Глава II. Создание политической партии

Глава II. Создание политической партии

Статья 11. Способы создания политической партии

1. Политическая партия создаётся свободно, без разрешений органов государственной власти и должностных лиц. Политическая партия может быть создана на учредительном съезде политической партии либо путём преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения на съезде общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения.

1. Комментируемая часть ст. 11 Закона, несмотря на формулировку её названия, регулирует две группы отношений. Первая - объединяет в себе принципы создания политических партий. Их по смыслу комментируемой нормы всего два: свобода и отсутствие обязанности в получении разрешения органов публичной власти. Свобода - одна из наиболее противоречивых и многозначных бытовых, философских, юридических и иных категорий общественной жизни человека. Применительно к рассматриваемым отношениям свобода - это возможность проявления субъектом своей воли на основе осознания законов развития природы, общества и человека*(179), т.е., выражаясь словами Ф. Энгельса, "свобода есть осознанная необходимость". Примечательно, что Конституция РФ определяет в наборе прав и свобод человека и гражданина эту поведенческую категорию физического лица как личную (физическую) свободу (ст. 22), свободу совести (ст. 28), свободу мысли (ст. 29) и т.п., но не определяет через неё возможность реализации права на объединение (ч. 1 ст. 30). Комментируемый Закон также не указывает свободу в числе основных принципов деятельности политических партий (см. подробнее комментарий к ч. 1 ст. 8). Рассматриваемая норма, расширяя содержание понятия "создание политической партии" до категории свободы, в известной мере выходит за рамки Основного Закона и принципов комментируемого Закона, определяя эти действия лица как одно из проявлений личной свободы человека.

Второй принцип создания политических партий - отсутствие обязанности в получении разрешения органов государственной власти и должностных лиц. В этом вопросе законодатель, на наш взгляд, искусственно сузил юридическую самостоятельность учредителей партии, ограничив свободу их действий только независимостью от государства и его органов. Получается, что для создания партии необходимо получить согласие иных структур гражданского общества, органов местного самоуправления и других негосударственных образований. Было бы логичным более полно защитить свободу учредителей партии от любого внешнего воздействия, не основанного на законе.

И лишь вторая группа регламентируемых данной частью статьи отношений отвечает названию комментируемой нормы и касается определения общего перечня способов создания политических партий. По смыслу ч. 1 ст. 11 Закона таких способов всего два: учреждение новой, ранее не существовавшей партии или преобразование в партию общественных объединений иного типа. В то время как п. 1 ст. 13 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ (с послед. изм. от 28 июля 2012 г.) "О некоммерческих организациях" предусматривает и такой способ создания новой организации, как реорганизация существующей некоммерческой организации. С нашей точки зрения, под реорганизацией с учётом накопленного отечественными субъектами гражданского общества опыта следует понимать не только преобразование одного вида общественных организаций в другой, но и объединение или разделение некоммерческих организаций одного типа.

Возвращаясь к тексту комментируемой части ст. 11, подробнее рассмотрим содержание установленных ею способов создания политических партий. Итак, первый - учреждение политической партии. Вновь создаваемая партия создаётся на учредительном съезде политической партии, условия, порядок работы и состав которого исчерпывающим образом определяется ст. 14 Закона (см. подробнее комментарий).

Что же касается создания политической партии путём преобразования в неё общественных объединений иного вида, то необходимо прежде всего обратиться к анализу ст. 7-12 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ (с послед. изм. от 1 июля 2011 г.) "Об общественных объединениях"*(180), в которых дана правовая характеристика двух видов общественных объединений, которые по смыслу комментируемой статьи могут быть преобразованы в политическую партию. Первый вид общественного объединения, подходящий, по мнению законодателя, для этих целей, - это общероссийская общественная организация. Согласно ст. 8 Закона об общественных объединениях общественной организацией является "основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединение граждан". Итак, ключевыми характеристиками, объединяющими данный вид общественных объединений с политическими партиями, являются организационные детали: персональное членство и отсутствие в их рядах иных физических лиц, кроме граждан Российской Федерации.

Вторым видом общественных объединений, подходящих для преобразования в политическую партию, по мнению законодателя, выступают общественные движения. В соответствии со ст. 9 Закона об общественных объединениях, в отличие от общественной организации, это вид объединений состоит из участников, не имеет персонального членства и ограничений по гражданству, это - "массовое общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные общественно полезные цели". Этот вид общественных объединений "роднит" с политической партий содержание деятельности.

Очевидно, по мнению законодателя, общественный фонд, преследующий целью формирование имущества (ст. 10), общественное учреждение, создаваемое для оказания конкретного вида услуг (ст. 11), и орган общественной самодеятельности - для решения различного рода социальных проблем (ст. 12), не могут быть преобразованы в политические партии. Прямого запрета на это комментируемая часть статьи Закона о политических партиях не устанавливает, зато содержит закрытый перечень способов создания политических партий, который можно рассматривать в качестве организационного запрета, препятствующего последующей государственной регистрации созданной путём такого преобразования политической партии (см. подробнее комментарий к ст. 15).

Более подробно легальные способы преобразования общественных объединений в политические партии урегулированы ч. 4 и 5 настоящей статьи (см. подробнее комментарий).

2. Политическая партия считается созданной со дня принятия учредительным съездом решений о создании политической партии, об образовании её региональных отделений не менее чем в половине субъектов Российской Федерации, о принятии устава политической партии и о принятии её программы, о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии. Делегаты учредительного съезда политической партии являются учредителями политической партии*(181).

2. Комментируемая часть ст. 11 устанавливает, по меньшей мере, три обязательных для учреждения политической партии процедурных положения. Первое - установление факта создания партии. Политическая партия считается созданной с момента принятия решения о её создании. Это - важный с юридической точки зрения факт. Не с момента возникновения самой идеи о создании конкретной политической партии, не с момента получения разрешения о её создании (что по Закону недопустимо - см. подробнее комментарий к ст. 10), не с момента создания организационного комитета (см. подробнее комментарий к ст. 12) и даже не с момента её государственной регистрации (см. подробнее комментарий к ст. 15). Но с момента, когда высший коллегиальный орган партии (съезд) принимает публичное политико-юридическое решение "создать политическую партию "Имярек". Созданная партия в этот момент ещё не вправе совершать какие-либо действия и принимать иные решения, кроме прямо установленных в комментируемой норме, поскольку пока ещё не имеет статуса юридического лица. Его она приобретает после государственной регистрации, но без этого юридически значимого факта всё дальнейшие её действия за исключением предусмотренных ч. 3 настоящей статьи (см. подробнее комментарий) не допустимы.

Число делегатов учредительного съезда партии комментируемым Законом не устанавливается. Квота существует только на число членов организационного комитета (см. подробнее комментарий к ч. 1 ст. 12). Минимальная квота на создание общественного объединения определена в ч. 1 ст. 18 Федерального закона "Об общественных объединениях (в ред. от 12 марта 2002 г. N 26-ФЗ)*(182). Однако даже это минимальное число - три учредителя должны собраться гласно, открыто, с соблюдением процедуры обязательного публичного извещения о созыве съезда (см. подробнее ч. 1 ст. 14). По Закону партия не может быть создана тайно на манер учредительного I Съезда РСДРП, проведённого в Минске 3 марта 1898 г.

Второе обязательное для создания политической партии условие - это образование её региональных отделений не менее чем в половине субъектов Федерации. В первоначальной редакции Закона данное условие было сформулировано иначе: "более чем в половине субъектов Российской Федерации". Эта юридическая неопределённость подталкивала учредителей партии к стремлению непременно охватить всю страну. Сегодня это минимальное число региональных отделений политических партий равно 42. Однако это не влияет на определение минимального числа учредителей партии, поскольку один делегат вправе представлять на съезде несколько региональных отделений партии.

И третье, необходимое для создания политической партии, условие - принятие учредительным съездом ряда обязательных решений: о принятии устава и программы партии, формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов и об образовании самой партии. На самом деле решений может быть и больше, но эти - обязательный необходимый набор, без которого факт создания партии будет юридически ничтожным. В заключение подчеркнём, что все три группы условий создания партии действуют только в совокупности. Невыполнение хотя бы одного из них становится основанием для отказа в государственной регистрации политической партии (см. подробнее комментарий к ч. 1 ст. 20).

В завершающей части комментируемой нормы подчёркнуто, что делегаты учредительного съезда политической партии являются её учредителями. Эта норма воспроизводит обязательное требование ч. 2 ст. 13 родового Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (в ред. от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ)*(183).

3. Со дня создания политическая партия осуществляет организационную и информационно-пропагандистскую деятельность, связанную с формированием региональных отделений политической партии и получением политической партией документа, подтверждающего факт внесения записи о ней в единый государственный реестр юридических лиц*(184).

3. Комментируемая норма с точки зрения логики представляет собой юридический парадокс, поскольку не устанавливает причинно-следственных связей между региональными отделениями политических партий и проведением учредительного съезда федеральной партии. Получается, что одни структуры делегируют своих членов на учредительный съезд, а после его проведения, вполне возможно, учитывая динамику политической жизни в нашей стране, уже другие образования с другими участниками могут быть зарегистрированы в Едином государственном реестре юридических лиц (ЕГРЮЛ). Исходя из того, что Закон запрещает одновременное членство более чем в одной политической партии или её региональном отделении (см. подробнее комментарий к ч. 6 ст. 23), такой переход граждан из одной партии в другую по корыстным или иным мотивам, на наш взгляд, вполне возможен по аналогии с покупкой голосов избирателей на выборах. Коль скоро процесс создания политической партии осуществляется снизу - вверх, было бы логично сначала создавать и регистрировать в ЕГРЮЛ региональные отделения партии и лишь затем её саму. Однако в соответствии с ч. 4 ст. 15 Закона (см. подробнее комментарий) процесс государственной регистрации партии и её региональных отделений организован в обратном порядке.

Далее в комментируемой норме использован стилистический оборот "деятельность, связанная с формированием региональных отделений", допускающий двойное толкование. Не ясно может ли ещё не зарегистрированная партия параллельно с созданием представительств на местах вести, скажем, предвыборную агитацию и осуществлять иную разрешённую законом деятельность? На наш взгляд, корректнее было бы написать о "деятельности, имеющей целью (направленной) на создание региональных отделений партии".

И последнее: целью этой организационной деятельности партии является "получение документа, подтверждающего факт внесения записи о партии в ЕГРЮЛ". Эта формулировка внесена в комментируемую статью Федеральным законом от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ. Она заменила прежнюю запись о получении свидетельства о государственной регистрации партии в связи со вступлением в силу Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц" (с 21 июня 2003 г. N 76-ФЗ - "и индивидуальных предпринимателей")*(185). Политические партии даже при условии предполагаемого увеличения их количества составляют незначительную долю процента в общем числе зарегистрированных в нашей стране юридических лиц. Поэтому специального закона, регламентирующего порядок их государственной регистрации, впрочем, как и других субъектов гражданского общества, в России, к сожалению, нет. Поэтому при определении статуса юридического лица, прошедшего государственную регистрацию, приходится ориентироваться на нормы первой части Гражданского кодекса РФ. Так, ч. 3 ст. 49 Кодекса устанавливает, что правоспособность юридического лица возникает в момент его создания и прекращается в момент внесения записи о его исключении из ЕГРЮЛ*(186); ч. 2 ст. 51 уточняет: "юридическое лицо считается созданным со дня внесения соответствующей записи в ЕГРЮЛ"*(187).

4. В случае преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения съезд общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения принимает решение о преобразовании общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения в политическую партию, о преобразовании их региональных подразделений в субъектах Российской Федерации в региональные отделения политической партии, о принятии устава политической партии и о принятии её программы, о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии.

4. Как было отмечено ранее (см. подробнее комментарий к ч. 1 настоящей статьи), следующим способом создания политической партии является преобразование в неё двух видов общественных объединений. В комментарии подробно изложены аргументы, объясняющие выбор видов преобразуемых общественных объединений, поэтому не будем повторяться, поясним только понятие "общероссийская" общественная организация (движение). Согласно ч. 2 ст. 14 родового Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях", действующего с многочисленными поправками и изменениями, под общероссийским общественным объединением понимается объединение, которое осуществляет свою деятельность в соответствии с уставными целями на территории более половины субъектов Российской Федерации и имеет там свои структурные подразделения - организации, отделения или филиалы и представительства*(188). Многочисленные поправки, внесённые в указанный Закон, не изменили приведённой выше первоначальной формулировки цитируемой нормы. Но в комментируемый Закон такие изменения, как отмечалось выше (см. подробнее комментарий к п. "а" ч. 2 ст. 3), были внесены, и отныне федеральная политическая партия обязана иметь региональные отделение не менее чем в половине субъектов Федерации. На наш взгляд, это означает, что часть филиалов, представительств и других структурных подразделений, действующих на территории субъектов Федерации, в процессе преобразования общероссийской общественной организации (движения) могут быть ликвидированы, поскольку требования к их числу изменились в сторону уменьшения.

Помимо преобразования региональных подразделений реорганизуемой в партию общественной организации (движения) все остальные обязательные решения, принимаемые на съезде, аналогичны первому способу создания политической партии (см. подробнее комментарий к ч. 2 ст. 11).

5. При создании политической партии путём преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения политическая партия считается созданной со дня внесения соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц.

5. Комментируемая норма определяет юридические последствия процесса создания политической партии путём преобразования в неё ранее существовавшего общественного объединения по аналогии с первым способом создания партии (см. подробнее комментарий к ч. 3 настоящей статьи). Поэтому и в этом случае для правильного понимания этих последствий необходимо руководствоваться соответствующей статьёй первой части ГК РФ, а именно - ч. 4 ст. 57, устанавливающей: юридической лицо считается реорганизованным (за исключением случаев реорганизации в форме присоединения) с момента государственной регистрации вновь возникших юридических лиц*(189). В рассматриваемом случае - самой партии и её региональных отделений. Ещё один названный выше Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" в ч. 1 ст. 16 определяет: "Реорганизация юридического лица в форме преобразования считается завершённой с момента государственной регистрации вновь возникшего юридического лица, а преобразованное юридическое лицо - прекратившим свою деятельность"*(190).

Хотя комментируемая норма не регламентирует порядок создания политических партий путём присоединения, современная российская практика, если верить сообщениям средств массовой информации, уже дала практические примеры таких действий: 16 июня 2012 г. путём присоединения на IV съезде Республиканской партии России создана новая политическая партия РПР - ПАРНАС*(191). Юридические последствия таких действий определяет всё та же ч. 4 ст. 57 ГК РФ: "При реорганизации юридического лица в форме присоединения к нему другого юридического лица первое из них считается реорганизованным с момента внесения в единый государственный реестр юридических лиц записи о прекращении деятельности присоединённого юридического лица". Отличие описанной процедуры от вышеперечисленных состоит в том, что в случае присоединения к нему основное юридическое лицо даже на время не прекращает свою деятельность.

Статья 12. Организационный комитет

1. Для подготовки, созыва и проведения учредительного съезда политической партии гражданами Российской Федерации, имеющими право быть членами политической партии, образуется организационный комитет в составе не менее десяти человек.

1. Комментируемая часть ст. 12 определяет ряд обязательных требований к временному органу, именуемому "организационный комитет". В ней прежде определен перечень полномочий этого органа: подготовка, созыв и проведение учредительного съезда политической партии. После выполнения (или невыполнения) этих функций или по истечении установленных Законом сроков организационный комитет прекращает свою работу. Закон определяет максимальный срок (см. подробнее комментарий к ч. 2 настоящей статьи), в течение которого комитет обязан выполнить возложенные на него функции. Однако в любом случае, как это следует из содержания ч. 3 и 4 ст. 13 (см. подробнее комментарий), он обязан прекратить свою деятельность, независимо от её результатов.

Закон не определяет, кто (какой орган) или по чьей инициативе формируется организационный комитет. Он определяет единственное требование: в него должны войти физические лица, имеющие право быть членами политической партии (см. подробнее комментарий к ст. 23). Как следует из смысла комментируемой части ст. 12, организационный комитет образуется только в случае создания новой политической партии. Если партия создаётся путём преобразования в неё общественного объединения, очевидно, роль организационного комитета в этом случае выполняют руководящие органы этого объединения. Во всяком случае, как вытекает из текста ч. 3 ст. 14 Закона (см. подробнее комментарий), создание какого-либо специального органа для проведения преобразования не требуется.

Содержание деятельности организационного комитета определено ст. 13 Закона (см. подробнее комментарий). Количество членов комитета Закон определяет произвольным чётным числом в 10 человек, что неудобно, по нашему мнению, в случае принятия решения по какому-либо вопросу путём голосования.

2. Организационный комитет уведомляет в письменной форме федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций в сфере регистрации политических партий (далее - федеральный уполномоченный орган), о своём намерении создать политическую партию и указывает её предполагаемое наименование. Вместе с уведомлением в указанный орган направляются*(192):

а) сведения не менее чем о десяти членах организационного комитета (фамилии, имена, отчества, даты рождения, гражданство, контактные телефоны);

б) протокол собрания организационного комитета, в котором указываются цель его создания, срок полномочий (но не более одного года), место нахождения, порядок использования денежных средств и иного имущества организационного комитета, а также сведения о члене организационного комитета, уполномоченного открыть расчётный счёт для формирования средств организационного комитета и заключать гражданско-правовые договоры для обеспечения его деятельности (далее - уполномоченное лицо организационного комитета) (фамилия, имя, отчество, дата рождения, адрес места жительства, гражданство, серия и номер паспорта или заменяющего его документа, контактный телефон).

2. В комментируемую часть ст. 12 внесены изменения в связи со вступлением в силу Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" и масштабной реформой избирательного законодательства, проведённой в 2005 г.

Итак, для создания и деятельности организационного комитета не требуется специального разрешения, о своём создании он письменно уведомляет федеральный уполномоченный орган. После реформы системы органов исполнительной власти и упразднения Федеральной регистрационной службы в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти"*(193) в этом качестве выступает Министерство юстиции Российской Федерации. После избрания Президентом России В.В. Путина и назначения Председателем Правительства Д.А. Медведева этот порядок, как это следует из Указа Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. N 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти"*(194), существенно не изменился. Все ранее зарегистрированные политические партии продолжают действовать без дополнительной перерегистрации.

Комментируемая норма не регулирует порядок создания и деятельности организационных комитетов для подготовки, созыва и проведения учредительных съездов региональных отделений политических партий. Но, очевидно, этот порядок аналогичен федеральному, только уведомления о создании организационных комитетов этого уровня направляются в территориальные органы Минюста России, каковыми в соответствии с приказами Министерства от 21 мая 2009 г. N 146 и 147 (в ред. от 16 июля 2012 г.) являются главные управления (управления) по субъекту (субъектам) Федерации Министерства юстиции РФ*(195).

В уведомлении, направляемом в указанные органы, организационный комитет сообщает о своём создании, цели создания, т.е. намерении создать политическую партию и её предполагаемое название. Последнее в процессе созыва и проведения съезда, разумеется, может меняться. Однако в данном случае оно необходимо, на наш взгляд, для самоидентификации членов организационного комитета.

К уведомлению прилагается следующий набор документов:

а) сведения не менее чем о 10 членах организационного комитета (фамилии, имена, отчества, даты рождения, гражданство, контактные телефоны). Как отмечалось выше (см. комментарий к ч. настоящей статьи), Закон устанавливает только минимальное число членов организационного комитета, ограничение максимального их числа не установлено. Из перечисленных личных данных этих физических лиц ключевым, на наш взгляд, является гражданство. Как уполномоченный орган осуществляет проверку полученных данных, например, на наличие у гражданина России гражданства иного государства, Закон не определяет;

б) протокол собрания организационного комитета, содержащий такие обязательные сведения, как:

- цель его создания, т.е. намерение создать политическую партию "Имярек";

- срок полномочий (но не более одного года). Очевидно, что большинство организационных комитетов будет перестраховываться и указывать максимальный срок полномочий, тем более что по факту после достижения поставленной цели полномочия оргкомитета в любом случае прекращаются (см. подробнее комментарий к ч. 3 ст. 13);

- место нахождения. Это условие, с нашей точки зрения, должно отвечать двум критериям. Во-первых, обладать рекреационными возможностями, позволяющими комфортно проводить заседания полного состава организационного комитета, быть оснащённым оргтехникой и средствами связи, быть доступным для посещения предполагаемыми сторонниками будущей партии и контролирующими органами. Во-вторых, обеспечивать возможности почтовой и иных видов связи. Поскольку оргкомитет не обладает статусом юридического лица, то, видимо, договор аренды помещения можно заключить с одним из членов как с физическим лицом либо воспользоваться помещением на безвозмездной основе;

- порядок использования денежных средств и иного имущества организационного комитета. По нашему мнению, это наиболее тонкий вопрос, требующий тщательной проработки. Полагаю, чтобы избежать ошибок и гарантировать себя от возможных провокаций, целесообразно в основу определения этого порядка положить содержание ст. 28-30 настоящего Закона (см. подробнее комментарий) и тщательно документировать все доходы и расходы;

- сведения о члене организационного комитета, уполномоченным открыть расчётный счёт для формирования средств организационного комитета и заключать гражданско-правовые договоры для обеспечения его деятельности (фамилия, имя, отчество, дата рождения, адрес места жительства, гражданство, серия и номер паспорта или заменяющего его документа, контактный телефон). Столь подробная информация об уполномоченном лице, на наш взгляд, необходима, во-первых, для текущего контроля его деятельности со стороны как членов организационного комитета, так и регистрирующего органа. Во-вторых, можно предположить, что эти сведения указываются в уведомлении, выдаваемом регистрирующим органом в порядке, предусмотренном ч. 3 настоящей статьи (см. подробнее комментарий) в целях обеспечения процедуры открытия расчётного счёта организационного комитета.

3. Федеральный уполномоченный орган в день получения уведомления и иных документов, указанных в пункте 2 настоящей статьи, выдаёт уполномоченному лицу организационного комитета документ, подтверждающий их представление*(196).

3. В комментируемую часть ст. 12 внесены изменения в связи со вступлением в силу Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", а также по необъяснимым для автора

Комментария причинам из текста рассматриваемой нормы исключены территориальные органы Минюста, что означает, что региональные отделения будущих политических партий (как и их организационные комитеты) такую регистрацию до момента её официального создания не проходят.

Исходя из того, что в комментируемой части ст. 12 Закона речь идёт об уполномоченном лице организационного комитета, процесс уведомления регистрирующего органа осуществляется "по старинке", путём личной явки физического лица в регистрирующий орган, исключающей обращение по почте или через Интернет. Следовательно, авторы Закона заранее предполагают, что руководящие органы всех политических партий, так же как и Минюст России будут располагаться в Москве.

4. Организационный комитет в течение месяца со дня выдачи ему документа, указанного в пункте 3 настоящей статьи, публикует в одном или нескольких общероссийских периодических печатных изданиях сведения о намерении создать политическую партию и о представлении в федеральный уполномоченный соответствующих документов.

4. Комментируемая норма определяет один из способов реализации политической партией одного из основных принципов её деятельности - открытости (см. подробнее комментарий к ч. 1 ст. 8). В то же время (за исключением срока в один месяц, в течение которого организационный комитет обязан обнародовать своё намерение о создании политической партии, а также подтвердить это указанием о предоставлении в уполномоченный федеральный орган соответствующих документов) ч. 4 ст. 12 Закона, на наш взгляд, содержит ряд существенных дефектов. Во-первых, в ней, как, впрочем, и других статьях комментируемого Закона отсутствует определение понятия "общероссийское периодическое печатное издание", что может породить споры, в том числе судебные, и разногласие среди членов организационного комитета. В результате содержание названного понятия приходится раскрывать через другое действующее российское законодательство. Так, в ст. 2 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2141-I "О средствах массовой информации", сохранившейся в этой части в неизменном виде с момента вступления в силу указанного Закона, периодическое печатное издание определяется как газета, журнал, альманах, бюллетень, иное издание, имеющее постоянное название, текущий номер и выходящее в свет не реже одного раза в год*(197).

Понятие же "общероссийское издание" приходится "извлекать" из другого нормативного правового акта - Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", ч. 5 ст. 47 которого, действующая в редакции Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ, гласит, что в зависимости от территории распространения все периодические печатные издания делятся на общероссийские, т.е. зарегистрированные для распространения на территориях половины или более чем половины субъектов Федерации, и региональные, т.е. зарегистрированные для распространения на территориях менее чем половины субъектов Федерации*(198).

Во-вторых, комментируемая норма содержит крайне неопределённую формулировку: "в одном или нескольких изданиях". Такая формула прежде всего может вызвать противоречивую её оценку членами организационного комитета и неопределённость в их действиях. При этом ст. 14 того же Закона содержит абсолютно однозначную императивную норму о том, что объявление о проведении учредительного съезда политической партии в обязательном порядке должно быть опубликовано в "Российской газете" (см. подробнее комментарий к ч. 1 ст. 14). Не ясно, почему такая же норма не может быть распространена на действия организационного комитета. К тому же, не следует забывать и о том, что в условиях острой конкурентной борьбы межу оппозиционными политическими партиями, отсутствие прямой обязанности конкретного издания опубликовать сообщение организационного комитета может привести к массовым их отказам под различными необоснованными предлогами.

В заключение добавим: опубликование обязательного сообщения не лишает организационный комитет права использовать для этих целей иные печатные, электронные и другие средства массовой информации.

Статья 13. Деятельность организационного комитета

1. Организационный комитет самостоятельно определяет порядок своей деятельности. В течение срока своих полномочий организационный комитет проводит учредительный съезд политической партии. В этих целях организационный комитет:

осуществляет организационную и информационно-пропагандистскую деятельность, направленную на формирование в субъектах Российской Федерации региональных отделений создаваемой политической партии, в том числе проводит собрания сторонников создаваемой политической партии для избрания делегатов на учредительный съезд политической партии;

открывает через уполномоченное лицо организационного комитета расчётный счёт в одной из кредитных организаций Российской Федерации и сообщает об этом в федеральный уполномоченный орган.

1. Комментируемая часть ст. 13 Закона вновь напоминает о том, что организационный комитет самостоятельно определяет порядок своей деятельности, разумеется, не нарушая при этом нормы настоящего Закона и иного действующего законодательства Российской Федерации. Основная цель деятельности организационного комитета, как следует из смысла ч. 1 ст. 12 (см. подробнее комментарий), - проведение учредительного съезда политической партии.

По мысли авторов настоящего Закона, для достижения поставленной цели организационный комитет выполняет установленный набор действий. Это - прежде всего формирование региональных отделений создаваемой партии. С этой целью он осуществляет организационную и информационно-пропагандистскую деятельность, а также проводит собрания сторонников создаваемой политической партии с целью избрания делегатов на учредительный съезд политической партии. Напомним, что, как это отмечено выше (см. подробнее комментарий к ч. 2 ст. 12), эти структуры будущей политической партии никак официально не регистрируются и подтверждают полномочия делегатов учредительного съезда партии своими собственными локальными актами. В этой связи необходимо отметить, что перед выборами 14 октября 2012 г. были проведены учредительные съезды нескольких политических партий, на которых одни и те же граждане Республики Дагестан одновременно выступали учредителями нескольких политических партий, что является прямым нарушением ч. 6 ст. 23 настоящего Закона (см. подробнее комментарий).

Организационный комитет совершает ещё одно обязательное действие, направленное на проведение учредительного съезда политической партии - открывает расчётный счёт в одной из кредитных организаций Российской Федерации и сообщает об этом в федеральный уполномоченный орган (см. подробнее комментарий к ч. 2 ст. 29). На этот счёт поступают добровольные пожертвования различных физических и юридических лиц (за исключением иностранных), необходимые для финансового обеспечения проведения учредительного съезда политической партии (см. подробнее комментарий к ч. 2 настоящей статьи).

В заключение следует отметить, что комментируемая норма устанавливает ограниченный набор действий, совершаемых организационным комитетом. Думается, было бы целесообразно дополнить её фразой: "выполняет иные действия, направленные на достижение поставленной цели".

2. Средства организационного комитета формируются из пожертвований политическим партиям, сбор которых осуществляется в соответствии с требованиями статьи 30 настоящего Федерального закона.

2. Комментируемая норма определяет единственный источник формирования средств для проведения учредительного съезда политической партии - добровольные пожертвования. Подробно юридическое содержание, форма передачи и субъекты пожертвований определяются ст. 30 Закона (см. подробнее комментарий). Как было отмечено выше (см. подробнее комментарий к ч. 1 настоящей статьи), пожертвования принимаются от любых физических и юридических лиц (кроме иностранных и лиц без гражданства), а также, по смыслу рассматриваемого Закона, от государства и его органов. Автор акцентирует на этом внимание, поскольку предложение о государственном финансировании политических партий обсуждалось в парламенте в начале 90-х годов и было подвергнуто им аргументированной критике*(199).

3. После проведения учредительного съезда политической партии организационный комитет прекращает свою деятельность. При этом денежные средства и иное имущество организационного комитета, а также финансовый отчёт об их использовании, в котором указываются источники поступления денежных средств и иного имущества, передаются созданной политической партии.

3. Комментируемая часть ст. 13 определяет дальнейшую судьбу организационного комитета и набор обязательных действий в случае положительного итога его функционирования - создания политической партии. Если в итоге проведения учредительного съезда политическая партия создаётся, то организационный комитет прекращает свою деятельность после принятия решения об этом. В этом случае все неизрасходованные денежные средства и неиспользованное имущество организационного комитета передаются созданной политической партии. Организационный комитет представляет финансовый отчёт об использовании денежных средств и имущества с указанием источников их поступления. Каких-либо специальных требований к финансовому отчёту организационного комитета Закон не устанавливает. Поскольку организационный комитет не имеет статуса юридического лица, ответственность за достоверность отчёта, на наш взгляд, несёт политическая партия как его правопреемник.

4. В случае, если организационным комитетом в течение срока его полномочий не будет проведён учредительный съезд политической партии, по истечении этого срока организационный комитет прекращает свою деятельность. При этом оставшиеся денежные средства организационного комитета передаются жертвователям пропорционально внесённым пожертвованиям, иное имущество возвращается жертвователям. В случае невозможности возврата оставшиеся денежные средства и иное имущество организационного комитета обращаются в доход Российской Федерации.

4. Деятельность организационного комитета не обязательно приводит к успеху - созданию политической партии. В том случае если в установленный срок (не более одного года) политическая партия не создаётся, то есть не проводится учредительный съезд либо съезд проводится, но согласованного решения не принимает, организационный комитет прекращает свою деятельность. Правда, Закон не запрещает гражданам осуществить новую попытку создать политическую партию с таким же предполагаемым наименованием и с тем же или иным составом организационного комитета.

В том случае, если политическая партия не была создана, организационный комитет перед своим самороспуском возвращает жертвователям неизрасходованные денежные средства пропорционально внесённым пожертвованиям, а неиспользованное имущество - их прежним владельцам. В случае же, если это не представляется возможным (ликвидация, смерть жертвователя, добровольный отказ от принятия, невозможности достоверно установить источник поступления и др.), оставшиеся денежные средства и имущество обращаются в доход государства. Цели его последующего использования государством Законом не определены.

Статья 14. Учредительный съезд политической партии либо общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, созываемый для их преобразования в политическую партию

1. Сведения о месте и дате проведения учредительного съезда политической партии либо съезде общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, созываемого для их преобразования в политическую партию, организационный комитет либо общероссийская общественная организация или общероссийское общественное движение публикует в "Российской газете" или иных общероссийских периодических изданиях. Указанные сведения публикуются не позднее чем за месяц до дня созыва учредительного съезда политической партии либо съезда общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, созываемого для их преобразования в политическую партию.

"Российская газета" обязана на безвозмездной основе опубликовать сведения о месте и дате проведения учредительного съезда политической партии либо съезде общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, созываемого для их преобразования в политическую партию, в течение двух недель со дня представления в издание данных сведений.

1. Комментируемую статью, на наш взгляд, можно отнести к числу норм, действующих с наименьшим эффектом и практически не гарантирующих регулируемые ею общественные отношения. Абзац 1 ч. 1 этой статьи пытается установить порядок опубликования сведений о месте и дате проведения учредительного съезда политической партии и съездов общероссийских общественных организаций (движений), преобразуемых в политические партии. Полномочие по представлению этих сведений для опубликования принадлежит организационному комитету, однако обязанность предоставить эти сведения на него Закон не возлагает, как и ответственность за невыполнение или несвоевременное выполнение этой функции. Местом опубликования указанных сведений данной статьёй определены "Российская газета" или иные общероссийские периодические печатные издания (см. подробнее об этих изданиях комментарий к ч. 4 ст. 12). Причём, очевидно, право выбора издания принадлежит организационному комитету. В итоге эти сведения могут на законных основаниях не попасть в редакцию "Российской газеты".

Указанные сведения публикуются печатным изданием "не позднее чем за месяц до дня созыва соответствующего съезда". Видимо, пропуск этого срока независимо от конкретной причины превращает заседание съезда в нелегитимное собрание со всеми вытекающими отсюда негативными последствиями для организационного комитета, создаваемой партии, перспектив её государственной регистрации, для всех, кроме виновного средства массовой информации.

Правда, в абз. 2 ч. 1 ст. 14 Закона установлена обязанность "Российской газеты" на безвозмездной основе опубликовать указанные сведения "в течение двух недель со дня предоставления в издание данных сведений". Однако, во-первых, такая обязанность, по комментируемому Закону, возникает только в отношении "Российской газеты", куда эти сведения могут и не попасть на законных основаниях (см. подробнее комментарий выше). Во-вторых, в случае выбора организационным комитетом иного издания, ответственность последнего за сроки и содержание информации вообще не возникает. В-третьих, не вполне ясно, почему установлен срок не позднее двух недель с момента получения данных сведений, как он соотносится с вышеуказанным сроком в один месяц, и вправе ли редакция отказаться от принятия этих сведений в связи с перегруженностью, пропуском установленных сроков, наконец, с банальным отсутствием денежных средств, поскольку источник компенсации "безвозмездной" обязанности газеты в Законе не указан. И наконец, главное: ст. 35 родового Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2124-I "О средствах массовой информации" ни в первоначальной, ни в последующих редакциях не указывает рассматриваемые сведения в качестве обязательных сообщений*(200), а следовательно, ни одно СМИ по Закону не несёт юридической ответственности за не опубликование указанных сведений.

2. Учредительный съезд политической партии считается правомочным в случае, если в его работе приняли участие делегаты, представляющие не менее чем половину субъектов Российской Федерации и преимущественно проживающие в этих субъектах Российской Федерации. Норма представительства делегатов учредительного съезда устанавливается организационным комитетом из расчёта, что каждый из указанных субъектов Российской Федерации должен быть представлен не менее чем двумя делегатами. Решения учредительного съезда политической партии, предусмотренные пунктом 2 статьи 11 настоящего Федерального закона, принимаются большинством голосов делегатов учредительного съезда политической партии*(201).

2. Комментируемая часть ст. 14 Закона устанавливает минимальный кворум для проведения учредительного съезда политической партии. Расчёт таков: половина субъектов Федерации - это 42, минимум по 2 делегата - это 84. Минимальный кворум для принятия обязательных решений съезда (см. подробнее комментарий к ч. 2 ст. 11) - это 43 делегата. Такова формальная сторона вопроса, в целом не противоречащая ч. 1 ст. 18 Федерального закона "Об общественных объединениях" и п. "а" ч. 2 ст. 3 данного Закона (см. подробнее комментарий). Дальше возникают не решённые данной нормой вопросы. "Преимущественно" проживающих на территории субъекта Федерации - это сколько? Более 50% или все 100%? И кто такие "проживающие": фактически находящиеся или юридически зарегистрированные в этом качестве? Кто, какой орган подтверждает соблюдение перечисленных в статье условий в случае возникновения судебных споров, а также при подаче документов для государственной регистрации? Члены организационного комитета - лица заинтересованные, присутствующие на съезде, или отсутствующие делегаты - то же. Тем более что речь идёт о фактическом, а не о планируемом кворуме присутствующих. Нелишне было бы воспользоваться формулой, предложенной ч. 4 ст. 65.3 и ст. 67.1 проекта изменений в ГК РФ об обязательном нотариальном удостоверений учредительных документов хозяйственных обществ либо товариществ или присутствии при проведении учредительного собрания такого общества полномочного представителя регистрирующего органа*(202). Причем это правило проекта не распространяется на корпоративные общества, к каковым будут отнесены в случае принятия данного проекта политические партии.

3. Решение о преобразовании общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения в политическую партию и иные решения принимаются съездом общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения в соответствии с их уставами. Съезд общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения считается правомочным, если в его работе приняли участие делегаты, представляющие находящиеся на территориях более чем половины субъектов Российской Федерации региональные отделения общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения и преимущественно проживающие в этих субъектах Российской Федерации. Норма представительства делегатов съезда устанавливается из расчёта не менее двух делегатов от каждого из указанных региональных отделений. Создание организационного комитета в случае преобразования общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения в политическую партию не требуется.

3. Комментируемая часть ст. 14 регулирует порядок создания политических партий вторым способом (см. подробнее комментарий к ч. 1 ст. 11) - путём преобразования общероссийской общественной организации (движения) в политическую партию. В этом случае, как указано в данной норме, создание организационного комитета (как в первом случае) (см. подробнее комментарий к ч. 1 ст. 13) не требуется. Очевидно, весь набор необходимых для преобразования действий выполняют руководящие органы преобразуемой организации (движения). Порядок и содержание принимаемых для этого решений определён ч. 2 ст. 11 Закона (см. подробнее комментарий), а также уставом соответствующей общественной организации (движения). Норма представительства числа делегатов, необходимых для принятия решения об образовании партии, аналогична первому способу её создания (см. подробнее комментарий к ч. 2 настоящей статьи), с той лишь разницей, что число региональных отделений преобразуемой организации (движения) осталось прежним "более чем в половине субъектов Федерации", сохранив преемственность с ч. 2 ст. 14 родового Федерального закона "Об общественных объединениях".

Каких-либо специальных мер, направленных на подтверждение легитимности принимаемых решений, комментируемая норма, как и в рассмотренном выше случае (см. подробнее комментарий к ч. 2 настоящей статьи), не содержит.

4. Часть ст. 14 утратила силу после опубликования Федерального закона от 3 ноября 2010 г. N 289-ФЗ*(203).

4. В первоначальной редакции комментируемого Закона эта часть ст. 14 содержала, на наш взгляд, одну из важнейших для деятельности политической партии норму - обязанность "Российской газеты" опубликовать принятую на съезде образованной партии программу. Отныне эта обязанность возникает у названного печатного органа только после государственной регистрации созданной политической партии (см. подробнее ч. 10 ст. 15). С одной стороны, это правильно, поскольку программа партия может содержать положения, противоречащие действующему законодательству Российской Федерации, что может стать основанием для отказа в государственной регистрации политической партии (см. подробнее п. "а" ч. 1 ст. 20). С другой стороны, не следует забывать о том, что в нашей стране нельзя исключить возможность отказа в проведении государственной регистрации оппозиционной политической партии по нелегитимным основаниям. В случае же официального опубликования принятой ею программы объяснить такой отказ избирателям будет гораздо сложнее.