Об организации управления объектами коммунальной инфраструктуры муниципальных образований (И.В. Колесников, "Законы России: опыт, анализ, практика", N 12, декабрь 2012 г.)

Об организации управления объектами коммунальной инфраструктуры муниципальных образований

Действующим законодательством организация в границах поселения (городского округа) электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения (далее - ресурсоснабжения) возложена на органы местного самоуправления поселения (городского округа)*(1). Организация ресурсоснабжения осуществляется органами местного самоуправления в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации. Органы местного самоуправления могут организовать ресурсоснабжение путем организации управления объектами коммунальной инфраструктуры, расположенными на территории муниципального образования. Под объектами коммунальной инфраструктуры в данной статье понимаются системы водоснабжения и водоотведения, системы теплоснабжения и газоснабжения, объекты электросетевого хозяйства, находящиеся в пределах территории поселения или городского округа. Управление объектами коммунальной инфраструктуры включает как поддержание существующих объектов коммунальной инфраструктуры, так и строительство новых объектов для обеспечения объектов жилищного и иного строительства необходимыми коммунальными ресурсами.

Для организации управления объектами коммунальной инфраструктуры органы местного самоуправления имеют следующие ресурсы:

средства местных и вышестоящих бюджетов;

право муниципальной собственности на объекты коммунальной инфраструктуры;

административные ресурсы.

На протяжении 2007-2010 гг. бюджеты всех уровней, как и в прежние годы, были основным источником инвестиций в коммунальный комплекс России. В части инвестиций в основной капитал организаций водопроводно-канализационного хозяйства, теплоснабжения, сбора и переработки ТБО на долю бюджетных источников инвестиций приходилось от 42 до 61% от общего объема инвестиций в основной капитал этих организаций (см. рис. 1).

В большинстве муниципальных образований системы водоснабжения и водоотведения, а также системы теплоснабжения находятся в основном в муниципальной собственности, объекты электросетевого хозяйства - в собственности частных организаций (рис. 2).

Основным способом управления муниципальным имуществом в секторе водоснабжения и водоотведения, а также в теплоснабжении в настоящее время является управление данными объектами муниципальными предприятиями. Применение различных форм государственно-частного партнерства, в частности арендных или концессионных отношений, не нашло широкого применения (рис. 3).

Необходимо отметить, что опыт по заключению договоров ГЧП только формируется. Анализ заключенных договоров ГЧП в коммунальном секторе (более 40 договоров) показал, что они практически не содержат серьезных инвестиционных обязательств частных операторов. Объяснение этого кроется в непрозрачной и политизированной тарифной политике, что делает инвестиционные риски неприемлемо высокими.

Системы водоснабжения и водоотведения, а также системы теплоснабжения находятся в управлении в основном организаций с государственным или муниципальным участием, объекты электроэнергетики - частных организаций (см. рис. 4).

Объекты коммунальной инфраструктуры характеризуются плохим техническим состоянием, в частности сети изношены, и этот износ с годами увеличивается (рис. 5).

Для развития объектов коммунальной инфраструктуры независимо от формы собственности на такие объекты, повышения качества ресурсоснабжения и, соответственно, повышения комфорта проживания граждан в границах поселений и городских округов необходимо привлечение значительных инвестиций в коммунальный сектор. Возможностей бюджетов различных уровней по инвестированию в коммунальную инфраструктуру явно недостаточно. Необходимо привлечение частных инвестиций с компенсацией инвестиций в течение достаточно длительного периода времени (10-15 лет) за счет повышения эффективности производства и передачи коммунальных ресурсов.

Право муниципальной собственности на объекты коммунальной инфраструктуры позволяет в настоящее время органам местного самоуправления реализовать следующие основные варианты управления:

1) закрепление объектов коммунальной инфраструктуры за муниципальными предприятиями на праве хозяйственного ведения;

2) приватизация объектов коммунальной инфраструктуры путем акционирования муниципальных унитарных предприятий в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества"*(2) или путем продажи объектов коммунальной инфраструктуры на аукционе;

3) привлечение к управлению муниципальными объектами коммунальной инфраструктуры частного бизнеса в рамках государственно-частного партнерства (ГЧП).

Под административными ресурсами понимаются отдельные полномочия, которыми действующим законодательством наделены органы местного самоуправления для организации ресурсоснабжения. В сфере газоснабжения и электроэнергетики органы местного самоуправления практически не наделены никакими административными полномочиями*(3).

В сфере водоснабжения и водоотведения органы местного самоуправления наделены законодательством следующими полномочиями*(4), позволяющими организовать ресурсоснабжение в данной сфере (с 1 января 2013 г.):

утверждение схем водоснабжения и водоотведения поселений, городских округов;

утверждение технических заданий на разработку инвестиционных программ;

согласование инвестиционных программ. Отдельные полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере водоснабжения и водоотведения могут передаваться органам местного самоуправления поселений, городских округов законами субъектов Российской Федерации, в частности:

установление тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения;

утверждение инвестиционных программ; утверждение производственных программ; утверждение целевых показателей деятельности организаций, осуществляющих горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение.

В сфере теплоснабжения отдельными полномочиями*(5), позволяющими организовать ресурсоснабжение в данной сфере, являются:

утверждение схем теплоснабжения поселений, городских округов с численностью населения менее 500 тыс. человек, определение единой теплоснабжающей организации;

согласование инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения.

Органы местного самоуправления поселений, городских округов могут наделяться законом субъекта Российской Федерации полномочиями на утверждение инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, полномочиями на государственное регулирование цен (тарифов) на тепловую энергию (за исключением тепловой энергии (мощности), производимой электростанциями в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), отпускаемую непосредственно источниками тепловой энергии, обеспечивающими снабжение тепловой энергией потребителей, расположенных на территории одного муниципального образования.

Отсутствие возможности у муниципальных образований устанавливать тарифы организаций, осуществляющих эксплуатацию объектов коммунальной инфраструктуры, используемых для формирования финансовых источников, как для эксплуатации существующих объектов, так и для развития (строительства) новых объектов коммунальной инфраструктуры, снижает эффективность управления объектами коммунальной инфраструктуры муниципальных образований.

Варианты привлечения инвестиций в коммунальный сектор

Привлечение заемных средств муниципальным образованием либо оператором объектов коммунальной инфраструктуры. Возможными способами привлечения инвестиций в муниципальную собственность являются:

муниципальные заимствования (например, путем выпуска облигаций);

заимствования муниципальных предприятий под залог имущества;

заимствования муниципальных предприятий под гарантии местных бюджетов;

прямые бюджетные инвестиции.

Муниципальные заимствования в условиях недостатка средств в местных бюджетах сегодня практически невозможны. Причиной тому является высокая зависимость муниципальных образований от межбюджетных трансфертов.

Предприятию не запрещено осуществлять заимствования, такие действия оно может совершать с согласия учредителя - органа местного самоуправления. Привлечение заемных средств потребует предоставления соответствующего обеспечения возврата этих средств. В качестве обеспечения исполнения обязательств предприятия по возврату заемных средств может выступать залог (ипотека) имущества, принадлежащего предприятию на праве хозяйственного ведения, либо муниципальные гарантии. Привлечение муниципальным предприятием внешних инвестиций является труднореализуемым и рискованным мероприятием в силу его организационно-правовой формы.

Существуют риски невозврата заемных средств, возникающие в силу разных причин, в том числе обусловленные политическими решениями органов местного самоуправления либо неадекватным тарифным регулированием. Использование предприятием залога имущества, принадлежащего ему на праве хозяйственного ведения, может привести к потере муниципального имущества, его размыванию. Есть примеры городов, в которых муниципальные системы водоснабжения и водоотведения за долги унитарных предприятий были переданы в частные руки.

Привлечение заемных средств предприятием под гарантию местного бюджета также может осуществляться при соблюдении ряда условий. Во-первых, предоставление муниципальных гарантий является муниципальной преференцией, т.е. предоставлением отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности*(6). Применительно к коммунальному сектору предоставление муниципальных гарантий осуществляется исключительно в целях обеспечения жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях и (или) защиты окружающей среды. Во-вторых, Бюджетным кодексом РФ накладываются следующие ограничения при предоставлении бюджетных гарантий:

предельный объем муниципального долга не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений*(7);

размер расходов на обслуживание муниципального долга не должен превышать 15% расходов местного бюджета за вычетом субвенций*(8) (ст. 111).

Бюджеты большинства муниципальных образований трансфертозависимы от вышестоящих бюджетов, поэтому рассчитывать на местные бюджетные инвестиции не приходится.

При реализации данного варианта муниципалитет должен взять на себя риски технических решений, которые обеспечат повышение эффективности управления объектами коммунальной инфраструктуры, развитие этих объектов, повышение комфорта проживания граждан на территории муниципального образования. При этом значительно увеличивается долговая нагрузка на местный бюджет. При реализации такой схемы финансирования существуют риски того, что часть заемных средств будет потрачена неэффективно, как следствие, окупить инвестиции за счет повышения эффективности не удастся. Последствия могут быть негативными как для администрации муниципального образования (частичное погашение заемных средств), так и для населения (ухудшение качества предоставления услуг).

Практика показывает, что правовые основы функционирования унитарных предприятий не формируют мотиваций для эффективного управления объектами коммунальной инфраструктуры:

отсутствует возможность сформировать эффективные договорные отношения между органами местного самоуправления и предприятием, что компенсируется вмешательством органов местного самоуправления в хозяйственную деятельность унитарного предприятия, негативно сказывается на эффективности работы предприятия;

у муниципального предприятия отсутствуют мотивации повышения эффективности хозяйственной деятельности, возможности привлечения внебюджетного финансирования, инвестиций для существенной модернизации объектов коммунальной инфраструктуры, кредитные средства привлекаются исключительно для закрытия кассовых разрывов предприятия;

унитарное предприятие отвечает по своим долгам всем принадлежащим ему имуществом, необходимо исключить ситуацию, когда объекты коммунальной инфраструктуры могут быть использованы в качестве имущества, используемого для расчетов с кредиторами.

При приватизации предприятия путем его акционирования муниципальное имущество отчуждается посредством передачи в муниципальную собственность акций открытого акционерного общества, в уставный капитал которого вносится муниципальное имущество. Государственная политика направлена на сохранение муниципальной собственности на объекты коммунальной инфраструктуры. Одним из условий предоставления средств на капитальный ремонт многоквартирных домов и переселение граждан из аварийного жилищного фонда является наличие на территории муниципального образования коммерческих организаций коммунального комплекса, осуществляющих эксплуатацию объектов коммунальной инфраструктуры на праве частной собственности, по договору аренды или концессионному соглашению*(9).

Акционирование предприятия приведет к отчуждению (потере) муниципального имущества. Органы местного самоуправления не смогут использовать право муниципальной собственности на объекты коммунальной инфраструктуры для организации в границах муниципального образования ресурсоснабжения. Доходы от продажи акций поступят в местный бюджет, для того чтобы направить их в развитие объектов коммунальной инфраструктуры, необходимо убедить местных депутатов принять соответствующее решение, а это практически нереализуемая задача.

Но самый главный недостаток акционирования, как и управления объектами коммунальной инфраструктуры муниципальными предприятиями, - отсутствие договора между местной администрацией и оператором систем коммунальной инфраструктуры. Отсутствие договора означает отсутствие возможностей поставить необходимые цели и задачи, отсутствие необходимых индикаторов операционной деятельности оператора и мониторинга достижения этих индикаторов. Органы местного самоуправления не смогут влиять рыночным способом не только на развитие объектов коммунальной инфраструктуры, но и на их текущее состояние.

В отличие от акционирования предприятия государственно-частное партнерство дает возможности создать такую систему управления через договор, когда местная администрация будет иметь возможность ставить цели и задачи по развитию объектов коммунальной инфраструктуры перед оператором этих объектов. Появится возможность отслеживать их достижение и решение путем мониторинга, применять санкции в случае недостижения установленных договором показателей качества и надежности поставки коммунальных ресурсов.

Необходимо отметить, что государственная политика в коммунальном секторе направлена на вытеснение муниципальных предприятий из сферы управления коммунальной инфраструктурой как неэффективных субъектов хозяйствования при сохранении муниципальной собственности на объекты коммунальной инфраструктуры. В пользу такого вывода помимо условия предоставления средств на капитальный ремонт многоквартирных домов и переселение граждан из аварийного жилищного фонда свидетельствует следующее:

органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны утвердить региональные графики передачи не позднее 1 января 2015 г. в концессию или долгосрочную (более одного года) аренду объектов энергетики и коммунальной сферы, а также проведение торгов на право управления объектами энергетики и коммунальной сферы, находящимися в хозяйственном ведении муниципальных унитарных предприятий, является обязательным, в том числе путем их передачи в долгосрочную (более одного года) аренду или концессию в случае банкротства таких предприятий и (или) нарушения ими установленных стандартов надежности, качества и энергетической эффективности предоставляемых услуг*(10);

объекты централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, нецентрализованных систем холодного водоснабжения, находящиеся в муниципальной собственности, не подлежат отчуждению в частную собственность, за исключением случаев приватизации государственных унитарных предприятий и муниципальных унитарных предприятий, которым такие объекты предоставлены на праве хозяйственного ведения, путем преобразования таких предприятий в акционерные общества;

при наличии в муниципальной собственности акций акционерного общества, в собственности которого находятся объекты централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, представляющих на момент принятия соответствующего решения более 50% голосов на общем собрании акционеров, залог и отчуждение указанных акций, увеличение уставного капитала допускаются только при условии сохранения в муниципальной собственности акций в размере не менее 50% голосов плюс одна голосующая акция*(11);

имущество, созданное концессионером, регистрируется как муниципальное имущество независимо от источника финансирования создания имущества*(12).

Возможные варианты государственно-частного партнерства

В соответствии с гражданским законодательством к договорам, на основании которых может осуществляться взаимодействие публичного собственника имущества и юридического лица, эксплуатирующего объекты коммунальной инфраструктуры и оказывающего услуги потребителям, можно отнести:

договоры аренды имущества (краткосрочные и долгосрочные);

концессионные соглашения;

договоры доверительного управления имуществом;

договоры безвозмездного пользования имуществом.

Каждая форма договора имеет свои характерные особенности, положительные и отрицательные особенности. Наиболее эффективными инструментами государственно-частного партнерства с точки зрения отношений между публичным собственником и частным оператором являются договор аренды и концессионное соглашение. Арендные отношения являются широко используемым органами местного самоуправления инструментом для привлечения частных операторов к эксплуатации объектов коммунальной инфраструктуры муниципальных образований. Базовая концепция договора аренды заключается в том, что ответственность за развитие арендуемых основных фондов остается на собственнике и не передается арендатору, который отвечает только за надлежащую эксплуатацию и содержание арендуемых основных фондов. В этом состоит его основной недостаток, так как ответственность за развитие основных фондов остается за собственником имущества, а не передается организации, осуществляющей эксплуатацию объектов коммунальной инфраструктуры. Для того чтобы в рамках договора аренды передать риски восстановления и развития основных фондов коммерческой организации, необходимо включить в договор аренды нормы, характерные для иных договоров, содержащие обязанности арендатора осуществлять восстановление основных фондов, привлекать инвестиции для восстановления, реконструкции и нового строительства объектов коммунальной инфраструктуры.

Органы местного самоуправления могут заключать концессионные соглашения с целью создания и (или) реконструкции объектов коммунальной инфраструктуры, в том числе объектов водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, а также осуществления деятельности с использованием этих объектов. Концессионер несет ответственность за реконструкцию и модернизацию переданного имущества, по этой причине концессионер вправе начислять амортизацию, что выгодно отличает данный договор от договора аренды.

Заключение договора государственно-частного партнерства

Договор аренды могут заключать как органы местного самоуправления, так и муниципальное предприятие, в хозяйственном ведении которого находится имущество. В качестве концедента могут выступать только органы местного самоуправления. Муниципальное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, может участвовать на стороне концедента в обязательствах по концессионному соглашению и осуществлять отдельные полномочия концедента.

Заключение договоров аренды систем коммунальной инфраструктуры, в том числе объектов водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водо- отведения, очистки сточных вод, не закрепленных на праве хозяйственного ведения, может быть осуществлено по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров*(13). Правила проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды и иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении муниципального имущества, утверждены приказом Федеральной антимонопольной службы от 10 февраля 2010 г. N 67. В порядке, установленном указанными правилами, также осуществляется заключение договоров аренды в отношении муниципального недвижимого имущества, которое принадлежит на праве хозяйственного ведения муниципальным унитарным предприятиям. Организатором конкурсов выступает орган местного самоуправления, который полномочен на осуществление функций по организации и проведению конкурсов, либо уполномоченный собственником обладатель права хозяйственного ведения (муниципальное унитарное предприятие).

Конкурс не проводится, если имущество передается лицу, обладающему правами владения и (или) пользования сетью инженерно-технического обеспечения, в случае, если передаваемое имущество является частью соответствующей сети инженерно-технического обеспечения и данные часть сети и сеть являются технологически связанными в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности. Согласно разъяснениям ФАС России примерами таких участков могут быть ранее являвшиеся бесхозными участки сетей инженерно-технического обеспечения, право собственности на которые зарегистрировано за тем или иным публично-правовым образованием, а также вновь построенные участки распределительных (внутриквартальных) сетей, принятые в муниципальную собственность*(14). В случае вовлечения в сделку объектов коммунальной инфраструктуры, принадлежащих муниципальным образованиям, обязательно проведение оценки этих объектов. Это правило действует при приватизации муниципального имущества, передаче такого имущества в аренду*(15).

В соответствии с Федеральным законом "О концессионных соглашениях" концессионное соглашение заключается путем проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения. Порядок заключения концессионного соглашения установлен указанным законом.

В соответствии с концессионным законодательством вновь возведенные и реконструируемые объекты регистрируются в публичной (муниципальной) собственности. Это является одной из главных причин низкой инвестиционной привлекательности концессионных соглашений. В случае арендных соглашений можно поступать более гибко. На период действия договора вновь построенные и реконструированные объекты инфраструктуры находятся в собственности частного оператора, а при завершении договора аренды передаются в публичную собственность. Такая конструкция договора снижает риски инвестора и, следовательно, снижает цену привлеченных денег, делает проекты ГЧП в современных правовых условиях более приемлемыми и для потребителей. Поэтому наиболее реализуемым вариантом государственно-частного партнерства может быть заключение договора долгосрочной аренды с инвестиционными обязательствами. Инвесторы рассматривают право собственности на вновь создаваемые или реконструируемые объекты как ключевой фактор минимизации инвестиционных рисков.

И.В. Колесников,

руководитель проекта Фонда

"Институт экономики города"

"Законы России: опыт, анализ, практика", N 12, декабрь 2012 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

*(2) СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251.

*(3) См.: Федеральный закон от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1667; Федеральный закон от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" // СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1177.

*(4) См.: Статья 6 Федерального закона от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" // СЗ РФ. 2011. N 50. Ст. 7358.

*(5) См.: Статья 6 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4159.

*(6) См.: Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" // СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3434.

*(7) Часть 3 ст. 107 Бюджетного кодекса РФ.

*(8) Статья 111 Бюджетного кодекса РФ.

*(9) См.: Федеральный закон от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" // СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3799.

*(10) См.: План действий по привлечению в жилищно-коммунальное хозяйство частных инвестиций, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 22 августа 2011 г. N 1493-р // СЗ РФ. 2011. N 35. Ст. 5117.

*(11) См.: Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении".

*(12) См.: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" // СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3126.

*(13) Часть 1 ст. 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

*(14) См.: Разъяснения Федеральной антимонопольной службы от 2 июня 2010 г. "По применению статьи 171 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

*(15) См.: Статья 8 Федерального закона от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3813.