Вступление России в ВТО: проблемы и перспективы (на примере аграрного сектора экономики) (А.П. Анисимов, А.Я. Рыженков, "Законы России: опыт, анализ, практика", N 1, январь 2013 г.)

Вступление России в ВТО: проблемы и перспективы (на примере аграрного сектора экономики)

Вступление России в ВТО положило начало новому этапу дискуссий о пользе или вреде для нашей страны от членства в этой организации. Сторонники вступления Российской Федерации в ВТО утверждают, что увеличение конкуренции и открытость российского рынка для зарубежных товаропроизводителей создадут стимулы для роста экономики страны. Противники заявляют, что вступление в эту международную организацию приведет к краху российской экономики. Попробуем разобраться в этом вопросе.

Процесс появления ВТО как международной организации занял несколько десятилетий и был обусловлен необходимостью поиска цивилизованных форм разрешения экономических конфликтов, породивших Первую и Вторую мировые войны. Именно в этих целях в 40-х гг. прошлого века создается ряд международных организаций, включая Международный валютный фонд и Международный банк реконструкции и развития. В 1947 г. принимается Генеральное соглашение о тарифах и торговле (ГАТТ), которое несколько десятилетий являлось основой международного торгового права.

На переговорах государств в рамках ГАТТ был принят ряд нормативных актов по вопросам тарифов и торговли. Данные переговоры в конечном итоге привели к подписанию в 1994 г. Заключительного акта (что привело к созданию с 1 января 1995 г. ВТО), регулирующего вопросы торговли товарами и услугами, таможенные тарифы, вопросы интеллектуальной собственности.

В научной литературе справедливо обращается внимание на то, что ВТО не регулирует гражданско-правовые отношения (например, отношения собственности) и не затрагивает макроэкономическую, антимонопольную политику, политику валютного курса, бюджетные отношения, режим инвестиций (за исключением инвестиций в сектор услуг, а также инвестиционных мер, связанных с торговлей); не вмешивается в вопросы обороны и безопасности. Другими словами, ВТО не диктует политику своим членам. Напротив, ее участники формируют политику ВТО, а торговые переговоры предоставляют возможность стране-претенденту добиться принятия в ВТО на выгодных для нее условиях. Действие всех международных соглашений ВТО основано на признании государствами-участниками четырех основных принципов регулирования международной торговли: защита внутреннего рынка с помощью таможенных тарифов; обязательство государства-участника не повышать пошлины (связывание тарифов); предоставление режима наибольшего благоприятствования в торговле и предоставление национального режима*(1).

Вступление России в ВТО не предполагает отказ от защитных мер по поддержке национальной экономики. Как справедливо отмечала А.О. Иншакова, соблюдение правил ВТО о недопущении прямой государственной поддержки отечественных производителей возможно посредством заключения гражданско-правовых договоров на основании государственного заказа. В качестве необходимой правовой защитной меры может выступать и совершенствование системы страхования предпринимательских рисков*(2).

Став сейчас членом ВТО, Россия получает ряд положительных и отрицательных последствий. По мнению большинства экспертов, наибольшие риски от вступления в ВТО испытает сельскохозяйственное производство.

Основным документом, регулирующим права и обязанности государств - членов ВТО в данной сфере, является Соглашение по сельскому хозяйству, определяющее предоставление сельскохозяйственных субсидий. Под это понятие попадают меры, которые направлены на поддержку сельского хозяйства. Следует заметить, что по правилам ВТО налоговые льготы не рассматриваются как субсидии. Меры поддержки делятся на два основных блока правил: первое - внутренняя поддержка, второе - экспортные субсидии.

В свою очередь, внутренняя поддержка по нормам ВТО делится на три корзины (зеленая, желтая и голубая). Главный принцип распределения мер по корзинам заключается в том, оказывают или нет принимаемые государством меры искажающее воздействие на торговлю. Так, зеленая корзина включает в себя совокупность мер поддержки, которые не оказывают искажающего влияния на торговлю и могут применяться без ограничений.

Меры желтой корзины оказывают искажающее воздействие на торговлю, поскольку включают в себя ценовую поддержку, субсидирование процентных ставок по кредитам, компенсацию затрат на ГСМ, электричество и т.д. Такие меры ограничены в объемах и должны сокращаться. Обязательства по объемам желтой корзины фиксируются для каждого члена ВТО в виде агрегированных мер поддержки (далее - АМП). Развитые страны - основатели ВТО имеют обязательства по сокращению АМП в течение шести лет на 20 %.

Голубая корзина - это меры, направленные на ограничение производства. Они, так же как и зеленая корзина, исключаются из обязательств по сокращению, однако в России такие меры практически не используются*(3).

Таким образом, правила ВТО требуют сокращения не всех, а только некоторых мер поддержки сельского хозяйства. В настоящий момент в РФ действуют меры поддержки сельского хозяйства, не нарушающие правила ВТО, позволяющие субсидировать стратегические направления развития сельского хозяйства, включая элитное семеноводство, племенное дело, строительство объектов сельской инфраструктуры (дороги, инженерные сети и т.д.)*(4).

Несомненно, сложившаяся система правил ВТО не является идеальной и направлена, главным образом, на учет интересов развитых стран. Как отмечал А.С. Литовченко, в ВТО не предусмотрена "достаточно гибкая система правового регулирования, учитывающая вопросы продовольственной безопасности, а также предполагается дальнейшее рассмотрение хода реализации Соглашения с учетом вопросов продовольственной безопасности..."*(5).

Некоторые авторы высказывают также опасение, что поскольку уровень государственной поддержки аграрного сектора в расчете на гектар в США, Канаде, странах Евросоюза в десятки раз выше, чем в России, а их продовольственный рынок защищен высокими пошлинами, сравнительно чистые российские продукты будут вытеснены ввозимыми дешевыми генетически модифицированными аналогами. Страны, пытавшиеся ограничить ввоз такого продовольствия, были обвинены ВТО в создании запретительных барьеров*(6).

Подобные оценки и настроения обусловили появление сомнений в конституционности Протокола о присоединении России к ВТО, что обусловило направление группой депутатов Государственной Думы в Конституционный Суд соответствующего запроса. По итогам его рассмотрения 9 июля 2012 г. Конституционный Суд РФ признал не вступивший в силу международный договор - Протокол о присоединении Российской Федерации к Всемирной торговой организации соответствующим Конституции РФ как по порядку принятия на стадии его подписания и одобрения Правительством РФ, так и по содержанию его отдельных положений. Слушание дела по запросу группы депутатов Государственной Думы РФ состоялось 3 июля 2012 г.

Позиция заявителей состояла в том, что Протокол о присоединении Российской Федерации к ВТО не соответствует Конституции РФ (ст.ст. 48, 55, 62, 68, 72, 101, 118). По их мнению, при внесении Протокола о присоединении к ВТО на ратификацию в Государственную Думу РФ была нарушена конституционная процедура (не был соблюден установленный порядок представления документов для ратификации, не проведено согласование с субъектами Российской Федерации). Заявители оспаривали конституционность отдельных положений Приложений к Протоколу о присоединении Российской Федерации к ВТО. В частности, они полагали их нарушающими конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи и принцип осуществления правосудия только государственным судом.

Как разъяснил Конституционный Суд РФ, ВТО как инструмент мировой экономики занимает в ней одно из центральных мест. Намерения государств - участников ВТО, выраженные в преамбуле соглашения об учреждении организации, не противоречат основам конституционного строя России, закрепленным Конституцией РФ. Документы о присоединении РФ к ВТО не предполагают также ограничений конституционных прав и свобод граждан. Учет же экономических последствий и рисков вступления России в ВТО, а также достаточности принятых государством мер по защите национальных интересов должен осуществляться Правительством РФ, Федеральным Собранием и Президентом РФ в ходе подписания, одобрения и ратификации Протокола.

Проверка Конституционным Судом соблюдения процедуры ратификации Протокола в Государственной Думе (как требовал заявитель) означала бы его вмешательство в законотворческий процесс и потому противоречила бы Конституции РФ и Федеральному конституционному закону "О Конституционном Суде Российской Федерации", которые не предусматривают проверку конституционности еще не вступившего в силу федерального закона.

Любой международный договор по вопросам внешнеэкономической политики так или иначе затрагивает интересы всех субъектов РФ. Однако проведение согласительных процедур с каждым из них при заключении любого международного договора противоречило бы самой природе государственного суверенитета России. Норма же ФЗ от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации"*(7) предусматривает согласование с органами власти конкретного субъекта РФ того договора, который непосредственно затрагивает интересы данного субъекта РФ. В соответствии со ст. 71 Конституции РФ заключение Протокола о вступлении к ВТО относится к исключительному ведению Российской Федерации и не подлежит согласованию с органами власти субъектов РФ. Процедура подписания Протокола соответствовала Конституции РФ.

Заявители просили КС РФ проверить в полном объеме правовое регулирование присоединения России к ВТО, однако изложили правовое обоснование неконституционности лишь некоторых положений. Расширение же объема проверки прямо запрещено ФКЗ от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации"*(8). Поэтому в настоящем деле была рассмотрена конституционность только тех положений Протокола, на которые заявители прямо указали в запросе.

Конституция РФ предусматривает возможность участия страны в межгосударственных объединениях, включая международные органы по разрешению споров. На это указывает и конституционное право гражданина на обращение в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека. Следовательно, сам по себе международный договор, предусматривающий создание органа по разрешению споров, не может рассматриваться как посягающий на суверенитет Российской Федерации и принцип разделения властей. Исходя из этого участие Российской Федерации в механизмах разрешения споров в рамках ВТО не противоречит Конституции РФ.

Обязательства Российской Федерации в отношении рынка юридических услуг не изменяют порядок представительства заявителей в Конституционном Суде РФ и не превращают третейские суды в часть государственной судебной системы. Кроме того, они не нарушают право на получение квалифицированной юридической помощи и не противоречат Конституции РФ.

Принятое Российской Федерацией обязательство по допуску иностранных патентных поверенных на отечественный рынок юридических услуг не предполагает получение ими доступа к секретным сведениям без соответствующего допуска. При этом действующее законодательство предусматривает возможность предоставления специального допуска иностранным лицам для доступа к сведениям, составляющим государственную тайну. Протокол не меняет данное правовое регулирование, и, соответственно, указанное обязательство также не противоречит Конституции Российской Федерации.

В итоге Конституционный Суд признал Протокол о присоединении Российской Федерации к ВТО не противоречащим Конституции РФ как по порядку принятия на стадии его подписания и одобрения Правительством РФ, так и по содержанию его отдельных положений. При этом КС РФ рассматривал исключительно вопросы права, не оценивая политическую и экономическую целесообразность заключения международного договора*(9).

Представляется, что одна из причин политизации вопроса о вступлении России в ВТО состоит в том, что после вступления России в ВТО в сельском хозяйстве общая сумма сельскохозяйственной поддержки, препятствующей торговле, не должна превышать 9 млрд. долл. в 2012 г. и постепенно снижаться до 4,4 млрд. долл. к 2017 г.

Действительно, обязательства по АМП предусматривают уровень внутренней поддержки в 9 млрд. долл. США (только в рамках желтой корзины) до 2013 г., что позволит реализовать Государственную программу развития сельского хозяйства и регулирования рынков сырья, сельскохозяйственной продукции и продовольствия на 2008-2012 годы. Затем в течение переходного периода предполагается снижение внутренней поддержки к 2018 г. до 4,4 млрд. долл. США, что соответствует среднему уровню субсидирования российского сельского хозяйства за 2006-2008 гг. При этом обязательства предполагают, что после вступления в ВТО Россия не будет использовать экспортные субсидии сельскому хозяйству (сейчас не предоставляются).

Россия принимает обязательство о связывании объема АМП на уровне 4,4 млрд. долл., что соответствует базовому периоду 2006-2008 гг. Однако сразу после присоединения РФ к ВТО разрешенный уровень поддержки составит 9 млрд. долл. США, который постепенно будет сокращаться до согласованного уровня 4,4 млрд. долл. (т.е. фактически после присоединения уровень поддержки, соответствующий базовому периоду, увеличивается).

Российская Федерация по условиям присоединения к ВТО сохранила возможность использовать тарифные квоты на импортные поставки трех видов мяса (говядину, свинину и мясо птицы), что будет способствовать реализации планов по дальнейшему развитию мясного животноводства и обеспечению населения качественной отечественной продукцией. Принято решение о выделении дополнительно 6 млрд. руб. ежегодно в течение трех лет на поддержку глубокой переработки свинины*(10).

Из этого следует, что вступление России в ВТО не будет означать полного прекращения любого финансирования сельского хозяйства. Вступление РФ в ВТО создаст стимул сельским товаропроизводителям к модернизации средств производства, повышению производительности труда и уменьшению себестоимости готовой продукции, что позволит увеличить конкурентоспособность российского сельского хозяйства. Это, несомненно, - сложная задача, и дело здесь вовсе не только в плохом климате (в ряде других стран - членов ВТО, таких как Швеция или Норвегия, он не намного лучше).

Представляется, что главной угрозой российскому АПК являются не столько требования ВТО, сколько сокращение государственной поддержки (или ее неэффективность, неадресность) в рамках требований ВТО, неэффективность управления АПК, кадровые и технологические проблемы.

Сами по себе стандарты ВТО направлены на создание стимулов к разработке и внедрению передовых технологий, разведению новых пород скота, улучшению качества семян и т.д., равно как и совершенствованию технологий продвижения продукции АПК на внутреннем и мировом рынке. Другое дело, насколько органы публичной власти и сельские товаропроизводители готовы жить и работать по новым правилам в новом правовом поле, получат ли сельские товаропроизводители необходимые инвестиции? В этом смысле Россия имеет все шансы стать крупным экспортером сельскохозяйственной продукции, причем сделать это без членства в ВТО невозможно.

В этом смысле примечателен зарубежный опыт. После вступления Китая в ВТО в этой стране остро встала проблема конкурентоспособности продукции сельского хозяйства с высокой себестоимостью и низким качеством. В результате был выбран ряд наиболее конкурентоспособных сортов кукурузы, сои, хлопка, риса и пшеницы, и уже через два года была решена задача об увеличении их экспорта. Опыт отечественных крупных сельскохозяйственных корпораций, сложившихся в последние годы ("Агрос", "Разгуляй", "Вимм-Билль-Данн" и т.д.), показывает, что в России вполне возможно высокоэффективное производство зерна, птицы, свинины и т.п. Более того, либерализация российского рынка пищевых продуктов привела к тому, что качество отечественной мясомолочной продукции кардинально улучшилось, ассортимент расширился, и большинство граждан отдает предпочтение именно ей. Но для всего этого нужно было серьезно потрудиться*(11).

Несмотря на дискуссионность и даже несправедливость отдельных правил ВТО, следует заметить, что право ВТО (как и международное право в целом) - это не устоявшаяся на века догма. Процесс совершенствования правовых основ ВТО идет постоянно, и это очень динамичный процесс.

Именно поэтому, несмотря на недостатки Соглашения по сельскому хозяйству или иных документов ВТО, в настоящий момент более 150 стран являются полноправными членами данной организации. Это означает, что в состав ВТО входят 80 % стран мира, на долю которых (с учетом России) приходится 97 % мирового торгового оборота. Россия в течение почти всего XX в. существовала в экономической самоизоляции, что дало отрицательный результат.

При обсуждении последствий вступления России в ВТО также следует заметить, что такие последствия (положительные или отрицательные) сильно отличаются по количеству и качеству на региональном и, тем более, муниципальном уровне. Так, в регионах (муниципалитетах), где осуществляется производство цветной металлургии, ожидается рост производства и уровня жизни, в аграрных местностях - сохранение либо снижение уровня производства по некоторым отраслям сельского хозяйства. Отдельные сельские товаропроизводители от этого выиграют, другие проиграют. Поэтому не следует делать "черно-белый" вывод, что ВТО - или "хорошо" или "плохо".

Представляется, что минимизировать предполагаемый спад развития АПК можно посредством принятия ряда правовых и экономических мер в рамках договоренностей, достигнутых при вступлении России в ВТО. В их числе - выделение неблагополучных аграрных регионов, для которых не будет ограничений по государственной поддержке; снижение налогов для сельских товаропроизводителей (или их отдельных категорий); разработка схемы предоставления субсидий по формальным критериям, уменьшающим "человеческий фактор" - усмотрение отдельно взятого чиновника; разработка критериев работы губернаторов в части поддержки АПК вплоть до их отставки; развитие сети приемных пунктов мяса, овощей, фруктов и иных сельскохозяйственных товаров от фермеров, дачников, личных подсобных хозяйств и т.д. Другими словами, государственная поддержка АПК возможна не обязательно в форме прямых бюджетных субсидий, запрещенных правилами ВТО.

Подводя итоги нашему небольшому исследованию, заметим, что главной тенденцией XXI в. является глобализация, т.е. сближение и универсализация самых разнообразных экономических, политических, юридических и иных процессов на нашей планете. Появление данных тенденций идет параллельно с возникновением нового типа угроз, распространяющихся на все без исключения государства планеты (например, обеспечение экологической безопасности), что требует такого же консолидированного участия всех стран мира в их решении. Поэтому появление ВТО и вступление в нее России - лишь маленькое частное событие в рамках совокупности объективно происходящих в мире процессов глобализации.

В существующей дискуссии о плюсах и минусах от вступления России в ВТО нет (и не может быть в принципе) простых и однозначных оценок. Как и любое сложное экономическое явление, членство в ВТО для любой страны в целом несет ряд положительных и отрицательных последствий. При этом для различных отраслей экономики такое влияние скорее положительное, а для других - в разной степени отрицательное. В свою очередь, размер таких отрицательных последствий будет во многом зависеть от результатов работы конкретных товаропроизводителей, а также от экономической и правовой политики нашего государства в ближайшие годы. В зависимости от динамики снижения или повышения уровня коррупции и роста инвестиционной привлекательности страны мы можем получить самые различные последствия для отраслей экономики (включая сельское хозяйство) от вступления в ВТО.

При этом необходимо заметить, что кроме финансовых последствий для экономики страны вступление в ВТО дает ряд положительных политических и социальных аспектов, а также позволяет создать на перспективу условия для дальнейшего роста экономики и повышения конкурентоспособности ее отдельных отраслей. Основным приобретением России от вступления в ВТО должна стать перестроенная на принципах рыночной конкуренции правовая система, регулирующая экономические процессы, включая торговлю на внутреннем и внешнем рынках. При этом положительным видится и расширение участия России в международных процедурах разрешения споров.

Призывы выйти из состава ВТО (а до этого - не вступать в ВТО) при всей нередко обоснованной критике отдельных положений этих международных соглашений представляют собой попытку создания искусственных препятствий для развития объективных экономических процессов, что в перспективе повлечет лишь снижение конкурентоспособности Российского государства. ВТО не является абсолютным злом или абсолютным добром. Это всего лишь совокупность инструментов, позволяющих развивать национальную экономику, встроенную в мировые экономические процессы эпохи глобализации. Для эффективного использования этих возможностей Российское государство и бизнес-сообщество должны в ближайшее время выработать меры, позволяющие свести до минимума негативные последствия от вступления в ВТО (в том числе для сельского хозяйства) и максимально использовать выигрыши от этого вступления.

Библиографический список

1. Доронина Н.Г., Лавренов В.С. Всемирная торговая организация: история становления и правовые аспекты вступления // Журнал российского права. 2004. N 11.

2. Иншакова А.О. Унификация корпоративного регулирования в Европейском Союзе и Содружестве Независимых Государств: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2008.

3. Глеба О.В. Правовое регулирование государственной поддержки сельского хозяйства в России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010.

4. Литовченко А.С. Сельское хозяйство и право Всемирной торговой организации // Юрист-международник. 2005. N 4.

5. Бабкин К., Борисов А. ВТО. Возможности и риски // Консультант. 2007. N 3.

А.П. Анисимов,

доктор юридических наук, профессор,

профессор кафедры гражданского и

международного частного права ЮНЦ РАН

при Волгоградском государственном университете

А.Я. Рыженков,

доктор юридических наук, профессор,

профессор кафедры гражданского и

международного частного права ЮНЦ РАН

при Волгоградском государственном университете

"Законы России: опыт, анализ, практика", N 1, январь 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Доронина Н.Г., Лавренов В.С. Всемирная торговая организация: история становления и правовые аспекты вступления // Журнал российского права. 2004. N 11.

*(2) См.: Иншакова А.О. Унификация корпоративного регулирования в Европейском Союзе и Содружестве Независимых Государств: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2008. С. 16-17.

*(3) http://www.agronews.ru/news/detail/117664.

*(4) См.: Глеба О.В. Правовое регулирование государственной поддержки сельского хозяйства в России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 20-21.

*(5) Литовченко А.С. Сельское хозяйство и право Всемирной торговой организации // Юрист-международник. 2005. N 4.

*(6) http://council.gov.ru/kom_home/ccf_agripnatmgt/appearance/item2563.html.

*(7) СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.

*(8) СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.

*(9) См.: http://www.ksrf.ru/News/Pages/ViewItem.aspx?ParamId=969.

*(10) http://www.agronews.ru/news/detail/117664.

*(11) См.: Бабкин К., Борисов А. ВТО. Возможности и риски // Консультант. 2007. N 3.