К вопросу об экспертной оценке законопроектов в субъектах Российской Федерации (М.И. Кукушкин, "Российский юридический журнал", N 6, ноябрь-декабрь 2012 г.)

К вопросу об экспертной оценке законопроектов в субъектах Российской Федерации

Описывается механизм законодательной работы в субъектах Российской Федерации на примере деятельности Экспертного совета Уральского института регионального законодательства.

Научная экспертиза как специальный институт широко применяется в различных областях знаний. Ее основное назначение заключается в выявлении объективной истины по вопросам, требующим для решения наличия специальных знаний. Следовательно, для проведения экспертизы нужны специалисты, владеющие особо глубокими познаниями в той или иной области науки или материального мира.

Среди многочисленных видов экспертиз особое место занимает правовая экспертиза, представляющая собой правовую оценку проектов законов и иных нормативных актов. Привлекаемый для проведения оценки законопроекта эксперт должен владеть специальными знаниями в сфере законодательного процесса. Экспертиза законопроекта состоит в проверке его соответствия Конституции РФ, федеральным законам, уставу (конституции) и законам субъекта РФ, а также соблюдения требований юридической техники при выполнении законопроектных работ. Такая экспертиза необходима в связи с тем, что далеко не все депутаты и должностные лица законодательного органа имеют специальное юридическое образование и достаточные знания в рассматриваемой области.

Конституция РФ, регулируя статус субъектов федерации, наделяет их правом издавать законы, иные нормативные правовые акты по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, а также по предметам исключительного ведения РФ. На основе этого в стране принимаются тысячи законов, регулирующих в соответствии с Конституцией общественные отношения. При этом значительная часть этих нормативных актов не отвечает требованиям ни по содержанию, ни по форме. Поэтому предварительная экспертная оценка законопроектов необходима. В данном случае имеется в виду правовая экспертиза.

Конечно, экспертиза законопроектов проводится практически во всех субъектах РФ, но она очень различается по качеству, формам и методам проведения. Низкое качество экспертизы обусловлено различными причинами, в частности тем, что у органов государственной власти субъектов РФ нет опыта законодательной деятельности и необходимых специалистов; в регламентах законодательных органов редко можно встретить нормы, запрещающие рассмотрение законопроектов, имеющих существенные замечания экспертов; в связи с частым изменением законодательства по предметам совместного ведения федерации и субъектов законодательные органы не успевают вносить изменения в свои нормативные акты; в большинстве субъектов не проводится внешняя научная правовая экспертиза.

В Свердловской области, как и в других субъектах РФ, ведется большая работа по разработке и принятию законов, естественно, осуществляется и экспертиза законопроектов, которая подразделяется на внутреннюю и внешнюю.

Сначала проходит внутренняя экспертиза, ее проводят органы государственной власти Свердловской области, их структурные подразделения или специалисты, состоящие на государственной службе. Так, в Законодательном Собрании Свердловской области экспертизу проектов законов выполняет государственно-правовое управление (структурное подразделение аппарата Законодательного Собрания). Решение о возможности внесения проекта закона на рассмотрение Законодательного Собрания в первом чтении принимает профильный комитет при наличии заключения государственно-правового управления.

Для оценки качества законопроекта проводится не только внутренняя, но и внешняя научная экспертиза. К этой работе могут привлекаться научные учреждения, высшие учебные заведения, ведущие ученые и специалисты соответствующего профиля, а также иные компетентные организации и лица. При этом регламент Законодательного Собрания предусматривает обязательность проведения независимой научной экспертизы ряда законопроектов (они перечислены в областном законодательстве). Например, в соответствии с Законом Свердловской области "О правовых актах в Свердловской области" обязательной независимой научной экспертизе подлежат проекты областных законов о внесении изменений в Устав Свердловской области, проекты областных законов, принимаемых в форме кодексов Свердловской области, проекты иных областных законов, обязательная экспертиза которых закреплена законодательством области.

При оценке законопроектов основное внимание уделяется правовой экспертизе. Однако на практике нередко кроме правовой проводится и специальная экспертиза, чаще всего по вопросам экономики, финансов, экологии, охраны природы и т.п.

Для обеспечения внешней юридической экспертизы в ряде субъектов РФ создаются специальные органы. Так, в Свердловской области действует Экспертный совет Уральского института регионального законодательства. Он состоит из 11 экспертов, утвержденных Губернатором Свердловской области. Это специалисты в области конституционного права Российской Федерации, муниципального и административного права, охраны природы, трудового права и права социального обеспечения, других отраслей права. Среди них: член-корреспондент АН РФ, 5 докторов юридических наук и 4 кандидата юридических наук. Статус Экспертного совета определяется Уставом Уральского института регионального законодательства, Положением об Экспертном совете, а его деятельность регулируется Регламентом Совета.

В соответствии с учредительными документами Совет при проведении экспертизы законопроекта или проекта иного нормативного правового акта должен ответить на ряд вопросов, характеризующих анализируемый документ. Конечно, по разным проектам могут ставиться различные вопросы, однако практика экспертной работы позволяет выявить наиболее часто встречающиеся. Как отмечается в Регламенте Экспертного совета, чаще всего нужно выяснить:

1) относится ли правовое регулирование в соответствующей сфере общественных отношений к предметам ведения и полномочиям субъекта РФ;

2) входит ли регулирование названных общественных отношений в компетенцию конкретного органа государственной власти субъекта федерации;

3) достаточно ли полно урегулированы отношения в анализируемом документе;

4) соответствуют ли положения документа Конституции РФ, федеральным законам, учредительным документам субъекта федерации;

5) соблюдены ли правила юридической техники.

Основной формой работы Совета как коллегиального органа является заседание. При невозможности проведения заседания экспертиза может проводиться рабочей группой Совета.

На заседаниях Совета обычно обсуждаются:

1) проекты законов Свердловской области, подготовленные Губернатором и Правительством Свердловской области;

2) проекты областных законов, внесенные Законодательным Собранием Свердловской области;

3) проекты законов, которые должны быть приняты на областном референдуме;

4) проекты законов, разработанные иными субъектами права законодательной инициативы;

5) проекты законов Свердловской области перед их рассмотрением Законодательным Собранием в первом и последующих чтениях;

6) проекты (программы) законопроектных работ, программ нормотворческой деятельности Губернатора и Правительства Свердловской области;

7) проекты федеральных законов, подготовленных для обсуждения в Законодательном Собрании Свердловской области с целью направления их в порядке законодательной инициативы в Федеральное Собрание РФ;

8) протесты прокурора Свердловской области;

9) представления главного управления юстиции по Свердловской области.

В повестку заседания могут включаться и другие вопросы по предложению Губернатора Свердловской области, Председателя Правительства и Председателя Законодательного Собрания Свердловской области, председателя Экспертного совета.

Эксперты по каждому законопроекту назначаются в соответствии с повесткой. Обычно выбирают двух ответственных экспертов, при экспертизе больших и сложных проектов может быть назначено и больше.

Члены Экспертного совета не менее, чем за два дня, оповещаются о дате и месте заседания Совета и рассматриваемых вопросах. Проект повестки заседания Совета направляется для сведения в Законодательное Собрание Свердловской области, Администрацию Губернатора, аппарат Законодательного Собрания и размещается на сайте Уральского института регионального законодательства.

Заседания Экспертного совета являются открытыми, их ведет председатель Совета или по его поручению член Совета. Эксперты представляют подготовленные заключения по проектам закона или иного нормативного правового акта.

Необходимо обратить внимание на то, что каждый эксперт выступает с заключением от своего имени; очевидно, что на его мнение могут влиять различные факторы: его принадлежность к той или иной научной школе, собственные убеждения и т.д.

Члены Экспертного совета, Губернатор, Председатель Правительства, Председатель Законодательного Собрания или их представители, а также депутаты вправе задавать вопросы ответственным экспертам, выступать по обсуждаемому законопроекту. По результатам обсуждения документа, по которому проводилась экспертиза, вырабатывается правовая позиция Экспертного совета, которая отражается в заключении Совета. Член Совета, не согласный с правовой позицией Совета по проекту, вправе заявить особое мнение, прилагаемое к заключению.

М.И. Кукушкин,

Заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук,

профессор УрГЮА (Екатеринбург)

"Российский юридический журнал", N 6, ноябрь-декабрь 2012 г.