О необходимости совершенствования внесудебного порядка обжалования действий (решений), нарушающих право граждан Российской Федерации на охрану здоровья (Е.Ю. Загороднюк, "Медицинское право", N 6, ноябрь-декабрь 2012 г.)

О необходимости совершенствования внесудебного порядка обжалования действий (решений), нарушающих право граждан Российской Федерации на охрану здоровья

В статье охарактеризован институт внесудебного порядка обжалования действий (решений), нарушающих право граждан Российской Федерации на охрану здоровья, определена роль и значение института обжалования в системе административно-правовых средств защиты права граждан в рассматриваемой сфере, внесены предложения по совершенствованию внесудебного порядка обжалования.

Право на охрану здоровья является одним из основных конституционных социальных прав человека, гарантии реализации и способы защиты которого закреплены в российском законодательстве. В качестве основного из способов защиты права граждан Российской Федерации (далее - РФ) на охрану здоровья следует рассматривать возможность обращения в государственные органы и организации в целях инициации их правозащитной деятельности.

В ст. 33 Конституции Российской Федерации*(1) закреплено, что "граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления".

Обращение граждан в государственные органы с просьбой защитить их права, в том числе в сфере здравоохранения и охраны здоровья, имеет большой правозащитный потенциал, являясь немаловажным средством защиты, отражающим своеобразный диалог между гражданином и государством, в котором право на обращение выступает одним из действенных способов устранения допущенных нарушений закона.

Одной из форм обращения является жалоба на действия (бездействие) и решения сотрудников учреждений системы здравоохранения, нарушающих право граждан РФ на охрану здоровья. В действующем законодательстве закреплены следующие способы обжалования незаконных действий и решений: 1) в государственные контрольно-надзорные органы, органы местного самоуправления (в административном порядке); 2) в прокуратуру; 3) в суд.

Остановимся на характеристике первого из указанных способов, правовую основу реализации которого составляет Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"*(2).

По мнению Г.Х. Тоноян, данный способ характеризуется оперативностью и эффективностью*(3). Вместе с тем государственными органами и должностными лицами повсеместно допускаются нарушения установленного законом порядка обжалования. За последние пять лет число обращений граждан в органы прокуратуры за восстановлением нарушенного права на охрану здоровья неуклонно увеличивается, в год в среднем на 7-9%*(4). В ходе осуществления проверок исполнения требования Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" горрайпрокурорами были установлены многочисленные факты волокиты и неполноты проверочных мероприятий при рассмотрении обращений граждан, формализм, а также непринятие достаточных мер со стороны контрольно-надзорных органов (Роспотребнадзора, Росздравнадзора, ФМБА России), муниципальных органов и их должностных лиц*(5). Прокурорская практика свидетельствует, что деятельность органов государственной и муниципальной власти по рассмотрению обращений граждан до сих пор не приобрела системного и единообразного характера, не является эффективной. Причиной тому, на наш взгляд, является несовершенство действующего законодательства, регламентирующего внесудебный порядок обжалования.

Большинство обращений граждан на действия, нарушающие их право на охрану здоровья, поступают в некомпетентные инстанции (к уполномоченному по правам человека, в общественные приемные политических партий и депутатов и т.п.), которые, в свою очередь, направляют поступившие обращения, как правило, лицу, непосредственно контактирующему с лицом, чьи действия обжалуются. В качестве примера приведем случай, когда поступившее в Управление здравоохранения г. Хабаровска обращение на незаконные действия врача-педиатра одной из городских поликлиник было направлено для рассмотрения главному врачу данной поликлиники, в результате чего обращение гражданина было отклонено и только после вмешательства городской прокуратуры нарушенное право было восстановлено. Считаем, что в федеральном законодательстве (ФЗ N 59 "О порядке рассмотрения обращения граждан Российской Федерации"*(6)) необходимо определить порядок рассмотрения обращений граждан в зависимости от отраслевой принадлежности. Предлагаем ч. 1 ст. 2 ФЗ N 59 изложить в следующей редакции:

1. Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления, должностным лицам, руководителям юридических лиц, в компетенцию которых входит их рассмотрение.

Направление индивидуальных и коллективных обращений в государственные органы, органы местного самоуправления должностным лицам, руководителям юридических лиц, к компетенции которых не отнесено их рассмотрение, недопустимо.

Целесообразно также закрепить в Федеральном законе от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации"*(7) норму об обжаловании действий (бездействия) и решений сотрудников учреждений системы здравоохранения, нарушающих право граждан РФ на охрану здоровья. Предлагается дополнить ФЗ N 323 главой 12.1 "Обжалование незаконных действий и решений в сфере охраны здоровья граждан", включающей три статьи.

Статья 1. Право граждан на обращения в сфере охраны здоровья. Подведомственность обращений граждан.

1. Граждане, чье право на охрану здоровья нарушено, вправе лично или через своих представителей обращаться в вышестоящие учреждения и органы здравоохранения, органы, осуществляющие государственный контроль (надзор) в сфере охраны здоровья, органы прокуратуры, суды за защитой нарушенного права.

2. Должностные лица указанных органов обязаны своевременно и по существу рассматривать обращения граждан в сфере охраны здоровья, принимать по ним решения в порядке, установленном ФЗ N 59 "О порядке рассмотрения обращения граждан Российской Федерации"*(8), настоящим Законом и иными законодательными актами Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан.

Статья 2. Способы обращений в сфере охраны здоровья.

1. Право граждан на обращение в сфере охраны здоровья осуществляется путем направления в учреждения и органы здравоохранения, органы, осуществляющие государственный контроль (надзор) в сфере охраны здоровья, органы прокуратуры, суды в письменной форме или в форме электронного документа предложения, заявления или жалобы, а также устного обращения.

Статья 3. Права и обязанности учреждений и органов здравоохранения, должностных лиц, чьи действия обжалуются.

1. Должностные лица учреждений и органов здравоохранения, чьи действия обжалуются, обязаны:

а) разъяснять гражданам порядок обжалования собственных действий с предоставлением информации, содержащей адрес вышестоящей инстанции, куда гражданину следует обратиться;

б) передавать необходимую медицинскую и иную документацию в орган, в чьем производстве находится обращение гражданина, в срок не позднее трех дней со дня поступления соответствующего запроса;

в) давать объяснения по существу обращения;

г) соблюдать гарантии обратившегося гражданина, предусмотренные законодательством Российской Федерации о порядке рассмотрения обращения граждан Российской Федерации.

2. Должностные лица учреждений и органов здравоохранения, чьи действия обжалуются, вправе знакомиться с документами и материалами по результатам рассмотрения повторного обращения гражданина.

Обратиться с просьбой защиты нарушенных прав или о содействии в их реализации гражданин может и в орган прокуратуры. В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации"*(9) в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Однако при реализации прокурорами правозащитной функции следует учитывать положения ч. 2 ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" о том, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Именно поэтому при поступлении в орган прокуратуры обращений, содержащих сведения о нарушении права на охрану здоровья, горрайпрокуроры, как правило, принимают решение о направлении поступившего обращения в компетентные государственные органы, руководствуясь п. 3.1, 3.5 приказа Генпрокуратуры РФ от 17 декабря 2007 г. N 200 "О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации"*(10).

Вместе с тем отметим, что прокурору в соответствии со ст. 45 ГПК РФ предоставлено право на обращение в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан в случае обращения к нему с просьбой защиты нарушенных или оспариваемых социальных прав, прав в сфере охраны здоровья, включая медицинскую помощь. Однако прокурорами неэффективно используется предоставленное право. Так, в 2010-2011 гг. прокурором г. Хабаровска из 47 поступивших обращений в рассматриваемой сфере 40 были направлены в компетентные государственные органы, по 7 проведены проверки, по результатам которых внесены представления, при этом не было предъявлено ни одного искового заявления в защиту права граждан на охрану здоровья или медицинскую помощь.

Полагаем, что правозащитная функция, реализуемая органами прокуратуры, приобрела бы большую эффективность при внесении соответствующих изменений во внутриведомственные акты Генеральной прокуратуры РФ. Это, на наш взгляд, во-первых, прекратит практику направления обращений, касающихся права граждан РФ на охрану здоровья, в другие органы по подведомственности; во-вторых, обяжет прокуроров использовать предоставленное им ст. 45 ГПК РФ*(11) право на обращение с исковым заявлением в суд в интересах конкретного гражданина, чье право на охрану здоровья было нарушено. Считаем, что необходимо издать указание Генеральной прокуратуры РФ "Об особенностях рассмотрения обращений, содержащих сведения о нарушении права граждан на охрану здоровья", в котором императивно будут закреплены вышеизложенные предложения.

Следует признать, что важную роль в обеспечении эффективности производства по обращениям граждан призвана выполнить система гарантий института обжалования. При этом одной из базовых юридических гарантий является сам порядок разрешения обращений, регламентированный законодательством*(12).

Однако проведенный автором анализ существующих способов обжалования незаконных действий (решений) в государственные органы в случае нарушения права на охрану здоровья позволяет утверждать, что нормы, регламентирующие порядок рассмотрения обращений граждан, нуждаются в унификации, а декларируемое ст. 33 Конституции РФ право на обращение не обеспечено эффективным механизмом реализации. Решению данной проблемы может способствовать внесение в федеральное законодательство и внутриведомственные нормативно-правовые акты изменений и дополнений, предлагаемых автором.

Е.Ю. Загороднюк,

аспирант юридического факультета

Тихоокеанского государственного университета

"Медицинское право", N 6, ноябрь-декабрь 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 21.01.2009.

*(2) О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: федеральный закон Российской Федерации от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ: принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 21 апреля 2006 г.; одобрен Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 26 апреля 2006 г. // Российская газета. 05.05.2006.

*(3) Тоноян Г.Х. Институт обжалования в административном праве: дисс. ... к.ю.н. М.: Московский университет МВД РФ, 2008. 195 с.

*(4) Доклад Генерального прокурора Российской Федерации Ю.Я. Чайки о состоянии законности и правопорядка в 2011 г. и о проделанной работе по их укреплению на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http://genproc.gov.ru/.

*(5) Информационное письмо Прокуратуры Хабаровского края о состоянии прокурорского надзора и исполнения законодательства о здравоохранении. URL: http://prokuror.hbr.ru/.

*(6) О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации...

*(7) О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации...

*(8) О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации...

*(9) О прокуратуре Российской Федерации: федеральный закон Российской Федерации от 17 января 1992 г. N 2202-I // Российская газета. 18.02.1992.

*(10) Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 17 декабря 2007 г. N 200 "О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации". URL:http://genproc.gov.ru/.

*(11) Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации: федеральный закон Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ: принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 23 октября 2002 г.: одобрен Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 30 октября 2002 года // Российская газета. 20.11.2002.

*(12) Новиков А.В. Обращения граждан: административно-процедурные правовые аспекты: дисс. ... к.ю.н. Воронеж: Воронежский государственный университет, 2006. 239 с.