К вопросу о сущности правового режима (Г.С. Беляева, "Гражданин и право", N 2, февраль 2013 г.)

К вопросу о сущности правового режима

Термин "правовой режим" активно используется в научной литературе, являясь одной из важнейших категорий в теории государства и права и в отраслевых науках. Данное понятие весьма богато по содержанию и употребляется в различных смыслах и контекстах, однако общим является то, что оно олицетворяет функциональную характеристику права - определенный порядок правового регулирования, воплощаемый в комплексе правовых средств, с помощью которых достигаются цели правового регулирования.

Рассматриваемое нами правовое понятие подвергалось более или менее глубокому анализу уже давно, однако четкого представления о категории "правовой режим" так и не было получено. Думается, что условно можно выделить три причины подобной ситуации: во-первых, в юридической литературе отсутствует единство мнений в отношении общетеоретической сущности правовых режимов; во-вторых, данная категория сравнительно недавно стала широко использоваться в различных отраслях права за пределами рамок административного управления и ведомственного нормотворчества; и, как следствие, в-третьих, термин "правовой режим" относительно свободно и часто неоправданно используется законодателем в различных нормативно-правовых актах.

В итоге, несмотря на многообразие значений категории "правовой режим", в юридической литературе она пока не получила полного освещения и в основном используется в различных отраслях права в отношении характеристик объектов правового регулирования. Так, можно встретить такие определения правового режима применительно к объектам правового регулирования: "Правовой режим информации - это характеристика такого объекта правоотношений, как информация, вытекающая из ее нематериальной природы"*(1).

Проблема усугубляется еще и тем, что даже в рамках узкоотраслевых исследований понятие правового режима часто используется как "обиходное", уже известное и не нуждающееся в уточнении. В исследованиях подобного рода правовой режим нередко упоминается только в названии работы. Как результат, растет количество научных трудов, в которых данное понятие употребляется применительно к объектам правового регулирования (особенно в отраслях права), видам деятельности, субъектам права и т.д. подчас относительно свободно и часто неоправданно, без учета предназначения и истинной сущности рассматриваемой категории в системе правового регулирования.

Таким образом, правовой режим - многозначное, межотраслевое и междисциплинарное понятие, правомерно используемое в различных областях научного знания и нормативно-правовых актах, которое прочно вошло в юридическую терминологию и общественно-политический лексикон для обозначения различных правовых состояний в ряде отраслей права (административном, земельном, экологическом и др.).

В то же время понятие "правового режима" остается одним из наименее изученных и наиболее сложных в правоведении, представляя обширное поле для научных дискуссий об универсальном понятии, сущности, предназначении и характере правовых режимов.

Иначе как парадоксальной эту ситуацию назвать нельзя.

Таким образом, в целях преодоления узкоотраслевого понимания правовых режимов (по сути, сведения их к определению объектов права) и неоправданного использования их в контексте нормативно-правовых актов и научных исследований необходима постановка проблемы изучения правовых режимов как фундаментального общетеоретического направления.

С нашей точки зрения, в целях унификации представлений о сущности правового режима и ее осмысления целесообразно обратиться к выявлению признаков правового режима, поскольку, как известно, сущность любого явления всегда проявляется посредством изучения его признаков.

Соответственно приступим к установлению таковых и к их характеристике.

1. Правовой режим, как и любое средство правового регулирования, подлежит обязательному нормативно-правовому закреплению.

Закрепление правовых режимов в нормативно-правовых актах различного уровня посредством письменной формы позволяет:

- четко обозначить комплекс правовых средств, используемых для регулирования (охраны) общественных отношений. Это необходимо как для правоприменителя, так и для иных субъектов, реализующих право;

- предоставить субъектам, вовлеченным в орбиту правового режима или собирающимся вступить в "режимные" отношения, информацию о правилах поведения в рамках данного режима и тем самым настроить (мотивировать) их на правомерное поведение. Соответственно стимулом может выступать либо желание реализовать свои права и законные интересы в общерегулятивных правоотношениях, либо избежать возможности привлечения к юридической ответственности в правоотношениях охранительных.

Нормативно-правовое закрепление правовых режимов осуществляется в нормативно-правовых актах различной юридической силы.

Основными нормативно-правовыми актами, закрепляющими правовые режимы, являются законы. В них, как правило, правовые режимы регламентируются самым подробным образом, закрепляются правовые средства (механизмы), входящие в состав правовых режимов, принципы и гарантии их реализации (обеспечения), включая отсылочные и бланкетные нормы, как правило, содержащие юридическую ответственность за нарушение режимных требований.

При этом закреплению правового режима может быть посвящен как весь нормативно-правовой акт (например, Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении"*(2)), так и его часть: раздел, глава, несколько статей или даже одна статья (режим законного имущества супругов в Семейном кодексе РФ, специальные налоговые режимы в Налоговом кодексе РФ и др.).

Установленные законом правовые режимы отличаются стабильностью и комплексным характером регулируемых общественных отношений.

Определенную роль в формировании правовой основы правовых режимов играют подзаконные нормативно-правовые акты, которые могут:

а) устанавливать определенные виды правовых режимов. Например, Указ Президента РФ от 6 мая 2010 г. N 554 "О совершенствовании единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций"*(3).

б) предусматривать перечень актов нормативного правоприменения во исполнение норм, содержащихся в соответствующих федеральных законах. Так, на основании ФКЗ "О чрезвычайном положении" Президент РФ при введении режима чрезвычайного или военного положения на определенной территории обязан издать указ, в котором определяются основные меры по его обеспечению (ст. 4 Закона);

в) содержать правоприменительные полномочия и другие юридически значимые действия. Например, создание федерального или специального временного органа управления на территории действия особых правовых режимов; руководствуясь законом и указом, устанавливать конкретные территориальные и временные параметры комендантского часа.

2. Специфическая цель правого режима - регулирование общественных отношений, создание особого порядка правового регулирования.

Цель представляет собой будущий результат, то, к чему стремится субъект; цель это представление о модели будущего результата, способного удовлетворить исходную потребность при имеющихся реальных возможностях, оцененных по результатам прошлого опыта*(4).

Важность исследования целей правовых режимов определяется несколькими причинами. Это позволяет, во-первых, глубже изучить сущность и назначение рассматриваемого явления в системе правового регулирования; во-вторых, осознать ценность режимного регулирования общественных отношений для субъектов права; в-третьих, решить проблемы, возникающие на пути эффективного режимного регулирования, поскольку важным критерием эффективности выступает степень достижения нормативно установленных целей.

Цель правового режима можно определить как предполагаемую или закрепленную государством идеальную модель какого-либо социального явления (состояния, процесса), достигаемую при помощи реализации правовых средств, входящих в его (правового режима) состав.

Цели, стоящие перед правовым режимом, весьма разнообразны. Однако единой (комплексной) целью правовых режимов, исходя из их сущности, можно признать оптимальное регулирование общественных отношений, преодоление препятствий, стоящих на пути удовлетворения субъектами (правовыми средствами и способами) своих интересов, создание благоприятного режима для правомерных действий и неблагоприятного режима для противоправных.

Как точно замечает Э.Ф. Шамсумова, "функции правовых режимов, как конкретные, оптимальные направления воздействия права, определяются целями: упорядочить особым способом, организовать определенные общественные отношения, увеличить коэффициент полезности самого права, усовершенствовать механизмы правового регулирования, и, с другой стороны, предметно-практические, они конкретизированы и связаны с определенной отраслью и определенным объектом"*(5).

Цели правового режима, как правило, формально определены в нормативно-правовом акте, который является юридическим основанием для введения, функционирования и прекращения действия данного правового режима. Например, в соответствии со ст. 11 Федерального закона от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму"*(6) режим контртеррористической операции вводится в целях пресечения и раскрытия террористического акта, минимизации его последствий и защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства на период ее проведения. В данном случае правовые режимы, основанные на ограничениях, обеспечивают эффективное функционирование общерегулятивных правовых режимов.

Таким образом, цель правового режима охватывает содержательную сторону правового режима (основания, причины установления), от которой, в свою очередь, зависит юридическое наполнение режимного пространства: срок действия, территория распространения, объекты правового воздействия, соотношение стимулов и ограничений, юридическая ответственность за нарушение режимных требований и т.д.

3. Особый порядок регулирования, состоящий в особом сочетании правовых средств: дозволений и запретов, позитивных обязываний и рекомендаций*(7), стимулов и ограничений*(8) и т.д.

Именно специфическая комбинация преимуществ (основанных на дозволительном типе правового регулирования) и ограничений (основанных на разрешительном типе правового регулирования) при доминировании либо первых, либо вторых и создает особый режим регулирования.

Как верно замечает М.М. Султыгов, "не случайно в рамках правового режима проявляются различные способы правового регулирования, но в каждом режиме это во многом определяет его специфический настрой - один из способов зачастую выступает как приоритет или доминанта над другим, вследствие чего этот приоритетный способ играет определяющую роль в правовом регулировании и создает при этом особое специфическое направление или удобную для себя атмосферу, "климат"*(9).

В зависимости от того, какие правовые средства доминируют в правовых режимах, они бывают либо симулирующими, либо ограничивающими.

4. Из изложенного выше вытекает следующий признак правового режима: создание благоприятных (неблагоприятных) условий для удовлетворения интересов субъектов права.

Правовые режимы с доминирующим дозволительным началом (рекомендации, поощрения, льготы и т.д.) создают благоприятные условия для удовлетворения интересов субъектов права. Так, Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации"*(10) создает льготный правовой режим для вышеназванных субъектов, который заключается в установлении специальных налоговых режимов, упрощенных правил ведения налогового учета, упрощенных форм налоговых деклараций по отдельным налогам и сборам для малых предприятий, льготного порядка расчетов за приватизированное субъектами малого и среднего предпринимательства государственное и муниципальное имущество; мер по обеспечению финансовой поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства (выделено мной. - Г.Б.) и т.д.

Правовые режимы, где как тип правового регулирования доминируют ограничения (в том числе и запреты, обязывания, приостановления и т.д.), создают, соответственно, неблагоприятные условия для субъектов. Например, в соответствии с ФКЗ "О чрезвычайном положении" на период действия чрезвычайного положения может предусматриваться введение следующих мер и временных ограничений: полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления; б) установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства (выделено мной. - Г.Б.) и т.д.

5. Системный характер правового режима как его признак, проявляется в том, что данный режим, будучи инструментом в системе правового регулирования, сам является системным образованием, состоящим из подсистем, характеризующихся целостностью, целесообразностью, логичностью, сочетаемостью и т.д.

6. Комплексный характер правового режима означает, что регулирование, основанное на особом сочетании правовых средств, осуществляется в комплексе.

Поясним свою мысль, пользуясь словами С.С. Алексеева: "Правовой режим есть своего рода "укрупненный блок" в общем арсенале правового инструментария, и с этой точки зрения эффективное использование правовых средств при решении тех или иных социальных задач состоит в том, чтобы выбрать оптимальный для решения соответствующей задачи правовой режим, искусно отработать его сообразно специфике этой задачи и содержанию регулируемых отношений"*(11).

Правовой режим - это упорядоченная совокупность (система) правовых средств. В рамках этой системы правовые средства сочетаются строго определенным образом, тесно взаимосвязаны и действуют комплексно, создают определенную атмосферу правового регулирования - степень благоприятности (неблагоприятности) для удовлетворения интересов субъектов права.

Правовой режим по своей юридической природе снабжен всеми средствами, необходимыми и достаточными для его функционирования (правила поведения, положительные и отрицательные санкции, включая юридическую ответственность за нарушение режимных требований и т.д.). При этом действие правовых режимов охватывает целый комплекс систем, взятых во временных и пространственных границах (правовые статусы субъектов права, объекты права, юридические факты и т.д.).

7. Особая структура правового режима. В его структуру могут быть включены правовые средства различного состава и уровня (простые и комплексные): элементы механизма правового регулирования (правовые нормы, отношения, акты реализации права, юридические факты и т.д.), существенные характеристики субъектов и объектов права, пространственно-временные характеристики регулируемых отношений, система гарантий реализации правового режима (в том числе юридическая ответственность за нарушение режимных требований), правовые принципы, цели и способы правового регулирования.

Другими словами, правовой режим - это именно "укрупненный блок", который соединяет в единую рабочую конструкцию определенный комплекс правовых средств сообразно возникающим целям*(12).

Представляется, что предложенная структура (состав) правового режима наиболее оптимальна, поскольку в ней четко представлены составляющие (компоненты) исследуемой категории и она в полной мере отвечает его содержанию.

Суммируя вышесказанное, правовой режим можно определить как особый порядок правового регулирования общественных отношений, основанный на определенном сочетании правовых средств (дозволений и ограничений), гарантий и принципов, направленный на достижение оптимального социального порядка и создание благоприятных (неблагоприятных) условий для удовлетворения интересов субъектов права.

Библиография

Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989.

Алексеев С.С. Теория права. М., 1995.

Карташов В.Н. Система систем: Очерки общей теории и методологии. М., 1995.

Малько А.В., Родионов О.С. Правовые режимы в российском законодательстве // Журнал российского права. 2001. N 9.

Султыгов М.М. Конституционно-правовой режим ограничения государственной власти: Дисс. ... д.ю.н. СПб, 2005.

Терещенко Л.К. Правовой режим информации: Автореф. дисс. ... д.ю.н. М., 2011.

Шамсумова Э.Ф. Правовые режимы (теоретический аспект): Дисс. ... к.ю.н. Екатеринбург, 2001.

Г.С. Беляева,

Юго-Западный государственный университет,

юридический факультет,

доцент кафедры теории государства и права,

кандидат юридических наук

"Гражданин и право", N 2, февраль 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Терещенко Л.К. Правовой режим информации: Автореф. дисс. ... д.ю.н. М., 2011. С. 16.

*(2) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 23. Ст. 2277.

*(3) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 19. Ст. 2301.

*(4) См.: Карташов В.Н. Система систем: Очерки общей теории и методологии. М., 1995. С. 69.

*(5) Шамсумова Э.Ф. Правовые режимы (теоретический аспект): Дисс. ... к.ю.н. Екатеринбург, 2001. С. 103.

*(6) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 11. Ст. 1146.

*(7) См.: Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989. С. 185.

*(8) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 11. Ст. 1146.

*(8) См.: Малько А.В., Родионов О.С. Правовые режимы в российском законодательстве // Журнал российского права. 2001. N 9. С. 19.

*(9) См.: Султыгов М.М. Конституционно-правовой режим ограничения государственной власти. Дисс. ... д.ю.н. СПб, 2005. С. 45-46.

*(10) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 31. Ст. 4006.

*(11) Алексеев С.С. Указ. соч. С. 185.

*(12) См.: Алексеев С.С. Теория права. М., 1995. С. 243.