоры на широкие слои населения посредством в том числе информационных технологий. Инициативная группа вышла с предложением на руководителя администрации о создании общественного совета. Это как раз тот случай, когда граждане желают развивать среду своего обитания, при помощи своего влияния улучшать свою жизнь на своей территории. Замечу, что создание подобных структур на уровне местного самоуправления или небольших ведомств наиболее целесообразна для наработки опыта, адаптации инструментов контроля к временным и территориальным задачам.

Прямой общественный контроль в виде организаций-контролеров, общественных советов наиболее эффективен, потому что, по сути, это еще и механизм учета мнений.

Непрямой общественный контроль - это общая информационная политика, придание огласки, противодействие "замалчиванию" проблем, информационный фон для конкретный действий. А решение конкретных задач, внедрение механизмов, предложений возможно только через прямой общественный контроль при общественном совете. Например, в Больших Вяземах группы общественного (народного) контроля работают, так сказать, "в поле", на местах, принося оттуда запросы и предлагая решения, контролируя внедрение принятых решений на деле. Общественный совет аккумулирует полученную информацию и вырабатывает наиболее эффективные стратегии и решения. В Больших Вяземах общественный совет будет заниматься вопросами социально-экономического развития территории, реально помогая администрации, что невозможно при непрямом общественном контроле. Такая связка экспертного и общественного усилия во взаимодействии с властями делает модель прямого общественного контроля в Вяземах многоуровневой, тем самым наиболее полной, законченной и, следовательно, наиболее эффективной.

Надотраслевой контроль - наиболее эффективный подход в общественном контроле

По сфере применения контроль сегодня можно разделить на отраслевой и межотраслевой. К отраслевому относится контроль определенного направления деятельности, например: лицензионный отраслевой, ведомственный финансовый, ветеринарный, контроль в сфере животного мира, жилищное инспектирование и т.д.

Видами межотраслевого контроля являются:

- контроль исполнения поручений (контрольное управление губернатора субъекта РФ);

- контроль органов власти в сфере противодействия коррупции (департамент административных органов губернатора субъекта РФ);

- контроль в сфере закупок (Минфин субъекта РФ);

- контроль соблюдения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (Минэкономики субъекта РФ);

- финансовый контроль (Минфин субъекта РФ).

В ряде субъектов РФ созданы отдельные исполнительные органы власти, уполномоченные на осуществление исключительно контрольных функций (как отраслевых, так и межотраслевых): Москонтроль, Главное контрольное управление Челябинской области и др.

Во многих регионах межотраслевые контрольные функции возложены на высшие органы исполнительной власти - Главное контрольное управление губернатора Хабаровского края, Управление по противодействию коррупции правительства Ярославской области, Управление по контролю в сфере размещения заказов аппарата Самарской области и др.

Объединение функций межотраслевого контроля в одном органе (общественном совете, межведомственной комиссии с участием представителей общества) позволит реализовать "надотраслевой" подход при осуществлении контроля. Это повысит эффективность контроля, включая общественный, за счет концентрации и независимости от ведомственных интересов (например, исключить ситуации конфликта интересов при проверке одного министерства другим), а также позволит незамедлительно исполнять решения главы города/региона за счет реализации механизмов "надотраслевого" контроля в сфере госзакупок, исполнения поручений, противодействию коррупции и т.д. Надотраслевой подход при осуществлении контроля эффективен за счет независимости от ведомственных интересов и оперативности принятия решений и их исполнения, а также возможности комплексного рассмотрения поставленных задач, а не с позиции интересов определенной территории, ведомства, отрасли. Тот же надотраслевой подход в создании многоуровневой системы общественного контроля в поселении Большие Вяземы дает возможность учитывать весь комплекс задач, которые необходимо решить на данной территории. Например, с учетом прогноза рождаемости детских садов достаточно, но нужен кинотеатр, спортклуб для молодежи. Для того чтобы принять решение о приоритетности строительства того или иного объекта, развития того или иного направления, нужно надотраслевое мышление, позволяющее учесть интересы всех участников сообщества. Надотраслевой подход в контроле позволяет более эффективно реализовать потенциал общества за счет объединения интересов всех его участников.

Институт общественных (народных) контролеров

Общественные (народные) контролеры - это граждане РФ, профессионалы своего дела, имеющие активную жизненную позицию и обладающие дополнительными специальными знаниями в определенной области.

Механизм общественного (народного) контроля реализуется через институт общественных (народных) контролеров и созданных с их участием межведомственных комиссий по отраслям и регионам, через взаимодействие с общественными советами. Межведомственные комиссии общественного контроля могут быть созданы как законодательными или представительными органами власти, так и на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Инициатором создания комиссии могут выступать органы исполнительной, законодательной власти, местного самоуправления, депутаты соответствующего законодательного/представительного органа, общественные объединения. Такая схема взаимодействия была предложена в рамках движения "Общественный контроль госзаказа" и представляется наиболее оптимальной.

Хочу акцентировать внимание на важности подготовки общественного (народного) контролера. Активная позиция без соответствующего информационного базиса, экспертных познаний в определенной области не даст соответствующего эффекта. Общественный контролер должен уметь видеть недостатки, знать, где их искать, и предлагать пути их устранения. Повысить зарплату бюджетникам? Не вопрос! Из каких источников? Не будет ли перекоса бюджета, который впоследствии отразится на других участниках бюджетного процесса? Контролер должен знать особенности деятельности объектов своего внимания, будь то госзаказ или исполнение муниципального бюджета, разбираться в механизмах финансирования, отраслевых законодательных актах и т.д. Только тогда он будет обладать нужным форматом понимания проблемы. Только тогда его деятельность будет максимально эффективна.

При этом хочу заметить, что любые органы общественного контроля не должны подменять функции государственного органа. Основными задачами общественного контроля должны оставаться проведение общественных проверок, содействие учету общественного мнения при проведении государственной политики, обсуждение общественных инициатив, содействие в подготовке решений, общественный мониторинг, оценка эффективности и качества предоставляемых услуг.

М.О. Дмитриенко,

руководитель исполкома движения

"Общественный контроль госзаказа"

"Руководитель бюджетной организации", N 12, декабрь 2012 г.