Глава IV. Внутреннее устройство политической партии

Глава IV. Внутреннее устройство политической партии

Статья 21. Устав политической партии

1. Политическая партия, её региональные отделения и иные структурные подразделения действуют на основании устава политической партии и в соответствии с ним.

1. Для правильного понимания комментируемой части ст. 21 Закона необходимо рассмотреть цепочку нормативных правовых актов. Первым в этом списке стоит Гражданский кодекс РФ, ч. 1 ст. 52 первой части которого устанавливает, что юридическое лицо действует на основании устава либо учредительного договора и устава, либо только учредительного договора.*(295) Далее, ч. 1 ст. 14 родового Федерального закона "О некоммерческих организациях" (в ред. от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ) определяет, что для общественной организации (объединения) учредительным документом является устав, утверждённый учредителями (участниками)*(296). И наконец, комментируемая норма гласит, что политическая партия, её региональные отделения и иные структурные подразделения действуют на основании устава и в соответствии с ним. Порядок же принятия устава определён ст. 25 данного Закона (см. подробнее комментарий).

2. Устав политической партии должен содержать положения, определяющие:

а) цели и задачи политической партии;

а) Вторая часть комментируемой статьи раскрывает содержание устава политической партии. В этих целях она дополняет содержание ч. 2 ст. 52 первой части ГК РФ, адаптируя его к такому субъекту правовых отношений, как политическая партия. Так, названная статья устанавливает, что в учредительных документах юридического лица определяется наименование юридического лица, место его нахождения, порядок управления деятельностью юридического лица, а также содержатся другие сведения, предусмотренные законом для юридических лиц соответствующего вида*(297).

Данная норма получает развитие в ч. 3 ст. 14 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", которая устанавливает, что в учредительных документах некоммерческой организации должны быть определены: наименование некоммерческой организации, содержащее указание на характер её деятельности и организационно-правовую форму, место нахождения некоммерческой организации, порядок управления деятельностью, предмет и цели деятельности, сведения о филиалах и представительствах, права и обязанности членов, условия и порядок приёма в члены некоммерческой организации и выхода из неё, источники формирования имущества некоммерческой организации, порядок внесения изменений в учредительные документы некоммерческой организации, порядок использования имущества в случае ликвидации некоммерческой организации и иные положения, предусмотренные названным Законом и иными федеральными законами*(298).

Наконец, ч. 2 ст. 21 комментируемого Закона наполняет конкретным содержанием перечисленные положения названных Законов. Открывается она положением о необходимости указания целей и задач политической партии. В рассматриваемом случае в п. "а" ч. 2 ст. 21 дублируется положение ч. 4 ст. 3 данного Закона (см. подробнее комментарий). Таким образом, законодатель лишь определяет тот локальный акт, который должен определить цели и задачи политической партии.

б) наименование политической партии, в том числе сокращённое, а также описание символов (если они имеются);

б) Наименование и символика, а также требования к ним и установленные ограничения подробно определяются ст. 6 и 7 настоящего Закона (см. подробнее комментарий). Как и в рассмотренном выше случае (см. подробнее комментарий к п. "а" ч. 2 ст. 21), Закон определяет тот локальный акт, который должен содержать эти сведения.

в) условия и порядок приобретения и утраты членства в политической партии, права и обязанности её членов;

в) В соответствии со ст. 8 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" политическая партия - это общественное объединение, основанное на персональном членстве*(299) (см. подробнее комментарий к ч. 1 ст. 23). Конкретные требования к членам партии, вопрос о том, кто может, а кто не может быть членом партии, определяет ст. 23 настоящего Закона (см. подробнее комментарий).

г) порядок учёта членов политической партии;

г) Поскольку политические партии строятся на принципе добровольности, ограничения на количество лиц, желающих стать членами данной политической партии, уставом устанавливаться не могут. Он может устанавливать минимальное число членов политической партии и её региональных отделений, необходимое для их создания, да и то в пределах, установленных п. "б" ч. 2 ст. 3 настоящего Закона (см. подробнее комментарий).

д) порядок создания, реорганизации и ликвидации политической партии, её региональных отделений и иных структурных подразделений;

д) В соответствии с ч. 3 ст. 13 Конституции России политические партии создаются свободно, за исключением случаев, предусмотренных ч. 5 той же статьи. Этот принцип подтверждает и настоящий Закон (см. подробнее комментарий к ч. 1 ст. 8). Однако конкретный порядок создания, реорганизации и ликвидации политических партий регламентирован содержанием ст. 9, 11 и 41 Закона (см. подробнее комментарий). В этой связи нормы, закреплённые уставом конкретной политической партии, не должны противоречить положениям перечисленных статей настоящего Закона.

е) порядок избрания руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии, её региональных отделений и иных структурных подразделений, срок полномочий и компетенцию указанных органов;

е) Данным пунктом в уставе политической партии устанавливается открытый перечень её структурных подразделений. Однако этот перечень включает две группы этих подразделений: обязательные к созданию и иные, создаваемые на усмотрение самой политической партии. К числу обязательных подразделений политической партии относятся руководящие и контрольно-ревизионные органы, обязательность создания которых предусмотрена п. "г" ч. 1 ст. 16 и п. "г" ч. 1 ст. 17 Закона (см. подробнее комментарий), а создание и минимальное количество региональных отделений политической партии - ч. 2 ст. 14 Закона (см. подробнее комментарий). Все остальные структурные подразделения политической партии создаются свободно, по усмотрению её руководящих органов в целях, не противоречащих действующему законодательству Российской Федерации. Например, запрещается создание вооружённых и иных подобных подразделений политической партии.

ж) порядок внесения изменений и дополнений в устав политической партии и её программу;

ж) По общему правилу, установленному ч. 1 ст. 25 настоящего Закона (см. подробнее комментарий), внесение изменений в устав и программу политической партии проводится на съезде политической партии, легитимном в случае, если в нём принимают участие делегаты от региональных отделений политической партии, образованных не менее чем в половине субъектов Федерации. В уставе может быть увеличено количество региональных отделений политической партии, придающих съезду легитимный характер, но не может быть уменьшено.

з) права политической партии, её региональных отделений и иных структурных подразделений в области управления денежными средствами и иным имуществом, финансовую ответственность политической партии, её региональных отделений и иных структурных подразделений и порядок отчётности политической партии, её региональных отделений и иных структурных подразделений;

з) Настоящий Закон включает в свой текст гл. 5 "Права и обязанности политической партии" (см. подробнее комментарий к ст. 26-31 Закона). Однако в число императивно закрепляемых в уставе политической партии вошли права политической партии и её региональных и структурных подразделений в области управления денежными средствами и иным имуществом, а также финансовая ответственность названных субъектов правовых отношений. Очевидно, с точки зрения законодателя, финансовые и имущественные отношения для политических партий являются наиболее важными, поэтому требуют обязательного закрепления в её уставе. Все остальные права и обязанности также могут получить закрепление в уставе в соответствии с ч. 3 настоящей статьи (см. подробнее комментарий).

и) порядок выдвижения политической партией кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, в том числе на повторных и дополнительных выборах*(300);

и) Одним из важнейших элементов реформы избирательного законодательства, проведённого перед выборами 3-го состава Государственной Думы ФС РФ, стал переход к 100% пропорциональной системе формирования состава Думы и превращение политических партий в единственного субъекта выдвижения кандидатов в депутаты нижней палаты федерального Парламента. Можно по-разному оценивать значение этого шага. Автор настоящего комментария оценивает этот шаг крайне отрицательно, но на политические партии, повышение их роли в гражданском обществе эта реформа оказала положительное воздействие. В свете дальнейших реформ, отсутствие в уставе политической партии комментируемого пункта или его фактическое неисполнение ведут к ликвидации партии в порядке п. "в" ч. 3 ст. 41 настоящего Закона (см. подробнее комментарий).

к) основания и порядок отзыва выдвинутых политической партией, её региональным отделением, иным структурным подразделением, имеющим право участвовать в выборах, кандидатов, зарегистрированных кандидатов в депутаты и иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, порядок исключения кандидатов из выдвинутых политической партией, её региональным отделением, иным структурным подразделением, имеющими право участвовать в выборах, списков кандидатов*(301).

к) Внесение последующих изменений и дополнений в первоначальный текст нормативного правового акта без должной предварительной проработки зачастую приводит к утрированному вниманию к регламентации отдельного вопроса, ставшего предметом дополнения действующего акта. Комментируемая норма - яркий тому пример. Очевидно, раз политическая партия имеет право выдвигать кандидатов в депутаты, значит, она имеет право их и отзывать. Всё это можно было изложить в одном пункте, искусственно не выпячивая институт отзыва. Причина, на наш взгляд, в том, что институт отзыва в отечественной конституционно-правовой науке был необоснованно связан с институтом императивного мандата, характерного для советского периода развития нашей страны. В действительности это не так. Институт отзыва выборного лица является одной из форм политической ответственности, присущей и другим демократическим государствам. Однако этот факт оказался очевиден не всем участникам избирательного процесса. Так, по жалобе гр. В.З. Измайлова, Конституционный Суд РФ рассмотрел вопрос о конституционности комментируемого пункта ч. 2 ст. 21 Федерального закона "О политических партиях" и признал его Постановлением от 9 ноября 2011 г. N 16-П не противоречащим Конституции РФ*(302). В своём решении Суд указал на то, что политическая партия в порядке, установленном её уставом, вправе исключить выдвинутого ею кандидата из списка, если это действие обусловлено действиями (бездействием) этого лица, основанными на мотивированном решении уполномоченных органов партии и не носящими дискриминационный и произвольный характер.

л) пункт утратил силу 5 октября 2012 г. - Федеральный закон от 2 октября 2012 г. N 157-ФЗ*(303).

л) Комментируемый пункт ранее регламентировал порядок выдвижения политической партией кандидата в губернаторы субъекта Федерации. Однако со вступлением в силу Федерального закона от 2 мая 2012 г. N 40-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(304) в России "была восстановлена выборность губернаторов населением субъектов Федерации", и необходимость в комментируемом пункте отпала.

3. В уставе политической партии могут содержаться и иные положения, относящиеся к её деятельности и не противоречащие законодательству Российской Федерации.

3. Действительно, перечень, установленный ч. 2 комментируемой статьи, закрепляет закрытый перечень положений, что противоречит самой идее комментируемого Закона и здравому смыслу. Не случайно, комментируемая норма "расширяет" его путём закрепления права политической партии включать в устав и иные положения, относящиеся к её деятельности и не противоречащие действующему законодательству Российской Федерации. Сам комментируемый Закон содержит такие нормы. Так, ч. 5 ст. 24 предусматривает возможность установления уставом политической партии возможность ротации руководителей коллегиальных постоянно действующих руководящих органов политической партии и её региональных отделений (см. подробнее комментарий).

Более того, родовой Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях", имеющий по отношению к комментируемому Закону большую юридическую силу, в ч. 1 ст. 20 устанавливает несколько иной перечень положений, закрепляемых уставом общественного объединения:

1) название, цели общественного объединения, его организационно-правовую форму;

2) структуру общественного объединения, руководящие и контрольно-ревизионные органы общественного объединения, территорию, в пределах которой данное объединение осуществляет свою деятельность;

3) условия и порядок приобретения и утраты членства в общественном объединении, права и обязанности членов данного объединения;

4) компетенцию и порядок формирования руководящих органов общественного объединения, сроки их полномочий, место нахождения постоянно действующего руководящего органа;

5) порядок внесения изменений и дополнений в устав общественного объединения;

6) источники формирования денежных средств и иного имущества общественного объединения, права общественного объединения и его структурных подразделений по управлению имуществом;

7) порядок реорганизации и (или) ликвидации общественного объединения.*(305)

4. Изменения, вносимые в устав политической партии, подлежат государственной регистрации в том же порядке и в те же сроки, что и государственная регистрация самой политической партии, и приобретают юридическую силу с момента такой регистрации.

4. Рассматривая абз. 1 комментируемой части ст. 21 Закона, необходимо вновь обратиться к анализу других Законов. Прежде всего - это ч. 3 ст. 52 первой части ГК РФ, согласно которой изменения учредительных документов приобретают силу для третьих лиц (не являющихся самими юридическими лицами и регистрирующим органом. - Ю.Д.) с момента их государственной регистрации. Однако юридические лица и их учредители (участники) не вправе ссылаться на отсутствие государственной регистрации изменений в отношениях с третьими лицами, действующими с учётом этих изменений.*(306) Иными словами, третьи лица, действуя на основании незарегистрированных изменений, принимают юридическую ответственность и риски на себя и не вправе перекладывать их на регистрирующий орган или политическую партию.

Второй нормативный правовой акт, действующий в данной сфере, - это родовой Федеральный закон "О некоммерческих организациях", ч. 2 ст. 23 которого, действующей в редакции от 10 января 2006 г. N 18-ФЗ, установлено, что изменения учредительных документов некоммерческой организации вступают в силу со дня их государственной регистрации*(307). Аналогичную норму содержит ч. 9 ст. 21 другого родового Закона - Федерального закона "Об общественных объединениях" (в ред. от 10 января 2006 г. N 18-ФЗ)*(308). Как предусмотрено комментируемой частью ст. 21 настоящего Закона, изменения, вносимые в устав политической партии, подлежат государственной регистрации в том же порядке и в те же сроки, что и государственная регистрация самой политической партии,*(309) т.е. в порядке, установленном ст. 15 настоящего Закона (см. подробнее комментарий).

Что касается порядка государственной регистрации изменений, вносимых в устав политической партии, то он определён ч. 1 ст. 17 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (в ред. от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ)*(310). В ФНС России представляются следующие документы:

а) подписанное полномочным представителем политической партии заявление о государственной регистрации по форме, утверждённой уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. В заявлении подтверждается, что изменения, вносимые в учредительные документы юридического лица, соответствуют установленным законодательством Российской Федерации требованиям, сведения, содержащиеся в этих учредительных документах и в заявлении, достоверны, а также соблюдён установленный федеральным законом порядок принятия решения о внесении изменений в учредительные документы юридического лица.

В свою очередь, форма заявления о государственной регистрации изменений, вносимых в учредительные документы некоммерческой организации, определены приложением - форма N РНО-003 к постановлению Правительства РФ от 15 апреля 2006 г. N 212 "О мерах по реализации отдельных положений Федеральных законов, регулирующих деятельность некоммерческих организаций"*(311);

б) решение о внесении изменений в учредительные документы юридического лица;

в) изменения, вносимые в учредительные документы юридического лица;

г) документ об уплате государственной пошлины.

За государственную регистрацию изменений, вносимых в устав политической партии, взимается государственная пошлина в порядке и в размерах, которые установлены законодательством Российской Федерации.

Аналогичные абз. 2 ч. 4 ст. 21 настоящего Закона нормы содержат ч. 3 ст. 23 Федерального закона "О некоммерческих организациях" и ч. 15 ст. 21 Федерального закона "Об общественных объединениях", а сам термин "государственная пошлина" появился в комментируемом Законе, как отмечалось выше (см. подробнее комментарий к ч. 2 ст. 15 Закона), после вступления в силу Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей". Что касается размера этой пошлины, то он определяется п. 3 ч. 1 ст. 333.33 гл. 25.3 части второй Налогового кодекса РФ*(312) по схеме: 20% от размера государственной пошлины, установленной п. 1 данной статьи. Получается: 4000 х 20% = 800 руб. Дело, разумеется, не в размере этой суммы. Однако любопытно, что за государственную регистрацию политической партии отдельным п. 2 ч. 1 рассмотренной статьи установлена пошлина в два раза ниже - 2000 руб., а за государственную регистрацию изменений в её устав процент исчисляется от общей суммы за регистрацию любого юридического лица в размере в два раза большем - в 4000 руб.

При государственной регистрации изменений, вносимых в устав политической партии, федеральный уполномоченный орган не вправе предъявлять к политической партии требования, не относящиеся к изменениям, вносимым в её устав.

Абзац третий комментируемой ч. 4 ст. 21 устанавливает важную гарантию деятельности политической партии в виде нормы, прямо запрещающей Минюсту России при регистрации изменений в её устав предъявлять партии требования, не относящиеся к регистрируемым изменениям. Иными словами, даже если регистрирующий орган обнаружил противоречия нормам действующего законодательства России в содержании ранее зарегистрированных положений устава политической партии, он предпринимает усилия к их устранению, не приостанавливая деятельность и тем более не ликвидируя политическую партию.

Статья 22. Программа политической партии

1. Политическая партия должна иметь программу, определяющую принципы деятельности политической партии, её цели и задачи, а также методы реализации целей и решения задач.

1. Статья 16 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" вскользь упоминает программные документы общественных объединений, но не раскрывает их содержания и форм. Комментируемая норма более конкретна, она называет программу в числе обязательных документов, но не относит её к числу учредительных документов, требующих обязательной государственной регистрации наряду с уставом партии (см. подробнее комментарий к ст. 15 Закона). Федеральный закон "О некоммерческих организациях" (в ред. от 8 мая 2010 г. N 83) в ч. 1 ст. 14 также в числе учредительных документов указывает только устав некоммерческой организации (см. подробнее комментарий к ч. 1 ст. 21). Тем не менее комментируемая норма частично дублирует содержание ч. 4 ст. 3 настоящего Закона (см. подробнее комментарий) и в самом общем виде раскрывает содержание программы политической партии, указывает, что она должна определять принципы деятельности политической партии, её цели и задачи, а также методы их реализации.

Последующей редакцией комментируемого Закона в его текст включена ч. 4 ст. 36 о том, что партия обязана публиковать ещё и свою предвыборную программу*(313) (см. подробнее комментарий), несмотря на то, что в комментируемой статье речь идёт о программе партии в единственном числе. Порядок принятия программы политической партии раскрывается в ч. 1 ст. 25 настоящего Закона (см. подробнее комментарий). Специальная процедура государственной регистрации на программу партии не распространяется, за исключением случаев включения в неё призывов к осуществлению экстремистской деятельности (см. подробнее комментарий к ч. 1 ст. 9). В этом случае деятельность политической партии может быть приостановлена или она может быть ликвидирована в порядке, предусмотренном ст. 39 и 41 настоящего Закона (см. подробнее комментарий).

2. Изменения и дополнения, вносимые в программу политической партии, в течение месяца после их внесения представляются в федеральный уполномоченный орган для сведения.

2. Программа политической партии не является неизменным документом и настоящий Закон в ч. 2 ст. 22 позволяет вносить в неё изменения, регистрация которых в специальном порядке, в отличие от изменений устава партии, также не требуется. Но о них в течение месяца сообщается уполномоченному органу - Минюсту России для сведения (см. подробнее комментарий к ч. 3 ст. 20). Однако в том случае, если изменения программы включают в себя появление в её текст призывов к осуществлению экстремистской деятельности, то политическую партию ждут последствия, описанные в комментарии к ч. 1 настоящей статьи (см. подробнее комментарий).

Статья 23. Членство в политической партии

1. Членство в политической партии является добровольным и индивидуальным.

1. Комментируемая норма развивает положения ч. 2 ст. 30 Конституции РФ о том, что никто не может быть принуждён к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нём. Этот принцип получил отражение в ч. 1 ст. 8 комментируемого Закона в качестве принципа добровольности (см. подробнее комментарий), лежащего в основе деятельности всех политических партий.

Что касается индивидуальности заявления, то, на наш взгляд, это означает запрет на коллективное членство в виде вступления в политические партии объединений, имеющих или не имеющих статус юридического лица, которое допускает ч. 2 ст. 6 Федерального закона "Об общественных объединениях". Так вот, если речь в комментируемой норме идёт об индивидуальном, т.е. персональном членстве (см. подробнее комментарий к п. "в" ч. 2 ст. 21 Закона), то это означает, что членами политических партий могут быть только физические лица и не могут быть коллективные члены, включая юридических лиц.

2. Членами политической партии могут быть граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет. Не вправе быть членами политической партии иностранные граждане и лица без гражданства, а также граждане Российской Федерации, признанные судом недееспособными.

2. Комментируемая часть ст. 23 Закона закрепляет два фундаментальных принципа партийного строительства: осознанное участие в формировании и деятельности политических партий и политическая связь физических лиц - членов партии со своим государством. Рассмотрим подробнее механизмы реализации этих принципов.

Что касается осознанного участия в формировании и деятельности политических партий, то оно обеспечивается установлением возрастного ценза в 18 лет и запретом на приём в партию недееспособных лиц. Две эти категории граждан объединяет одно общее качество: это отнюдь не наличие осознанного выбора, он может наступать и раньше или позже наступления совершеннолетия. Речь идёт о полной дееспособности, т.е. способности нести ответственность за совершаемые действия (бездействие) в полном объёме, которая в нашей стране наступает с достижением физическим лицом возраста 18 лет (случаи эмансипации, наступающие при вступлении в брак или заключении трудового договора, предусматривающие на основании ч. 2 ст. 21 и ст. 27 ГК РФ наступление полной дееспособности до наступления 18-летнего возраста*(314), комментируемым Законом не учитываются, что подтверждено совместным постановлением Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации*(315)), а у недееспособного человека, признанного таковым решением суда в соответствии со ст. 286 ГПК РФ*(316), не наступает никогда, за исключением принятия тем же судом иного решения.

В отношении второго принципа - политическая, точнее политико-правовая связь физического лица со своим государством, то это выражается в наличии у него гражданства Российской Федерации. В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации"*(317), действующего с последними изменениями от 12 ноября 2012 г. N 182-ФЗ, гражданство Российской Федерации - устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Соответственно, лица, не имеющие подтверждения наличия такой связи с Российским государством, - иностранные граждане, т.е. лица, в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" имеющие доказательство наличия у них гражданства (подданства) иностранных государств*(318), и лица без гражданства, т.е. по смыслу той же нормы названного Закона, не имеющие гражданства Российской Федерации и доказательств наличия у них гражданства (подданства) иностранного государства, по смыслу комментируемой нормы не могут быть членами российских политических партий. Однако в этом вопросе не всё так однозначно, как в вопросе о дееспособности. Дело в том, что в соответствии с ч. 2 ст. 62 Конституции РФ в нашей стране допускается двойное гражданство, ограничивающее человека в правах на основании федерального закона. Двойное (множественное) гражданство - это особое политико-правовое состояние человека, при котором он одновременно обладает гражданством двух или более иностранных государств*(319). На международном уровне этот статус человека закреплён ст. 2 Европейской конвенции от 2 ноября 1997 г. "О гражданстве", подписанной нашим государством 6 ноября 1997 г.*(320), но до сих пор не ратифицированной, несмотря на наличие указания Президента России Б.Н. Ельцина о необходимости сделать это (письмо от 30 ноября 1998 г. N Пр-1560). Количество лиц, обладающих в нашей стране множественным гражданством, растёт: по итогам Всероссийской переписи 2002 г. - около 40 тыс. чел., а в 2010 г. - уже 44 тыс. чел. Фактически значительно больше. Понятно, что Федеральным законом от 25 июля 2006 г. N 128-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к замещению государственных и муниципальных должностей"*(321) запрещено замещение указанных должностей иностранными гражданами. Тем не менее сохранять в Законе прямой запрет на приём в политические партии лиц, обладающих двойным гражданством, по меньшей мере неразумно.

3. Приём в политическую партию осуществляется на основе личных письменных заявлений граждан Российской Федерации в порядке, предусмотренном уставом политической партии.

3. Комментируемая норма устанавливает два критерия приёма в политическую партию: установленную настоящим Законом и предусмотренную уставом самой партии. Что касается первого критерия, то он очевиден: личное письменное заявление. В отношении личного заявления мотив понятен: раз членство в соответствии с ч. 1 комментируемой статьи индивидуальное, значит, и заявление личное. Иными словами, нельзя подать заявление через доверенное лицо, по почте, Интернету или иным бесконтактным способом. Косвенным подтверждением этому выступает абз. 2 ст. 6 Федерального закона "Об общественных объединениях": "Членами общественного объединения являются физические лица и юридические лица - общественные объединения, чья заинтересованность в совместном решении задач (выделено мной. - Ю.Д.) данного объединения в соответствии с нормами его устава оформляется соответствующими индивидуальными заявлениями или документами, позволяющими учитывать количество членов общественного объединения в целях обеспечения их равноправия как членов данного объединения"*(322). Из этой маловразумительной фразы сделаем два вывода. Первый - о том, что физическое лицо, вступающее в партию, должно разделять её цели и задачи, о чём, на наш взгляд, должно письменно сообщить в своём заявлении, что оно согласно с программой и уставом политической партии и обязуется их исполнять. И второй: письменное заявление обеспечивает учёт количества членов политической партии.

Что же касается того, что заявление о приёме в политическую партию должно быть подано в письменной форме, то это необходимо, с нашей точки зрения, во-первых, на случай возникновения судебного спора с членом партии, а во-вторых, для фиксированного точного учёта числа членов политической партии, имеющего значение при её государственной регистрации (см. подробнее комментарий к п. "ж" ч. 1 ст. 18).

4. Члены политической партии участвуют в деятельности политической партии, имеют права и несут обязанности в соответствии с её уставом.

4. Комментируемая часть ст. 23 Закона устанавливает, что членство в политической партии предполагает наличие у её членов активной жизненной позиции. Это означает, что члены партии должны активно участвовать в деятельности политической партии, что они обладают всеми правами и несут все обязанности, предусмотренные её уставом. Примечательно, что ч. 4 ст. 6 Федерального закона "Об общественных объединениях", устанавливая ту же норму, предусматривает возможность исключения лица из общественного объединения за несоблюдение требований устава общественного объединения в порядке, предусмотренном уставом. Думается, что такая же норма должна быть включена в содержание комментируемой нормы.

5. Члены политической партии имеют право избирать и быть избранными в руководящие органы политической партии, её региональных отделений и иных структурных подразделений, получать информацию о деятельности политической партии и её руководящих органов, а также обжаловать решения и действия указанных органов в порядке, предусмотренном уставом политической партии.

5. Комментируемая часть ст. 23 Закона предусматривает наличие у членов политической партии трёх групп полномочий. Первая группа - право избирать и быть избранным в руководящие органы политической партии и её региональных и иных структурных подразделений. Это право, в свою очередь, включает в себя активное право - избирать и пассивное право - быть избранным в руководящие органы партии и её региональных структурных подразделений. Комментируемый Закон не устанавливает различий между тем и другим избирательным правом, не лишая партию возможности установить различия в реализации этого права в уставе политической партии. Это может быть, например, возрастной ценз при реализации пассивного избирательного права, поскольку использование всех остальных цензов ч. 10 комментируемой статьи запрещено (см. подробнее комментарий). Одним из дефектов комментируемой нормы является отсутствие права членов партии избирать и быть избранными в контрольно-ревизионные органы политической партии, избранию которых уделяется такое внимание (см. подробнее комментарий к п. "г" ст. 16 и п. "г" ст. 17).

Вторая группа полномочий членов политической партии - получение информации о деятельности политической партии и её руководящих органов. Данное право является частным проявлением права на информацию, закреплённого ч. 4 ст. 29 Конституции РФ. Разумеется, это полномочие не исключает наличия какой-то информации, закрытой для ознакомления рядовых членов политической партии, но об этом было бы целесообразно сказать более внятно в комментируемой норме Закона.

И наконец, третья группа полномочий членов политической партии - право обжаловать решения и действия руководящих органов в порядке, предусмотренном уставом политической партии. На наш взгляд, законодатель необоснованно ограничил право членов партии на обжалование действий и решений руководящих органов политической партии только порядком, предусмотренным уставом политической партии. Конституционный Суд России, выступив в роли позитивного законодателя, восполнил этот пробел Определением от 5 февраля 2009 г. N 247-О-О*(323), в котором указал, что в развитие закреплённой в ст. 46 Конституции РФ гарантии на судебную защиту прав и свобод человека и гражданина ч. 2 ст. 39 Федерального закона "Об общественных объединениях" предусматривает, что граждане, чьи права, предоставленные названным Законом и другими законами об отдельных видах общественных объединений, оказались нарушенными, могут обратиться с исковым заявлением в суд.

Что же касается положений комментируемой статьи, то они предусматривают наличие дополнительной системы защиты прав человека, установленной уставом политической партии, не исключающей основную, описанную выше.

6. Гражданин Российской Федерации может быть членом только одной политической партии. Член политической партии может состоять только в одном региональном отделении политической партии - по месту постоянного или преимущественного проживания.

6. Справедливое с точки зрения соблюдения конституционного принципа равноправия требование, закреплённое ч. 6 ст. 23 Закона, вступает в противоречие с содержанием ч. 7 той же статьи о запрете требовать от граждан представлять официальные сведения о себе о вхождении или не вхождении в ряды политических партий. Такое же внутреннее противоречие заложено в выборе постоянного или преимущественного проживания гражданина. Статья 2 Закона РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-I "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" местом жительства гражданина определяет жилой дом, квартиру, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневрового фонда, специализированный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и др.), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации*(324). Очевидно, разрешить эту коллизию могло бы закрепление в Законе института регистрации, однако законодатель сосредоточился на констатации факта проживания.

В заключение необходимо отметить, что ликвидация политической партии в порядке ст. 41 Закона (см. подробнее комментарий) автоматически прекращает членство в политической партии, и член ликвидированной политической партии автоматически становится беспартийным.

7. Запрещается требовать от граждан Российской Федерации, чтобы они при представлении официальных сведений о себе указывали членство в политической партии или отсутствие такового.

7. Сведения о политических взглядах в соответствии с ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ "О персональных данных" относятся к закрытой для разглашения информации о человеке наряду с расовой, национальной принадлежностью, политическими взглядами, религиозной или философской принадлежностью, состоянием здоровья и интимной жизни*(325). Их разглашение допускается либо с согласия гражданина или в иных допускаемых данным Законом случаях. В этой связи комментируемая норма запрещает требовать от гражданина сообщения о себе сведений о членстве в политической партии или отсутствии такового.

8. Членство гражданина Российской Федерации или отсутствие такового не может служить основанием для ограничения его прав и свобод, а также быть условием предоставления ему каких-либо преимуществ.

8. Комментируемая норма является одним из элементов реализации принципа равноправия, закреплённого ч. 2 ст. 19 Конституции РФ, согласно которой государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также другим обстоятельствам. В этой связи комментируемая норма Закона уточняет важную с точки зрения истории нашей страны деталь: наличие или отсутствие членства в политической партии не только не может служить средством дискриминации человека в его правах и свободах, но и быть условием предоставления ему каких-либо связанных с членством в политической партии преимуществ.

9. Члены политической партии не связаны решениями политической партии при исполнении своих должностных или служебных обязанностей, за исключением лиц, работающих в руководящих и контрольно-ревизионных органах политической партии, её региональных отделений или иных структурных подразделений.

9. В комментируемой норме подразумевается, что решения политической партии проникнуты идеологическим содержанием. А согласно ч. 2 ст. 13 Конституции РФ никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. В то же время какие-то решения политической партии могут носить кадровый, хозяйственный и иной внеидеологический характер. В комментируемой части ст. 23 Закона речь идёт о том, что исполнение решений политической партии не может идти в разрез с должностными, служебными обязанностями, выполняемыми её членами, приносить ущерб их повседневной профессиональной деятельности. Исключение из этого правила составляют, как их называли прежде, "освобождённые" работники, для которых исполнение решений политической партии является профессиональной обязанностью. Речь идёт о работниках руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии, для которых выполнение этих решений является их должностной, а в ряде случаев - возмездной обязанностью.

10. Членство в политической партии не может быть ограничено по признакам профессиональной, социальной, расовой, национальной или религиозной принадлежности, а также в зависимости от пола, происхождения, имущественного положения, места жительства. Ограничения права на вступление в политическую партию либо обязанность приостановления членства в политической партии может устанавливаться для определённых категорий граждан Российской Федерации федеральными конституционными законами и федеральными законами.

10. Комментируемая норма Закона также является одним из проявлений механизма реализации ч. 2 ст. 19 Конституции РФ (см. подробнее комментарий к ч. 8 данной статьи), согласно которой членство в политической партии не может быть ограничено по признакам профессиональной, социальной, расовой, национальной или религиозной принадлежности, а также в зависимости от пола, происхождения, имущественного положения, места жительства.

Однако комментируемая часть ст. 23 Закона предусматривает, что ограничение права на вступление в политическую партию либо обязанность приостановления членства в политической партии может устанавливаться для определённых категорий граждан России федеральными конституционными законами и федеральными законами. Очевидно, что в основе этого ограничения лежат положения ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в соответствии с которыми права и свободы граждан могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Следует отметить крайнюю расплывчатость мотивов ограничения прав и свобод человека и гражданина, установленную данной нормой Основного Закона, и неполноту перечня нормативных оснований для такого ограничения (отсутствие ссылки на федеральный конституционный закон. - Ю.Д.), что не могло не сказаться на содержании установленных законодательных ограничений на членство в политических партиях.

Более или менее связное отношение к этому вопросу сформулировано в Федеральном законе от 25 июля 2006 г. N 128-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к замещению государственных и муниципальных должностей"*(326), да и то в части ограничений иностранного гражданства. В части же ограничений членства в политических партиях российское законодательство не отличается таким единодушием. Так, ч. 2 ст. 11 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" устанавливает, что Уполномоченный не вправе быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели*(327). Но что делать с членством в политической партии в момент избрания: выходить из неё или приостанавливать членство - не ясно.

Законодательство о судебной власти: ч. 3 ст. 11 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации"*(328), п. 2 ч. 3 ст. 3 Закона РФ от 26 июля 1992 г. N 3132-I "О статусе судей в Российской Федерации" (в ред. от 25 декабря 2008 г. N 274-ФЗ)*(329), ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ "О мировых судьях"*(330) гласят о том, что судья не вправе принадлежать (?) к политическим партиям. Другой нормативный правовой акт - ч. 4 ст. 4 Федерального закона в редакции от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" устанавливает, что прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности*(331). Согласно ч. 10 ст. 17 Федерального закона от 10 января 1996 г. N 5-ФЗ "О внешней разведке" (в ред. от 14 февраля 2007 г. N 20-ФЗ) военнослужащие этого органа государственной власти не могут состоять в общественных объединениях, преследующих политические цели. В соответствии с ч. 3 ст. 19 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" члены Совета директоров этого учреждения не могут состоять в политических партиях, занимать должности в общественно-политических организациях. Согласно ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" член Палаты приостанавливает своё членство в политической партии. А вот Президент РФ в соответствии с ч. 4 ст. 10 настоящего Закона самостоятельно решает вопрос о своём членстве в политической партии (см. подробнее комментарий), хотя в бытность Президента России Б.Н. Ельцина Закон был более категоричен. Для сравнения приведём пример со священнослужителями, которым Русская Православная Церковь позволяет баллотироваться на выборах, но даже это обстоятельство не даёт священникам права вступать в политические партии*(332).

Все эти нормативные правовые акты, по мнению Конституционного Суда РФ, не противоречат Основному Закону. Так, в Определении Конституционного Суда РФ от 1 июля 1998 г. N 84-О*(333) и Постановлении Конституционного Суда РФ от 27 декабря 1999 г. N 19-П*(334) Суд решил: принцип равенства, закреплённый в ст. 19 (ч. 1 и 2) Конституции РФ, не препятствует законодателю при осуществлении правового регулирования труда (прохождении службы) устанавливать различия в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям (в том числе вводить правила, касающиеся условий замещения отдельных должностей и оснований освобождения от должности), если эти различия являются объективно оправданными, обоснованными и соответствуют конституционно значимым целям. Такие различия, основанные на специфических (квалификационных) требованиях, связанных с определённой работой, согласно п. 2 ст. 1 Конвенции МОТ N 111 не считаются дискриминационными*(335).

Статья 24. Руководящие органы политической партии и её региональных отделений

1. Высшим руководящим органом политической партии является съезд политической партии.

1. Одно из значений термина "высший" с точки зрения бытового русского языка означает "самый главный, руководящий"*(336). В дальнейших рассуждениях вокруг содержания комментируемой части ст. 24 Закона обратимся к иным нормативным правовым актам большей юридической силы, прежде всего к ст. 53 первой части ГК РФ, гласящей:

1) Юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законами, иными правовыми актами и учредительными документами.

2) В предусмотренных законом случаях юридическое лицо может приобретать гражданские права и принимать на себя гражданские обязанности через своих участников (в данном случае - членов политической партии. - Ю.Д.).

3) Лицо (в данном случае съезд. - Ю.Д.), которое в силу закона или учредительных документов юридического лица выступает от его имени, должно действовать в интересах представляемого им юридического лица добросовестно и разумно*(337).

Следующий нормативный правовой акт, действующий в этой сфере общественных отношений, - ч. 1 ст. 29 Федерального закона от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях", устанавливающая, что высшим органом управления некоммерческой организации в соответствии с её учредительными документами является коллегиальный высший орган управления*(338). Далее в данной статье перечисляются полномочия съезда, которые в комментируемом Законе перенесены в иную главу (см. подробнее комментарий к ст. 26). Вместе с тем важнейшие полномочия съезда политической партии определены в ч. 1 ст. 25 этой главы Закона (см. подробнее комментарий). Что же касается комментируемой нормы, то она ограничивается определением места съезда в иерархии органов управления политической партии.

2. Высшим руководящим органом регионального отделения политической партии является конференция или общее собрание регионального отделения политической партии.

2. Согласно комментируемой части ст. 24 высшим руководящим органом регионального отделения политической партии является конференция или общее собрание. Хотя комментируемая норма не раскрывает значения термина "конференция", очевидно, под ней подразумевается собрание не всего состава отделения, а лишь их представителей. Такое "понижение" статуса руководящих органов региональных отделений политической партии сделано, на наш взгляд, намерено. У политической партии может быть только один высший коллегиальный орган в лице съезда, поскольку только он по смыслу ч. 1 ст. 25 настоящего Закона вправе принимать устав и программу политической партии, а также другие важные решения (см. подробнее комментарий).

3. Избрание руководящих органов политической партии должно осуществляться не реже одного раза в пять лет*(339).

3. Комментируемая часть ст. 24 устанавливает периодическую ротацию состава руководящих органов политической партии (см. подробнее комментарий к ч. 5 настоящей статьи). Необходимо заметить, что в изначальной редакции данной нормы избрание этих органов предусматривалось один раз в два года*(340). Авторы же проекта Закона от 26 апреля 2007 г. N 64-ФЗ*(341) в пояснительной записке к нему отмечали, что увеличение этого срока вдвое требует сложившаяся практика. Однако комментируемая норма была изменена ещё раз, а срок, на который избираются руководящие органы партии, вопреки сложившейся практике был увеличен уже до пяти лет. На наш взгляд, это означает, что, несмотря на провозглашение независимости политических партий от государства (см. подробнее комментарий к ч. 1 ст. 10 Закона), на редакцию ст. 24 комментируемого Закона решающее влияние оказало увеличение срока полномочий Президента страны с пяти до шести лет*(342).

Ротация предполагает периодическое переизбрание руководящих органов политической партии. Возможность продления срока их полномочий без переизбрания комментируемым Законом не предусмотрена. Очевидно, что решения, принятые органами, не переизбранными в установленный комментируемым Законом срок, не легитимны для третьих лиц и могут быть обжалованы в суд членами политической партии.

4. Избрание руководящих органов региональных отделений политической партии должно осуществляться не реже одного раза в пять лет.

4. Та же метаморфоза произошла и с комментируемой частью ст. 24 Закона. В ней также (см. подробнее комментарий к ч. 3 ст. 24 Закона) менялись сроки ротации руководящих кадров политической партии. Региональные руководящие органы политической партии оказались в прямой зависимости от сроков избрания Президента страны.

5. Уставом политической партии должна предусматриваться ротация руководителей коллегиальных постоянно действующих руководящих органов политической партии и её региональных отделений*(343).

5. Данная норма была внесена в комментируемый Закон в связи с началом первой либерализации законодательства о политических партиях, выразившейся в поэтапном снижении минимальной численности их членов. Суть комментируемой части статьи Закона сводится к включению в текст устава политической партии императивной нормы об обязательной ротации ("должна предусматриваться". - Ю.Д.) руководителей коллегиальных постоянно действующих руководящих органов политической партии и её региональных отделений. Однако в соответствующий раздел комментируемого Закона эти изменения по причинам недосмотра реформаторов внесены не были (см. подробнее комментарий к ч. 2 ст. 21 Закона).

Статья 25. Порядок принятия устава, программы политической партии и других важных документов

1. Принятие устава и программы политической партии, внесение в них изменений и дополнений, избрание руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии, выдвижение политической партией кандидатов (списка кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, рассмотрение вопросов о реорганизации или ликвидации политической партии осуществляются на съезде политической партии, в работе которого принимают участие делегаты от региональных отделений политической партии, образованных не менее чем в половине субъектов Российской Федерации*(344).

1. Комментируемая статья Закона подверглась ревизии в ходе масштабной реформы избирательного законодательства накануне формирования Государственной Думы третьего созыва, избранной по 100%-ной пропорциональной избирательной системе. Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ практически в каждую часть комментируемой статьи внесены изменения.

Что касается ч. 1 ст. 25, то её содержание раскрывает основные полномочия съезда политической партии в той мере, в какой, по мнению авторов Закона и поправок к нему, этот вопрос может быть урегулирован Законом. Итак, к полномочиям съезда политической партии относятся следующие вопросы:

- принятие устава и программы политической партии, внесение в них изменений и дополнений.

Как уже неоднократно отмечалось (см. подробнее, например, комментарий к ст. 21 и 22 Закона), устав и программа - важнейшие акты локального (корпоративного) регулирования, по которым осуществляется внутренняя жизнь политической партии. В первоначальной редакции Закона данная норма содержала требование к принятию данного и иных перечисленных в комментируемой части ст. 25 решений большинством голосов присутствующих на съезде делегатов политической партии*(345). Такой вид голосования, на наш взгляд, наиболее простой и демократичный. Однако политическая практика знает и иные способы голосования: квалифицированным большинством (2/3, 3/4 либо 4/5 от числа присутствующих делегатов), методом консенсуса и др., затрудняющими порядок принятия дополнений к программе и уставу, не согласованных с организационным комитетом (см. подробнее комментарий к ст. 12 Закона) или с президиумом съезда. Простым голосованием делегатов съезда "за" или "против" принятия устава или программы, как отмечалось выше, дело не заканчивается (см. подробнее комментарий к ст. 15 Закона). Устав подлежит применению только после государственной его регистрации. Таким образом, изъятием из Закона нормы о голосовании простым большинством голосов авторы поправок перенесли решение этого вопроса в устав политической партии.

Как показывает практика, идеальных уставов и программ политических партий практически не бывает. Как говорили древние: "Суха теория, - зелено древо жизни". Практическая деятельность политической партии вызывает необходимость внесения в устав и программу партии изменений и дополнений, возможность которых предусматривает комментируемая норма. Однако помимо голосования на съезде изменения и дополнения устава и программы проходят такой же процесс государственной регистрации, как и сам устав, и программа (см. подробнее комментарий к абз. 1 ч. 4 ст. 21 и ч. 2 ст. 22);

- избрание руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии.

Высший орган политической партии - съезд на момент его открытия уже избран региональными отделениями политической партии по квоте, установленной комментируемой статьёй - от региональных отделений политической партии, образованных не менее чем в половине субъектов Федерации*(346). В данный пункт были внесены изменения Федеральным законом от 2 апреля 2012 г. В части уточнения количества субъектов Федерации, в которых создаются региональные отделения политической партии, - "не менее чем в половине субъектов Российской Федерации". Однако съезд политической партии становится легитимным только после принятия об этом решения им самим, как правило, открытым голосованием.

Что касается иных руководящих органов политической партии, то комментируемая статья никак это вопрос не детализирует, оставляя его на усмотрение самой политической партии и решения в её уставе. Обычно это - президиум, секретариат, генеральный секретарь и др., управляющие повседневной деятельностью политической партии, организующие её работу и избираемые в порядке, как следует из новой редакции комментируемой части статьи, установленном уставом партии.

Ещё одним обязательным для избрания на съезде органом (органами) являются контрольно-ревизионные органы. Поскольку политическая партия - это самодеятельная организация, ведущая сравнительно разнообразную финансово-хозяйственную деятельность (см. подробнее комментарий к ст. 28-33 Закона), ей необходимо также вести финансовую и иную отчётность (см. подробнее комментарий к ст. 34-35 Закона). Ведение этой отчётности и возлагается на контрольно-ревизионные органы политической партии. Для повышения их независимости, в том числе и от руководящих органов политической партии, они избираются на съезде, очевидно, подвергаются периодической ротации, но тоже на съезде политической партии;

- выдвижение политической партией кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Общие требования к порядку выдвижения кандидатов (списков кандидатов) на выборные должности сформулированы в ст. 35 Федерального закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" п. 2 и 2.1, действующими в редакции от 5 апреля 2009 г. N 42-ФЗ*(347):

"2. Выдвижение кандидатов, списков кандидатов политическими партиями осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О политических партиях". Выдвижение кандидатов... осуществляется тайным голосованием, а также с соблюдением иных требований, предъявляемых федеральным законом к выдвижению кандидатов для политических партий.

2.1. На выборах депутатов представительных органов муниципальных образований зарегистрированные в соответствии с законом общественные объединения... вправе предлагать кандидатуры для включения их в списки кандидатов, выдвигаемые избирательными объединениями. Включение таких кандидатур в списки кандидатов осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом "О политических партиях".

Сам комментируемый Закон в гл. VIII подробно определяет порядок участия политических партий в выборах (см. подробнее комментарий к ст. 36-37 Закона);

- рассмотрение вопросов о реорганизации или ликвидации политической партии.

Жизнь не стоит на месте. В этой связи может возникнуть вопрос о реорганизации или ликвидации политической партии. Разница между этими действиями состоит в том, что реорганизация политической партии осуществляется по её собственной инициативе (см. подробнее комментарий к ст. 44 Закона), а ликвидация - по инициативе Верховного Суда РФ (см. подробнее комментарий к ст. 41-42 Закона).

2. Решение об избрании руководящих и контрольно-ревизионных органов региональных отделений политических партий, о выдвижении региональными отделениями политической партии кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления принимаются на конференции или общем собрании региональных отделений политической партии. Решение о выдвижении иными структурными подразделениями политической партии кандидатов (списка кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах местного самоуправления принимаются общим собранием соответствующего структурного подразделения либо иным органом, предусмотренным уставом политической партии.

2. Комментируемая часть ст. 25 Закона во многом воспроизводит изложенное выше (см. подробнее комментарий к ч. 1 ст. 25 Закона), за некоторыми различиями. Речь идёт о полномочиях региональных отделений политических партий. В этой связи место съезда в числе высших руководящих органов регионального отделения политической партии занимает конференция или общее собрание этих региональных отделений политической партии (см. подробнее о различиях между этими органами комментарий к ч. 1 и 2 ст. 24). Выборные органы, в которые выдвигаются кандидаты (списки кандидатов) от региональных отделений политической партии, - не выше региональных органов государственной власти. Зато комментируемая норма расширяет полномочия региональных отделений и иных структурных подразделений политической партии в части формирования органов местного самоуправления путём выдвижения кандидатов (списков кандидатов) в депутаты, которые принимаются общим собранием соответствующего структурного подразделения политической партии или иным органом, предусмотренным уставом политической партии. Как полагает автор настоящего комментария, речь идёт о руководящем подразделении политической партии, создаваемым в субъекте Федерации, наряду с региональным отделением политической партии. Коллегиальный руководящий орган в нём - это пленум, конференция и др. Что касается иных выборных должностей местного самоуправления, то в соответствии со ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" им является глава муниципального образования*(348).

3. Уставом политической партии может быть предусмотрено, что решение о выдвижении кандидата в депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований на повторных и дополнительных выборах принимается соответственно уровню выборов коллегиальным постоянно действующим руководящим органом политической партии, её регионального отделения или иного структурного подразделения.

3. Комментируемая норма устанавливает порядок реализации принципа экономии материальных и людских ресурсов. Когда речь идёт о назначенных в единый день голосования региональных или муниципальных выборах*(349), то для выдвижения кандидатов (списка кандидатов) в плановом порядке созывается конференция или общее собрание регионального отделения либо иного структурного подразделения политической партии. Однако в случае проведения повторных или дополнительных выборов либо в случае признания выборов несостоявшимися или недействительными в порядке, предусмотренном ч. 5 ст. 70 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", действующей в редакции от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ*(350), или в иных случаях, предусмотренных названным Законом, созывать собрание или даже конференцию для замещения вакансии по одному или нескольким одномандатным (многомандатным) округам нецелесообразно. Поэтому Закон допускает возможность выдвижения кандидата (списка кандидатов) от данного регионального отделения политической партии иному предусмотренному её уставом коллегиальному руководящему органу - президиуму, секретариату и др., благо список вопросов, регулируемых уставом политической партии в соответствии с ч. 3 ст. 21 комментируемого Закона, предусмотрен открытый (см. подробнее комментарий).

3.1. В случае отсутствия регионального или местного отделения политической партии уставом политической партии может быть предусмотрено, что решение о выдвижении кандидата (списка кандидатов) в депутаты соответствующих законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований, кандидатов на выборные должности в органах местного самоуправления может быть принято при проведении выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации коллегиальным постоянно действующим руководящим органом политической партии, а при проведении выборов в органы местного самоуправления - коллегиальным постоянно действующим руководящим органом политической партии или её регионального отделения.

3.1. Как известно, комментируемый Закон не требует создания регионального отделения политической партии в каждом субъекте Федерации (см. подробнее комментарий к п. "а" ч. 2 ст. 3 Закона), в отличие от органов публичной власти, которые не допускают вакуума власти и охватывают сетью своих региональных и муниципальных органов всю территорию страны. Так, на последних (декабрьских 2011 г. и мартовских 2012 г.) выборах, стимулировавших участие политических партий на иных уровнях власти, кроме федерального уровня, выяснилось, что в отдельных субъектах Федерации на региональных и муниципальных выборах отсутствует субъект права выдвижения кандидатов (списков кандидатов) в депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных представительных органов местного самоуправления и в иные выборные органы местного самоуправления в лице региональных и местных отделений политических партий. Тогда законодатель нашёл "мудрое", с его точки зрения, решение и закрепил его в Федеральном законе от 5 апреля 2012 г. N 44-ФЗ. Комментируемая норма гласит, что в случае отсутствия соответствующих региональных или местных отделений политической партии по месту проведения выборов уровень субъекта выдвижения кандидатов в депутаты (списков кандидатов) от политической партии повышается на одно звено. Кандидатов на региональные выборы выдвигает сама политическая партия, а на муниципальных - её региональное отделение. Иначе, как профанацией такой порядок не назовёшь! Смысл региональных и муниципальных выборов состоит в том, что их результатом является формирование органов публичной власти, состоящих из людей, проживающих на территории действия этих органов и осведомлённых в сути проблем, ими решаемых. Замена их на случайных людей, не осведомлённых в существе местных проблем, значительно снижает эффективность деятельности этих органов публичной власти.

4. Решения об избрании руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии и её региональных отделений, а также выдвижение кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах местного самоуправления принимаются тайным голосованием.

4. На самом деле процедура тайного голосования в нашей стране гораздо моложе, чем сами выборы. Впервые тайное голосование было применено на выборах в 1937 г. До этого голосование по всем вопросам, включая выборы депутатов и иных должностных лиц в РСФСР и СССР, было открытым и мотивировалось тем, что советским людям нечего скрывать от своих товарищей.

К счастью, эти времена давно прошли. Поэтому комментируемая норма устанавливает порядок тайного голосования при избрании руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии, а также выдвижение кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах местного самоуправления. Но здесь есть несколько проблем. Первая: не вполне ясно, почему тайное голосование применяется при формировании органов политической партии и выдвижении кандидатов (списков кандидатов) на региональных и муниципальных выборах. Получается, что кандидаты на выборные должности на федеральных выборах выдвигаются открытым голосованием, что противоречит одному из основополагающих принципов избирательного права, закреплённого ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(351). Вторая: вряд ли можно согласиться с мнением автора аналогичного комментария В.В. Григорьевым о том, что "все иные важные решения принимаются открытым голосованием"*(352). Думается, что этот вопрос оставлен законодателем на усмотрение политической партии. Третье: вопросы, регулируемые комментируемой нормой, делятся на две группы - очевидные и урегулированные иным законодательством: вопросы порядка выдвижения кандидатов в органы публичной власти; вопросы, требующие нормативного регулирования именно в этом Законе, - выборы органов самой политической партии. Смешивать эти вопросы в одной норме, на наш взгляд, представляется излишним.

Кстати, такое же положение о тайном голосовании до ревизии комментируемой статьи содержалось в п. 3 данной статьи. Его изъятие из неё по логике может означать, что выдвижение кандидатов в депутаты на повторных и дополнительных выборах производится открытым голосованием. На самом же деле оно поглощено более общей нормой ч. 4 ст. 25.

5. При решении региональным отделением политической партии вопросов, связанных с участием политической партии в выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в том числе с формированием федерального списка кандидатов, кандидатуры, не являющиеся членами данной либо иной политической партии, обратившиеся в её региональное отделение с предложением о включении их в федеральный список кандидатов и поддержанным не менее чем десятью членами политической партии, которые состоят в данном региональном отделении, подлежат обязательному рассмотрению на конференции или общем собрании регионального отделения политической партии. При рассмотрении на съезде политической партии вопроса о выдвижении федерального списка кандидатов кандидатура, поддержанная конференцией или общим собранием отделения политической партии, подлежит рассмотрению наравне с иными кандидатурами, которые предлагаются к включению в федеральный список кандидатов. При решении коллегиальным постоянно действующим органом политической партии, её региональным отделением или иным структурным подразделением вопросов, связанных с участием в выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа муниципального образования, депутатские мандаты в которых распределяются исключительно между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, кандидатуры, не являющиеся членами данной либо иной политической партии, обратившиеся с предложением о включении их в соответствующий список кандидатов и поддержанные не менее чем десятью членами политической партии (при наличии в соответствующем субъекте Российской Федерации регионального отделения политической партии должны состоять в данном региональном отделении), подлежат обязательному рассмотрению на заседании постоянно действующего органа политической партии, конференции или общем собрании её регионального отделения либо иного структурного подразделения наравне с иными кандидатурами, которые предлагаются к включению в соответствующий список кандидатов*(353).

5. Начнём с того, что подобной несоразмерно большой и многословной нормы не было в первоначальном тексте комментируемой статьи, внесена она была отдельным Федеральным законом от 12 июля 2006 г. N 106-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения порядка выдвижения кандидатов на выборные должности в органах государственной власти". Суть этих изменений касается расширения числа субъектов выдвижения кандидатов (списка кандидатов) на выборные должности и дополнения его фразой "не являющейся членом иной политической партии". Этот Закон принимался в паре с другим позорным для российской демократии Законом об отмене графы бюллетеня для голосования "против всех"*(354), видимо, с нереальной целью компенсировать потери от принятия последнего.

Теперь о существе комментируемой нормы. Данная часть ст. 25 регламентирует процедуры решения вопросов, связанных с участием политической партии в выборах депутатов Государственной Думы ФС РФ, т.е. с формированием федерального списка кандидатов. При решении этого вопроса необходимо соблюдать следующие требования, сформулированные комментируемой нормой:

- при решении региональным отделением политической партии таких вопросов кандидатуры, не являющиеся членами данной партии либо иной политической партии, обратившиеся в её региональное отделение с предложением о включении их в федеральный список кандидатов и поддержанные не менее чем 10 членами данной политической партии, которые состоят в данном региональном отделении, подлежат обязательному рассмотрению на конференции или общем собрании регионального отделения политической партии;

- при рассмотрении на съезде политической партии вопроса о выдвижении федерального списка кандидатов кандидатура, поддержанная конференцией или общим собранием регионального отделения политической партии, подлежит рассмотрению наравне с иными кандидатурами, которые предлагаются к включению в федеральный список кандидатов.

Порядок выдвижения федерального списка кандидатов в депутаты Государственной Думы ФС РФ подробно регламентирован ст. 36 Федерального закона от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", действующей в редакции от 21 июля 2007 г. N 188-ФЗ*(355).

В данной части комментируемой статьи также затронуты и региональные выборы. Так, при решении коллегиальным постоянно действующим органом политической партии, её региональным отделением или иным структурным подразделением вопросов, связанных с участием в выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, представительного органа муниципального образования, кандидатуры, не являющиеся членами данной либо иной политической партии, обратившиеся с предложением о включении их в соответствующий список кандидатов и поддержанные не менее чем 10 членами политической партии (при наличии в соответствующем субъекте Федерации регионального отделения политической партии указанные 10 членов политической партии должны состоять в данном региональном отделении), подлежат обязательному рассмотрению на заседании постоянно действующего органа политической партии, конференции или общем собрании её регионального отделения или иного структурного подразделения наравне с иными кандидатурами, которые предлагаются к включению в соответствующий список кандидатов.

5.1. При решении политической партией, которая в соответствии с подпунктом "з" пункта 1 и пунктом 1.1 статьи 26 настоящего Федерального закона создала объединение или союз с иным общественным объединением или иным структурным подразделением вопросов, связанных с формированием списка кандидатов на выборах представительных органов муниципальных образований, такая политическая партия, её региональное отделение или иное структурное подразделение обязаны включить в списки кандидатов кандидатуры, предложенные этим общественным объединением или его соответствующим структурным подразделением. Число кандидатур, включённых в список кандидатов по предложению указанного общественного объединения или его структурного подразделения, может составлять не более 15 процентов от числа всех кандидатов, выдвинутых в составе списка кандидатов. Если в результате применения данного требования окажется, что число предложенных кандидатур, которые могут быть включены в список кандидатов, будет составлять менее единицы, в список включается одна кандидатура.

5.1 абз. 1). Комментируемая статья регламентирует участие политических партий в муниципальных выборах и внесена в основной текст комментируемого нормативного правового акта Федеральным законом от 5 апреля 2009 г. N 42-ФЗ. Авторы Закона понимали, что действовавших на тот момент четырех федеральных политических партий не достаточно для того, чтобы охватить все муниципальные выборы партийными кандидатами в депутаты муниципальных представительных органов власти. В этой связи они разрешили политическим партиям вступать в объединения и союзы с другими политическими партиями (см. подробнее комментарий к п. "з" ч. 1 ст. 26) и даже вступать в союзы с общественными объединениями, не являющимися политическими партиями (см. подробнее комментарий к ч. 1.1 ст. 26 Закона).

Комментируемый абзац ч. 5.1 ст. 25 регулирует порядок выдвижения такими союзами совместных списков кандидатов в депутаты муниципальных собраний. Однако доминирующую роль в этих союзах законодатель отдаёт всё же политическим партиям, поэтому число кандидатов, выдвинутых иными общественными объединениями, входящими в этот союз, не должно превышать 15% от общего числа кандидатов, но и не должно быть меньше единицы. Если такое всё же произошло, число кандидатов от иного общественного объединения округляется до единицы, чтобы показать, что кандидаты от иных политических объединений всё же участвуют в выборах.

Предусмотренное настоящим пунктом требование, касающееся максимального числа кандидатур, которые могут быть включены в список кандидатов по предложению общественного объединения или его структурного подразделения, действует также в случаях создания политической партией объединений или союзов с двумя и более общественными объединениями. При этом в список кандидатов может быть включена только одна кандидатура из числа кандидатур, предложенных указанными общественными объединениями или их структурными подразделениями, такая кандидатура определяется выдвигающими список кандидатов политической партии, её региональным отделением или иным структурным подразделением.

5.1 абз. 2). Если союз политической партией заключён с двумя и более общественными объединениями, то от каждого из "союзных" общественных объединений в общий список кандидатов включается по одной кандидатуре. Причём право выбора этой единственной кандидатуры принадлежит не самому общественному объединению, выдвинувшему список кандидатов, а политической партии, кандидаты которой и так доминируют в этом списке.

Общественное объединение или его структурное подразделение вправе обратиться к выдвигающим список кандидатов политической партии, её региональному отделению или иному структурному подразделению, действующему на территории соответствующего муниципального образования, с предложением о включении кандидатур в этот список не позднее чем через пять дней со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов. Указанные кандидатуры подлежат обязательному рассмотрению, соответственно, на съезде партии, конференции или общем собрании ее регионального отделения или иного структурного подразделения. Предложенная кандидатура, обладающая пассивным избирательным правом, не включается в список кандидатов по основаниям, которые предусмотрены соглашением, указанным в пункте 1.1 статьи 26 настоящего Федерального закона, и могут быть предусмотрены уставом политической партии, а также в случае, если число предложенных кандидатур превышает установленное настоящим пунктом максимальное число кандидатур, которые могут быть включены в список кандидатов. Отсутствие обращения общественного объединения или его соответствующего структурного подразделения с предложением о включении кандидатур в список кандидатов не препятствует выдвижению политической партией, её региональным отделением или иным структурным подразделением списка кандидатов, а также включения в этот список членов общественных объединений, не являющихся политическими партиями*(356).

5.1 абз. 3). Завершающий абзац комментируемой статьи решает процессуальные вопросы выдвижения вступившим в союз с политической партией общественным объединением списка кандидатов для избрания депутатами муниципальных собраний. Такое выдвижение кандидатов производится общественным объединением не позднее чем через пять дней после опубликования политической партией своего единолично го решения о выдвижении списка кандидатов в депутаты на муниципальных выборах. Даже если соответствующие предложения от "союзного" общественного объединения не поступят, политическая партия вправе единолично выдвинуть список только своих кандидатов. Иначе, как игрой в демократию комментируемую статью Закона назвать, на наш взгляд, к сожалению, трудно.

6. Решения по вопросам, указанным в пунктах 1-3, 5 и 5.1 настоящей статьи, принимаются в соответствии с уставом политической партии, но не менее чем большинством голосов от числа присутствующих на съезде политической партии или конференции её регионального отделения делегатов, участников общего собрания регионального отделения политической партии, членов коллегиального постоянно действующего руководящего органа политической партии, её регионального отделения или иного структурного подразделения.

6. Авторы новой редакции ст. 25 вновь возвращаются к вопросу о форме голосования по важнейшим вопросам, указанным в перечисленных частях комментируемой статьи. При избрании формы голосования законодатель апеллирует прежде всего к уставу политической партии, а затем уже устанавливает минимальные пределы в виде простого большинства голосов присутствующих на съезде, конференции или общем собрании членов политической партии. Такой подход позволяет автору комментария настаивать на возможности установления квалифицированного или иного более сложного голосования при принятии устава, программы политической партии, выборах руководящих и контрольно-ревизионных её органов и выдвижении кандидатов (списков кандидатов) на выборные должности (см. подробнее комментарий к ч. 1 настоящей статьи).

7. Уставом политической партии могут быть предусмотрены дополнительные условия принятия решений, указанных в пунктах 1 и 2 настоящей статьи.

7. В комментируемой части ст. 25 законодатель вновь возвращается к принятию решений по утверждению устава, программы, избранию руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии. Речь, во-первых, может идти о дополнении устава какими-то индивидуальными нормами, присущими только этой политической партии в соответствии с ч. 3 ст. 21 Закона (см. подробнее комментарий), а во-вторых, руководящие органы партии могут применять различные формы голосования (тайного, консенсуального и др.) для принятия более объективного решения по важнейшим вопросам внутренней жизни политической партии.

8. Решения по иным вопросам деятельности политической партии, её региональных отделений и иных структурных подразделений принимаются в соответствии с уставом политической партии.

8. Комментируемая часть ст. 25 построена по принципу "ex-offitzio" - всё кроме. Это означает, что за исключением отдельных вопросов, прямо предусмотренных ч. 7 ст. 25 Закона (см. подробнее комментарий), по всем остальным вопросам внутренняя жизнь политических партий может строиться исключительно в соответствии с её уставом. Какое-либо вмешательство извне в решение этих вопросов юридически запрещено.