Ближайшие перспективы нормативного финансирования (Г.Г. Зайцева, "Руководитель автономного учреждения", N 1, январь 2013 г.)

Ближайшие перспективы нормативного финансирования

Повышение качества и доступности государственных (муниципальных) услуг и рост эффективности деятельности учреждений, названные в Указе N 597*(1) и Бюджетном послании Президента РФ от 28.06.2012 одними из ключевых приоритетов социальной политики, должны быть обеспечены не только за счет улучшения основной деятельности учреждений, но и за счет совершенствования механизма их финансового обеспечения. Под последним подразумевается внедрение принципа нормативно-подушевого финансирования в основных отраслях социальной сферы.

Цель - объективность распределения средств

Как известно, Закон N 83-ФЗ*(2) изменил принципы финансирования учреждений: вместо сметы бюджетным, автономным и в отдельных случаях (по решению главного распорядителя бюджетных средств) казенным учреждениям теперь выдается государственное или муниципальное задание. Его финансовое обеспечение осуществляется через субсидию, возмещающую нормативные затраты на оказание услуг, а также затраты на содержание имущества*(3).

Решая задачу повышения эффективности деятельности учреждений и оптимизации бюджетных расходов на оказание ими государственных и муниципальных услуг, государство установило новые приоритеты - унифицировать подходы к оказанию однотипных услуг, запустив в отраслях бюджетного сектора механизм нормативно-подушевого финансирования (пп. "и" п. 1 Указа N 597).

Впрочем, отдельные элементы этого механизма использовались в ряде отраслей и раньше. Так, на принципы подушевого финансирования несколько лет назад перешли общее образование и здравоохранение. Однако в ближайшем будущем предполагается распространить область применения данного механизма на сферы высшего профессионального образования, культуры, физкультуры и спорта, социального обслуживания.

На последующее внедрение нормативно-подушевого финансирования возлагаются большие надежды. Как сказано в Письме Минфина РФ от 30.11.2012 N 01-02-01/12-3268*(4) (далее - Письмо N 01-02-01/12-3268), необходимы институциональные изменения, которых не добиться экстенсивным увеличением бюджетных ассигнований соответствующего бюджета. Использовать средства налогоплательщиков на увеличение сети и закупку государством (муниципалитетом) услуг, которые не востребованы населением, нерационально.

Поэтому при разработке и реализации единой политики по оказанию государственных (муниципальных) услуг высокого качества планируется предпринять следующие действия:

сформировать единый регистр государственных и муниципальных услуг и работ;

осуществить переход от индивидуальных нормативных затрат, определяемых на основе исторически сложившегося уровня расходов учреждения, к единым нормативным затратам на оказание госуслуг, что позволит обеспечить прозрачность планирования расходов на предоставление таких услуг и объективность распределения денежных средств;

упорядочить формирование перечней услуг, оказываемых на платной основе в государственных (муниципальных) учреждениях.

Единый регистр услуг

Созданием единого регистра государственных и муниципальных услуг и работ занимаются федеральные органы исполнительной власти, а применять этот регистр придется в первую очередь учредителям разных уровней, однако его практическое значение для исполнителей услуг (то есть самих учреждений) очевидно. Регистр позволит упорядочить наименования услуг, записанных в государственных или муниципальных заданиях учреждений, а значит, точнее рассчитать единые нормативы на оказание таких услуг.

Предполагается, что единый регистр станет промежуточным звеном между базовыми (отраслевыми) перечнями государственных и муниципальных услуг (работ), сформированными федеральными органами власти в своих сферах регулирования, и ведомственными перечнями, которые являются основой для формирования госзаданий учреждениям. Для составления регистра потребуется сначала доработать действующие в различных отраслях базовые перечни, а потом свести данные в один документ.

Введение дополнительного звена в систему перечней призвано унифицировать формулировки услуг, поскольку в этом вопросе существует большая путаница. На региональном и местном уровнях зачастую смешиваются услуги, предоставляемые в рамках Закона N 83-ФЗ и входящие в перечни государственных (муниципальных) услуг (работ), и услуги, оказываемые в силу Закона N 210-ФЗ*(5) (объединены в реестры государственных (муниципальных) услуг). Все это приводит к появлению множества альтернативных формулировок для обозначения одинаковой деятельности в разных субъектах РФ, муниципалитетах и даже федеральных органах исполнительной власти.

Таким образом, единый подход к формированию и утверждению перечней на федеральном, региональном и местном уровнях в настоящее время отсутствует, что, как отмечено в Докладе Правительства РФ Президенту РФ от 28.09.2012 N 5288п-П12*(6), существенно затрудняет применение механизмов нормативно-подушевого финансирования при оказании государственных и муниципальных услуг. В связи с этим назрел ряд изменений законодательства.

Прежде всего, предполагается закрепить в БК РФ нормы о формировании и ведении единого регистра государственных и муниципальных услуг и работ, а также обязанность формирования федеральными органами власти в сферах своего регулирования базовых перечней и реестров госуслуг. В Бюджетный кодекс планируется внести и другую поправку, обязывающую учредителей государственных и муниципальных учреждений составлять ведомственные перечни на основе единого регистра.

Переход к единым нормативам затрат

Если систематизация услуг позволит обеспечить быстрое и четкое формирование государственных и муниципальных заданий учреждениям на основе сопоставимых критериев, то применение на этой основе принципов нормативного финансирования даст возможность предоставлять населению услуги установленного качества независимо от места их получения.

Однако несмотря на то, что определение нормативных затрат на оказание услуг изначально являлось неотъемлемым элементом механизма автономных учреждений, а сам принцип нормативно-подушевого финансирования был апробирован в отдельных отраслях, по-настоящему перейти к нормативному финансированию (то есть расчету объемов субсидии исходя из норматива затрат) пока не удалось. На практике применяются так называемые индивидуальные нормативы затрат (по сути, они отражают фактически сложившийся уровень расходов), а размер субсидии на выполнение задания рассчитывается методом обратного счета от общего объема бюджетных ассигнований.

Переход в этих условиях к единым экономически обоснованным нормативным затратам на оказание государственных (муниципальных) услуг потребует большой подготовительной работы, и она уже началась. Федеральные органы исполнительной власти направили в Минфин предложения по совершенствованию в своих сферах регулирования механизма нормативно-подушевого финансирования.

В частности, сразу несколько министерств предложили исключить из состава нормативных затрат на оказание услуги расходы на оплату коммунальных услуг и в полном объеме учесть их в нормативных затратах на содержание имущества, поскольку данные расходы зависят не от объема предоставляемых услуг, а от характеристик имущественного комплекса. Кроме того, при наличии у учреждений разной материально-технической базы, затраты на содержание которой включаются в норматив на оказание услуги, стоимость одной и той же услуги, предоставляемой в однотипных учреждениях, оказывается неодинаковой. Напомним, что в настоящее время согласно п. 21 Рекомендаций N 137н/527*(7) в состав нормативных затрат на оказание услуги входят 100% расходов на холодное и горячее водоснабжение и водоотведение, 90% расходов на электроэнергию и 50% расходов на тепловую энергию.

Нормативные затраты и специфика отраслей

Федеральные министерства предложили много отраслевых решений. Например, Минобрнауки в своем Письме от 25.10.2012 N ИР-932/04 сообщило, что переходит к использованию механизма нормативно-подушевого финансирования в сфере высшего профессионального образования. Для этого министерство разработало:

- принципы установления нормативных затрат по направлениям подготовки (специальностям) на единицу государственной услуги для приема в высшие учебные заведения на первый курс очередного учебного года;

- подходы к определению базовых (минимальных) размеров нормативных затрат по направлениям подготовки (специальностям) для подведомственных учреждений;

- модель расчета нормативных затрат на оказание услуг высшего профессионального образования на основе применения базовых (минимальных) нормативов.

При этом при определении нормативных затрат на 2013 год должен быть применен метод группировки направлений подготовки (специальностей) по двум критериям: количество студентов на одного преподавателя и требования к лабораторному оборудованию (Письмо Минобрнауки РФ от 10.09.2012 N МОН-П-2348). Кроме того, для ведущих университетов, осуществляющих подготовку по инженерным, медицинским и естественнонаучным специальностям, должны быть предусмотрены повышающие коэффициенты к базовым нормативам.

Исходя из сформулированных принципов и методик расчета, Минобрнауки будет осуществлять постепенный перевод подведомственных учреждений на единые нормативные затраты. Его предполагается завершить к 2016 году - с выпуском контингента, принятого на обучение на первый курс до 2012 года.

Как и в сфере высшего образования, в сфере культуры было решено установить на 2013 год и плановый период нормативные затраты на оказание услуги по группам учреждений и с использованием корректирующих коэффициентов (Письмо Минкультуры РФ от 31.10.2012 N 3669-01-50-НМ). В свою очередь, Минздрав, уже использующий принцип нормативно-подушевого финансирования при расчете норматива затрат на единицу объема медицинской помощи, в Письме от 29.10.2012 N 11-10/10/2-3305 посчитал целесообразным учитывать при определении стоимости единицы государственной услуги в отдельных отраслях экономические возможности регионов.

Минспорт выступил инициатором законодательной поправки, разрешающей изменять размер субсидии, предоставленной на выполнение задания, в течение срока его выполнения в случае изменения не только объема указанного задания, но и объема нормативных затрат на оказание услуг и содержание имущества (Письмо от 31.10.2012 N ПН-07-09/2708). А Минтруд предложил установить для учреждений социальной защиты адаптационный период (один-два года), который позволит снизить риски внедрения нормативного финансирования в данной сфере. В Письме от 06.11.2012 N 14-1/10/2-2930 министерство пояснило, что адаптация может заключаться в "сглаживании" объема финансирования по каждому региону в рамках допустимых отклонений ("проигравшим" учреждениям будет временно компенсироваться часть расходов, превышающих порог средневзвешенного отклонения, а "выигравшим" установят дополнительные расходы не в полном объеме).

Предполагаемые изменения законодательства

Минфин, обобщив предложения отраслевых министерств, направил в Правительство РФ Письмо N 01-02-01/12-3268, в котором указал на необходимость следующих мероприятий. Во-первых, нужно установить правила определения единых экономически обоснованных нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг с возможностью применения повышающих коэффициентов. Во-вторых, следует внести в нормативные правовые акты изменения, которые позволят обеспечить переход к единым нормативам:

установить обязанность ежегодного утверждения государственными органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя федеральных государственных учреждений, единых (с учетом корректирующих коэффициентов) затрат на оказание услуг;

упорядочить затраты в составе нормативных затрат на оказание государственных и муниципальных услуг в целях повышения конкурентоспособности учреждений при оказании однотипных услуг.

При внедрении механизма нормативно-подушевого финансирования будет учтена отраслевая специфика. Так, предполагается разработать ведомственный приказ, регламентирующий порядок проведения единого конкурса на распределение контрольных цифр приема граждан в рамках программ среднего и высшего профессионального образования, а в сфере социального обслуживания рассчитывать нормативные затраты на оказание соответствующих услуг в условиях их возможного предоставления на платной или частично платной основе.

Поправки нормативных актов будут разработаны в I квартале 2013 года. К этому же сроку федеральные органы власти должны подготовить новую редакцию Комплексных рекомендаций *(8), которая затем будет направлена в регионы.

Г.Г. Зайцева,

главный редактор журнала

"Руководитель автономного учреждения"

"Руководитель автономного учреждения", N 1, январь 2013 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Указ Президента РФ от 07.05.2012 N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики".

*(2) Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".

*(3) Например, в отношении автономных учреждений это регулируется п. 8 Положения о формировании государственного задания в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения государственного задания, утв. Постановлением Правительства РФ от 18.03.2008 N 182, в отношении бюджетных учреждений - п. 10 Положения о формировании государственного задания в отношении федеральных бюджетных и казенных учреждений и финансовом обеспечении выполнения государственного задания, утв. Постановлением Правительства РФ от 02.09.2010 N 671.

*(4) "О предложениях использования механизма нормативно-подушевого финансирования в отдельных отраслях бюджетного сектора экономики".

*(5) Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

*(6) Материалы и документы, касающиеся создания единого регистра и использования в отдельных отраслях механизма нормативно-подушевого финансирования, размещены на официальном сайте Минфина в разделе "Реализация Закона N 83-ФЗ", подраздел "Межведомственная рабочая группа по разработке предложений по формированию базовых (отраслевых) перечней (реестров) государственных и муниципальных услуг (работ) и на их основе единого регистра государственных и муниципальных услуг (работ)".

*(7) Методические рекомендации по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений, утв. Приказом Минфина РФ и Минэкономразвития РФ от 29.10.2010 N 137н/527.

*(8) Комплексные рекомендации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления по реализации Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-Ф3 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (Письмо Минфина РФ от 16.05.2011 N 12-08-22/1959).