Организация и осуществление финансового контроля в системе Минюста (С. Валова, "Силовые министерства и ведомства: бухгалтерский учет и налогообложение", N 1, январь 2013 г.)

Организация и осуществление финансового контроля в системе Минюста

Статьей 269 БК РФ на главных распорядителей бюджетных средств возложена обязанность по организации и проведению финансового контроля в подведомственных им учреждениях в целях обеспечения правомерного, целевого и эффективного использования бюджетных средств. В предложенной статье рассмотрен финансовый контроль учреждений, подведомственных Минюсту.

Общие положения организации финансового контроля

Проведение ведомственного контроля в системе Минюста регламентировано Положением о порядке осуществления финансового контроля Министерством юстиции Российской Федерации, утвержденным Приказом Минюста РФ от 14.06.2012 N 116 (далее - Положение). Данным документом определены:

- основные задачи и формы финансового контроля, осуществляемого Минюстом;

- функции и полномочия должностных лиц Минюста по его осуществлению;

- права и обязанности работников финансового контроля.

Ведомственный финансовый контроль организуется в целях выявления, устранения и предупреждения недостатков в финансово-хозяйственной деятельности распорядителей и получателей бюджетных средств, подведомственных Минюсту.

Ревизионная деятельность осуществляется путем проведения контрольных мероприятий (ревизий, проверок) на объектах контроля за определенный период времени в части обеспечения правомерного, целевого, эффективного использования бюджетных средств.

Мероприятия по проведению проверок осуществляются в зависимости от их характера, объема, сложности и специфики деятельности подведомственных учреждений:

- федеральными государственными гражданскими служащими структурных подразделений Департамента организации и контроля или главных управлений Минюста по субъектам РФ, на которых возложено осуществление функций финансового контроля;

- ревизионными группами, в состав которых входят работники (сотрудники) подведомственных Минюсту федеральных служб, территориальных органов, федеральных бюджетных и федеральных казенных учреждений Минюста, обладающие необходимыми профессиональными знаниями и навыками, выполняющие обязанности и пользующиеся правами работников финансового контроля.

Основные задачи финансового контроля

В соответствии с п. 5 Положения основными задачами финансового контроля, осуществляемого Минюстом, являются:

проверка соблюдения подведомственными учреждениями законодательных, иных нормативных правовых актов и актов Минюста;

проверка законности, эффективности и целесообразности использования средств федерального бюджета, материальных и трудовых ресурсов, формирования и использования средств, полученных от приносящей доход деятельности, законности хозяйственных операций, обеспечения сохранности государственной собственности;

проверка состояния бюджетного (бухгалтерского) учета, формирование достоверной и полной отчетности по результатам деятельности подведомственных учреждений;

контроль за своевременным и полным устранением выявленных по результатам контрольных мероприятий нарушений и недостатков, принятием решений по возмещению причиненного государству ущерба;

систематическое обобщение и анализ материалов контрольных мероприятий, подготовка докладов министру юстиции или начальникам главных управлений о результатах и состоянии контрольной деятельности;

разработка мер по совершенствованию ведомственного финансового контроля.

Все перечисленные задачи финансового контроля должны быть решены посредством проведения запланированных контрольных мероприятий.

Организация финансового контроля

В соответствии с п. 6 Положения организация финансового контроля и ответственность за его состояние возложены на Департамент организации и контроля и главные управления Минюста.

В силу п. 7 Положения проверка финансовой дисциплины в подведомственных учреждениях Минюста осуществляется посредством проведения предварительного, текущего и последующего контроля.

                          /--------------------\

                          |  Виды финансового  |

             /------------|      контроля      |---------------\

             |            \--------------------/               |

  /-------------------\   /--------------------\   /----------------------\

  |  Предварительный  |   |      Текущий       |   |     Последующий      |

  \-------------------/   \--------------------/   \----------------------/

/-----------------------\/-----------------------\/-----------------------\

|   Осуществляется до   ||   Осуществляется в    || Осуществляется после  |

|      совершения       ||  процессе совершения  ||      совершения       |

|финансово-хозяйственных||финансово-хозяйственных||финансово-хозяйственных|

|     операций при      ||     операций при      ||    операций путем     |

|обсуждении, утверждении||     составлении и     ||      проведения       |

|и исполнении решений по|| утверждении сметных,  ||документальных ревизий |

|     финансовым и      ||договорных, расчетных и||     или проверок      |

|хозяйственным вопросам ||    иных документов    ||финансово-хозяйственной|

|                       ||                       ||     деятельности      |

|                       ||                       ||     структурными      |

|                       ||                       ||   подразделениями,    |

|                       ||                       ||осуществляющими функции|

|                       ||                       || финансового контроля  |

\-----------------------/\-----------------------/\-----------------------/

Более подробно остановимся на осуществлении последующего контроля.

В соответствии с п. 12 Положения он проводится в процессе:

составления, утверждения планов контрольной деятельности;

рассмотрения актов контрольных мероприятий, подготовки решений по ним;

контроля над выполнением решений по актам контрольных мероприятий, своевременным представлением информации по устранению выявленных нарушений и недостатков, а также по возмещению причиненного ущерба;

ведения учета результатов проведенных контрольных мероприятий, составления отчета о результатах контрольной деятельности;

организации взаимодействия и координации работы с другими органами финансового контроля;

изучения и обобщения материалов контрольных мероприятий, разработки мер по совершенствованию ведомственного финансового контроля.

Контрольные мероприятия могут быть как плановыми, так и внеплановыми.

Плановые проверки проводятся в соответствии с планом проверок, который представляет собой перечень контрольных мероприятий (ревизий, проверок), которые планируется осуществить в следующем календарном году В нем устанавливаются форма и тема контрольного мероприятия, подведомственное учреждение как объект контроля, проверяемый период, суммы финансирования в проверяемом периоде и срок его проведения.

Периодичность, сроки, формы и методы проведения контрольных мероприятий устанавливаются исходя из специфики и объемов деятельности объектов контроля (п. 15 Положения).

При разработке проектов планов учитываются:

- степень обеспеченности структурных подразделений Департамента организации и контроля или главных управлений, осуществляющих функции финансового контроля, ресурсами (трудовыми, материальными и финансовыми);

- равномерность нагрузки на работников финансового контроля;

- реальность сроков проведения контрольных мероприятий и резерв времени для выполнения внеплановых контрольных мероприятий.

Внеплановые проверки проводятся по поручению министра Минюста или начальников главных управлений, а также в случае обращений правоохранительных органов или государственных контрольных органов (п. 20 Положения).

Руководители подведомственных Минюсту федеральных служб, главных управлений, территориальных органов, федеральных бюджетных и казенных учреждений Минюста обязаны обеспечить участие своих представителей в контрольных мероприятиях, проводимых министерством.

В силу п. 22 Положения в случае необходимости для участия в контрольных мероприятиях Департамент организации и контроля по согласованию с курирующим заместителем министра юстиции вправе привлекать соответствующих экспертов.

Права и обязанности работника финансового контроля

Права и обязанности работников финансового контроля Минюста регламентированы п. 23-24 Положения.

Работник финансового контроля обязан:

- знать законодательные, иные нормативные правовые акты РФ и акты Минюста, регламентирующие финансово-хозяйственную деятельность объектов контроля, и строго руководствоваться ими при проведении контрольных мероприятий;

- соблюдать права объектов контроля;

- быть независимым, принципиальным и объективным в оценке вскрываемых недостатков и нарушений, соблюдая при этом профессиональную этику;

- документально обосновывать выявленные недостатки и нарушения, размер причиненного материального ущерба и другие последствия, причины допущенных нарушений;

- в процессе контрольных мероприятий добиваться принятия мер к прекращению выявленных нарушений и их предупреждению, привлечению виновных лиц к ответственности и возмещению причиненного материального ущерба;

- при выявлении злоупотреблений с денежными и материальными средствами и незаконных действий должностных лиц, повлекших причинение ущерба государству и содержащих признаки уголовно наказуемого деяния, вносить предложения о передаче материалов проверки в правоохранительные органы;

- при проверке первичных документов, подтверждающих правомерность и достоверность финансово-хозяйственных операций, обеспечить их хранение, исключающее доступ к ним других лиц;

- обеспечить достоверность материалов контрольных мероприятий и обоснованность изложенных в актах выводов;

- оказывать объектам контроля практическую помощь в организации финансово-хозяйственной деятельности и совершенствовании внутреннего контроля;

- соблюдать требования по защите государственной тайны;

- постоянно повышать уровень профессиональных знаний.

Работник финансового контроля имеет право:

- проходить во все здания и помещения, занимаемые объектом контроля;

- в необходимых случаях опечатывать кассы, кассовые, складские и архивные помещения, требовать от должностных и других лиц объекта контроля представления письменных справок и объяснений по вопросам, возникающим при проведении контрольного мероприятия (в случае отказа от представления указанных объяснений, справок, сведений и копий документов делать в акте соответствующую запись);

- проверять первичные учетные, отчетные и иные документы, относящиеся к проводимому контрольному мероприятию, фактическое наличие и правомерность использования денежных и материальных средств, ценных бумаг;

- проводить встречные проверки достоверности совершенных финансово-хозяйственных операций, при необходимости получать из других организаций, которым выданы или от которых получены денежные средства и материальные ценности, справки и копии документов, связанные с указанными операциями;

- требовать проведения инвентаризации материальных ценностей, контрольных обмеров выполненных строительно-монтажных и других работ, проверять полноту оприходования материальных ценностей;

- вносить предложения об устранении выявленных контрольным мероприятием недостатков, возмещении причиненного материального ущерба, а в необходимых случаях - о передаче материалов по фактам злоупотреблений в правоохранительные органы.

Порядок проведения контрольных мероприятий

Любое контрольное мероприятие состоит из нескольких основных этапов:

- подготовка контрольного мероприятия;

- составление программы проверки;

- проведение проверки;

- оформление результатов проверки;

- отчетность о результатах проверки.

Представим все этапы проверки на схеме.

                  /----------------------------------\

         /--------|     Основные этапы проверки      |---------\

         |        \----------------------------------/         |

                   |               |              |           

/----------------\  |               |              |  /-----------------\

|   Подготовка   |  |               |              |  |  Отчетность о   |

|  контрольного  |  |               |              |  |   результатах   |

|  мероприятия   |  |               |              |  |    проверки     |

\----------------/  |               |              |  \-----------------/

/--------------------\    /------------------\    /---------------------\

|    Составление     |    |    Проведение    |    |     Оформление      |

| программы проверки |    |     проверки     |    |результатов проверки |

\--------------------/    \------------------/    \---------------------/

На каждом этапе проводятся необходимые процедуры контроля, прописанные в Положении. Выделим основные моменты.

Подготовка контрольного мероприятия. Она осуществляется путем (п. 26 Положения):

- определения объема, сроков и этапов проведения контрольного мероприятия;

- формирования ревизионной группы;

- подготовки распоряжения или приказа о проведении контрольного мероприятия;

- сбора информации, необходимой для организации контрольного мероприятия, в том числе об объемах выделенных бюджетных и внебюджетных средств объекту контроля по годам проверяемого периода;

- составления программы контрольного мероприятия;

- информирования объекта контроля о цели, объеме и сроках проведения контрольного мероприятия.

Решение о проведении контрольного мероприятия оформляется распоряжением Минюста или приказами главных управлений, в которых указываются форма и тема контрольного мероприятия, срок его проведения, наименование объекта контроля, персональный состав ревизионной группы (проверяющий).

Обратите внимание! Для проведения контрольного мероприятия определяется реально необходимый срок, но не более 30 рабочих дней. Продление этого срока допускается с разрешения руководителя, назначившего контрольное мероприятие, но не более чем на 30 рабочих дней (п. 28 Положения).

При подготовке контрольного мероприятия участники ревизионной группы (проверяющий) изучают:

- законодательные и иные нормативные правовые акты по теме контрольного мероприятия; бюджетную (бухгалтерскую) отчетность;

- материалы предыдущих контрольных мероприятий, в том числе проведенных другими органами финансового контроля;

- иные доступные материалы, характеризующие деятельность объекта контроля.

По результатам предварительного изучения объекта контроля руководитель ревизионной группы (проверяющий) составляет программу контрольного мероприятия.

Программы проверки. В силу п. 33 Положения программа проверки должна содержать форму и тему контрольного мероприятия, наименование объекта контроля, перечень основных вопросов, подлежащих изучению в ходе контрольного мероприятия.

В зависимости от темы контрольного мероприятия в программу рекомендуется включать следующие вопросы:

- соблюдение порядка ведения кассовых операций, в том числе ревизия наличия денег, ценных подарков и ценных бумаг в кассе, бланков строгой отчетности;

- правомерность операций по лицевому счету получателя бюджетных средств, открытому в органах казначейства;

- обоснованность составления и правомерность исполнения бюджетной сметы;

- организация ведения бюджетного (бухгалтерского) учета, своевременность, полнота и точность отражения операций по счетам бюджетного (бухгалтерского) учета;

- обоснованность составления и исполнения сметы доходов и расходов по приносящей доход деятельности;

- соблюдение требований, установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд;

- расчеты с подотчетными лицами;

- состояние дебиторской и кредиторской задолженности;

- наличие, качественное состояние и правомерность использования материальных средств;

- хранение и использование бланков строгой отчетности;

- своевременность, полнота и достоверность составления и представления бюджетной (бухгалтерской), статистической (финансовой) и налоговой отчетности;

- хранение финансовых и иных документов;

- обеспечение сохранности материальных средств и возмещение причиненного ущерба;

- проведение инвентаризаций имущества и обязательств;

- анализ системы внутреннего контроля;

- выполнение предложений по актам предыдущих контрольных мероприятий.

При необходимости в программу контрольного мероприятия могут быть включены другие вопросы, учитывающие специфику деятельности объекта контроля, или с учетом конкретных обстоятельств проведения контрольного мероприятия часть из вышеуказанных вопросов.

Проведение проверки. Исходя из темы проверки и ее программы руководитель контрольной группы определяет объем и состав контрольных действий по каждому вопросу программы проверки, а также методы и способы проведения контрольных процедур.

В соответствии с п. 42 Положения контрольные действия в процессе проведения проверки подразделяются на документальное и фактическое изучение с осуществлением определенных процедур. Представим их в виде схемы.

                       /------------------------\

                /------|  Контрольные действия  |--------\

                |      \------------------------/        |

/----------------------------------\    /-------------------------------\

|     Документальное изучение      |    |     Фактическое изучение      |

\----------------------------------/    \-------------------------------/

/----------------------------------\    /-------------------------------\

|  Проверка в проверяемом периоде  |    |    Проведение контрольного    |

|    финансовых, бухгалтерских,    |    |  мероприятия путем осмотра,   |

|отчетных и иных документов объекта|    |    наблюдения, пересчета,     |

|   контроля, в том числе путем    |    |экспертизы, контрольных замеров|

|анализа и оценки полученной из них|    |                               |

|            информации            |    |                               |

\----------------------------------/    \-------------------------------/

Основным методом контрольного мероприятия является проверка соответствия совершенных учреждением финансовых и хозяйственных операций законодательным, иным нормативным правовым актам РФ и Минюста по подлинным первичным учетным документам за период, прошедший с начала проведения предыдущего контрольного мероприятия, или за больший срок, установленный руководителем, назначившим его проведение (п. 43 Положения).

В ходе проверки проверяющие могут выбрать либо сплошной, либо выборочный метод ревизии. Решение о выборе одного из указанных методов принимает руководитель проверки. Во внимание принимаются объем финансовых, бухгалтерских, отчетных и иных документов, относящихся к вопросам проверки, состояние бюджетного учета и установленные сроки проведения ревизии. Как правило, сплошным методом проверяются кассовая дисциплина и расчеты с подотчетными лицами. Остальные вопросы чаще проверяются выборочным методом.

В тех случаях, когда выборочной проверкой выявлены факты серьезных нарушений и недостатков, злоупотреблений должностных лиц, руководитель ревизионной группы производит проверку документов сплошным способом за весь ревизуемый период, а также за период, охваченный предыдущей проверкой.

Оформление результатов проверки. Оформление результатов контрольного мероприятия изложено в п. 61-83 Положения. Основным итоговым документом является акт ревизии (проверки), который составляется в двух экземплярах, а при необходимости - в большем количестве. Примерная форма акта приведена в приложении 3 к Положению.

Акт подписывается руководителем ревизионной группы (проверяющим), руководителем проверяемого учреждения и главным бухгалтером (начальником финансовой службы).

В акте отражаются только проверенные контролером и документально обоснованные факты по вопросам, которые перечислены в утвержденном задании на проведение проверки. При их изложении должны быть соблюдены объективность, ясность и точность описания со ссылкой по каждому факту на нарушение соответствующих нормативных актов с указанием размера нанесенных убытков, должностных лиц, допустивших эти нарушения. Акт не должен содержать оценку (квалификацию) деятельности и действий должностных, а также материально ответственных лиц.

Описание фактов нарушений, выявленных в ходе контрольного мероприятия, должно содержать следующую обязательную информацию: какие законодательные, другие нормативные правовые акты или их отдельные положения нарушены, кем, за какой период, когда и в чем выразились нарушения, каков размер документально подтвержденного ущерба и другие последствия этих нарушений.

Обратите внимание! В акте проверки не должна даваться правовая и морально-этическая оценка действий должностных и материально ответственных лиц проверяемой организации, не должны допускаться выводы и предложения, не подтвержденные доказательствами, помарки, подчистки и иные неоговоренные исправления (п. 65 Положения).

При изложении фактов нарушений излагается только главное, что характеризует нарушение конкретных нормативных документов. Однородные недостатки и нарушения группируются в соответствующем разделе акта или в приложении к нему. Факты, изложенные в промежуточных актах, включаются в акт ревизии (проверки) в кратком изложении со ссылкой на приложения. К акту прилагаются аналитические таблицы и копии документов, подтверждающих вскрытые ревизией нарушения, акт проверки кассы и кассовых операций.

В тех случаях, когда выявленные нарушения могут быть скрыты или необходимо принять срочные меры к их устранению или привлечению должностных и (или) материально ответственных лиц к ответственности, в ходе ревизии составляется отдельный (промежуточный) акт, от этих лиц запрашиваются необходимые письменные объяснения.

Промежуточный акт подписывается руководителем ревизионной группы, ответственным за проверку конкретного вопроса плана ревизии, и соответствующими должностными и материально ответственными лицами ревизуемой организации. Факты, изложенные в промежуточном акте, включаются в акт ревизии (п. 76 Положения).

В силу п. 77 Положения в случаях отказа должностных лиц проверяемого учреждения в допуске ревизионной группы на объект контроля и непредставления нужной информации по запросу руководителя ревизионной группы оформляется акт по перечисленным фактам. Форма акта о создании препятствий в проведении контрольного мероприятия приведена в приложении 6 к Положению.

Основные нарушения, выявляемые в ходе проверок

Среди нарушений можно выделить наиболее типичные, которые имеют место в большинстве проверяемых учреждений. Они сгруппированы в форме справки о выявленных нарушениях с денежными средствами и материальными ценностями, которая приведена в приложении 4 к Положению. Представим их классификацию в виде схемы.

                                  /-------------------\

               /------------------|  Виды финансовых  |---------------------\

               |                  |     нарушений     |                     |

               |                  \-------------------/                     |

/-----------------------------\/--------------------------\/--------------------------------------\

|Нарушения, которыми причинен ||  Нарушения, связанные с  ||     Нарушения, которыми допущены     |

|      ущерб государству      || нецелевым использованием ||   нерезультативные, неэффективные    |

|                             ||         средств          ||    расходы и неполученные доходы     |

\-----------------------------/\--------------------------/\--------------------------------------/

               |                            |                               |

/-----------------------------\/--------------------------\/--------------------------------------\

|- недостача денежных  средств||- нецелевое  использование||-  нерезультативные,   неэффективные и|

|и материальных ценностей;    ||денежных средств;         ||нерациональные расходы;               |

|- растрата денежных средств; ||- нецелевое  использование||- непроизводительные затраты;         |

|-    неправомерный     расход||материальных ценностей    ||- просроченная  по  обязательствам  (в|

|денежных средств;            ||                          ||том  числе  неучтенная)  задолженность|

|-  безнадежная  к   взысканию||                          ||сторонних организаций за отпущенные им|

|просроченная      дебиторская||                          ||материальные  ценности   и   оказанные|

|задолженность;               ||                          ||услуги;                               |

|- ущерб от оказания услуг;   ||                          ||- упущенная  выгода  от   реализации и|

|-     утрата     материальных||                          ||использования  в  интересах  сторонних|

|ценностей и другие нарушения ||                          ||организаций имущества и от оказания им|

|                             ||                          ||услуг;                                |

|                             ||                          ||-      нарушения           в бюджетном|

|                             ||                          ||(бухгалтерском) учете и отчетности;   |

|                             ||                          ||-  неисполнение   обязательств   перед|

|                             ||                          ||внебюджетными фондами;                |

|                             ||                          ||-    нарушения    при    осуществлении|

|                             ||                          ||госзакупок                            |

\-----------------------------/\--------------------------/\--------------------------------------/

Особое внимание следует обратить на нецелевое использование бюджетных средств.

В силу ст. 38 БК РФ целевой характер бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. При этом законом (решением) о бюджете устанавливается распределение бюджетных ассигнований по каждому главному распорядителю бюджетных средств в разрезе кодов разделов, подразделов, целевых статей и видов расходов классификации расходов бюджетов, отражающих направления (цели) финансирования расходов бюджета (ст. 184.1 БК РФ).

Нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения (ст. 289 БК РФ).

Напомним, что п. 1 ст. 15.14 КоАП РФ предусмотрена ответственность за использование бюджетных средств их получателем на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния. В силу норм данной статьи к нарушителям применяется наказание в виде наложение штрафных санкций в размере:

- на должностных лиц - от 4 000 до 5 000 руб.;

- на юридических лиц - от 40 000 до 50 000 руб.

Отчет о результатах контрольной деятельности

В соответствии с п. 94 Положения работники финансового контроля ежеквартально не позднее трех рабочих дней месяца, следующего за отчетным кварталом, представляют своему непосредственному руководителю отчет о проведенных ими самостоятельно или с их участием контрольных мероприятиях. Форма отчета приведена в приложении 10 к Положению.

Главные управления и структурное подразделение Департамента организации и контроля, на которое возложено осуществление функций финансового контроля, не позднее 5-го числа месяца, следующего за отчетным кварталом, представляют директору указанного департамента отчет о контрольной деятельности. Его форма приведена в приложении 11 к Положению.

Директор Департамента организации и контроля ежеквартально не позднее 15-го числа месяца, следующего за отчетным кварталом, представляет министру Минюста подготовленные департаментом сводный отчет о контрольной деятельности и пояснительную записку к нему. В пояснительной записке приводятся сведения о результатах проведенных контрольных мероприятий, имеющихся случаях передачи материалов контрольных мероприятий в Росфиннадзор и правоохранительные органы, иных решениях, связанных с привлечением к ответственности за выявленные нарушения.

С. Валова,

эксперт журнала "Силовые министерства и ведомства:

бухгалтерский учет и налогообложение"

"Силовые министерства и ведомства: бухгалтерский учет и налогообложение", N 1, январь 2013 г.