Правовой режим государственной тайны (С.Н. Братановский, "Гражданин и право", N 2, февраль 2013 г.)

Правовой режим государственной тайны

Правовой режим государственной тайны в России является важнейшим юридическим институтом, который обеспечивает реализацию демократических принципов управления. Он достаточно хорошо исследован в специальной литературе и раскрыт в отечественном законодательстве. Вместе с этим нам бы хотелось бы наиболее подробно остановиться на двух его составляющих, которые на сегодняшний день являются наиболее дискуссионными. Во-первых, серьезные споры на страницах научной литературы вызывают, предусмотренные действующим законодательством критерии отнесения информации к категории государственной тайны, а также определение степени секретности сведений. Во-вторых, не менее дискуссионным является правовой механизм ограничения доступа к государственной тайне и, в частности, ограничение прав граждан в связи с допуском к государственной тайне.

Основополагающим нормативно-правовым актом в сфере охраны государственной тайны является Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне"*(1) (далее - Закон о государственной тайне).

Согласно ст. 2 указанного Закона, государственная тайна представляет собой защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации.

Как отмечается в специальной литературе, такие сведения можно классифицировать по нескольким группам*(2).

1. Сведения в военной области, касающиеся стратегических и оперативных планов, планов строительства и функционирования вооруженных сил, сведения о технологиях и производствах в военной сфере, о местонахождении и дислокации военных объектов. Также это сведения из области экономики, науки и техники, связанные с обеспечением обороноспособности и безопасности государства.

2. Сведения в области разведки, контрразведки и оперативно-розыскной деятельности в стране и за ее пределами.

3. Сведения о финансово-кредитной, внешнеэкономической и внешнеполитической деятельности государства, преждевременное распространение которых может нанести ущерб его безопасности.

Отдельными авторами отмечается, что в нормативно-правовом регулировании отнесения сведений к государственной тайне в разных странах существуют всего две принципиально отличающиеся друг от друга модели, которые условно можно назвать персонифицированной и перечневой.

В рамках персонифицированной системы решение о засекречивании, об установлении конкретной степени секретности, о снижении степени секретности и рассекречивании принимает конкретное уполномоченное должностное лицо. Подобная система, в частности, характерна для США, где правом первоначального присвоения информации или материалам грифа "Совершенно секретно", и только в письменной форме, могут пользоваться лишь должностные лица, уполномоченные президентом США, а также руководители Исполнительного управления президента, ЦРУ, Государственного департамента, Министерства обороны, Министерства финансов, НАСА и ряда других.

Исходя из этого, Р.В. Корсун*(3) отмечает следующие сущностные черты модели персонифицированной системы:

а) делегирование полномочий идет строго по административной вертикали от президента США к руководителям ведомств и от них к заместителям и руководителям подразделений;

б) в США довольно экономно относятся к грифу "Совершенно секретно" - он используется ограниченным числом федеральных ведомств;

в) установление грифа секретности - это исключительная прерогатива исполнительной власти.

Автор отмечает, что у персонифицированной системы есть несколько несомненных преимуществ, главное из которых заключается в том, что есть конкретный субъект, принявший такое решение и несущий за него полную юридическую ответственность. Второе преимущество - возможность оперативно принимать решения: полномочное лицо делает это самостоятельно исходя из субъективной необходимости и само определяет срок сохранения сведений в тайне.

Недостаток данной системы является "продолжением ее достоинств" и связан с неизбежным субъективизмом, чрезмерным воздействием личностного, эмоционального фактора, т.е. особенностями характера конкретного человека.

Перечневая система традиционно сформировалась на пространстве Советского Союза и была унаследована государствами, образовавшимися при распаде СССР. Суть ее заключается в том, что сведения, относимые к государственной тайне, определены заранее в соответствующих перечнях, которые утверждаются нормативно-правовыми актами различного уровня.

Традиционными недостатками перечневой системы являются отсутствие оперативности при принятии решений, неизбежные неточности в определении категорий относимых к государственной тайне сведений, а также возможность умышленно представлять их в наиболее обобщенном виде как компенсация за недостаточную оперативность: под правовую неопределенность легче "подстроить" конкретные сведения, достигнув желаемого результата, не нарушая при этом юридических норм.

Общий Перечень сведений, составляющих государственную тайну, содержится в ст. 5 Закона о государственной тайне. В этой статье содержится исчерпывающий перечень областей государственных интересов, относящихся к государственной тайне, расширение которого возможно только посредством внесения соответствующих изменений и дополнений в Закон о государственной тайне. Интересно, что прежняя редакция ст. 5 указывала на то, что сведения "могут быть" отнесены к государственной тайне. Как отмечается в литературе, подобная формулировка позволяла предположить, что соответствующие сведения "могут и не быть" отнесены к государственной тайне*(4). Таким образом, было неясно, какими именно нормативными правовыми актами не предусмотренный статьей 5 Перечень сведений, составляющих государственную тайну, мог быть дополнен и конкретизирован. Между тем, согласно ч. 4 ст. 29 Конституции РФ, перечень сведений, составляющих государственную тайну, устанавливается федеральным законом. А в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

На основе этого общего Перечня межведомственная комиссия по защите государственной тайны формирует по предложениям органов государственной власти Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне. В этом Перечне указываются и органы государственной власти, наделяемые полномочиями по распоряжению данными сведениями. Указанный Перечень утверждается Президентом РФ, подлежит открытому опубликованию и пересматривается по мере необходимости.

Наконец, развернутые перечни сведений, подлежащих засекречиванию, разрабатываются и утверждаются в соответствии со ст. 9 Закона о государственной тайне должностными лицами, полномочными относить сведения к государственной тайне.

Подобный порядок отнесения информации к сведениям, составляющим государственную тайну, неоднозначно воспринимается в специальной литературе. С одной стороны, отмечается, что Закон о государственной тайне устранил существовавшую раньше "коллективную безответственность" в этой области государственных отношений, установив персональную ответственность конкретных должностных лиц за принятие решений по отнесению сведений к государственной тайне*(5). В общегосударственный Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, теперь включаются сведения, уже отнесенные в установленном порядке к государственной тайне полномочными должностными лицами. За ними сохраняется ответственность за обоснованность установленной степени секретности конкретных сведений. На этих должностных лиц возложено гибкое и своевременное реагирование на внешние условия изменения режима секретности, чтобы он не превращался в фактор, тормозящий развитие экономики, науки, межгосударственных отношений.

Все это дает основания некоторым авторам утверждать, что в Российской Федерации законодательно закреплена комбинация из перечневой и персонифицированной систем отнесения сведений к государственной тайне, в которой, наряду с системой перечней, определяющих состав категорий информации, подлежащей засекречиванию, присутствует и Список (Перечень) должностных лиц, которым предоставлено право на самостоятельное отнесение сведений к государственной тайне*(6).

С другой стороны, по мнению В.А. Четвернина, "Конституция однозначно устанавливает: "Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом" (ч. 4 ст. 29 Конституции). Это конституционное положение не допускает дискреционные полномочия исполнительной власти по определению перечня сведений, составляющих государственную тайну. Однако, согласно ст. 9 Закона о государственной тайне, принятого до вступления в силу Конституции, право решать, какие сведения являются государственной тайной, частично передано исполнительной власти: межведомственная комиссия по защите государственной тайны, состав которой по представлению Правительства утверждает Президент РФ, формирует Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне. Указанный Перечень утверждается Президентом РФ, подлежит открытому опубликованию и пересматривается по мере необходимости. Таким образом, существующий порядок ограничения свободы информации по мотивам государственной тайны является неконституционным"*(7).

Поскольку ограничение прав и свобод, предусмотренных Конституцией РФ, в том числе права на информацию возможно только федеральным законом, то многие ученые полагают закрепленный порядок отнесения сведений к государственной тайне неконституционным*(8). В Конституции РФ 1993 г. о государственной тайне упоминается в связи со свободой слова и свободой информации. Эта связка со свободой слова и информации не случайна. Наличие перечня сведений, составляющих государственную тайну, и способов их охраны - объективная потребность жизни государства. Но в демократическом государстве она не должна преступать тот предел, когда она превращается в способ ограничения гласности и прав человека*(9).

В этой связи интересно мнение, высказанное В.А. Рабкиным, который также отмечает, что трактуемая буквально часть 4 ст. 29 Конституции РФ исключает делегирование законодательных полномочий в области отнесения сведений к государственной тайне*(10). Она требует, чтобы перечень сведений, составляющих государственную тайну, определялся федеральным законом.

Вместе с тем автор отмечает, что в действительности Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, содержит большее число сведений, составляющих государственную тайну, чем количество категорий сведений, включенных в Перечень сведений, составляющих государственную тайну, однако они не выходят за рамки категорий сведений, представленных во втором Перечне, а конкретизируют их, и это один из главных принципов, соблюдаемых федеральными органами государственной власти при подготовке и использовании рассматриваемых Перечней. Поэтому отнесение ими сведений к государственной тайне относительно, так как основные рамки такого отнесения уже очерчены законодательно в Перечне сведений, составляющих государственную тайну. С учетом этого В.А. Рабкин предлагает рассмотреть вопрос об изменении названия этого нормативного акта на новое, например: "Порядок распределения полномочий между федеральными органами государственной власти по распоряжению сведениями, составляющими государственную тайну", оставив регламент согласования и утверждения этого нормативного акта прежним.

Однако проблема состоит еще и в том, что развернутый перечень, устанавливающий отнесение конкретной информации к государственной тайне, носит межведомственный характер и не подлежит официальному опубликованию. Поэтому, как справедливо отмечается в литературе, рядовой гражданин, не знакомый с перечнями министерств, ведомств и других субъектов, наделенных правом засекречивания сведений, не в состоянии определить, что есть секрет, а что нет*(11). Соответственно такой гражданин не может нести ответственность и за разглашение этих сведений. В этой связи И.Л. Трунов и Л.К. Трунова приводят интересный пример из судебной практики.

Пример

Виктор Калядин признан виновным в шпионаже. В обоснование его вины суд сослался на экспертные заключения, базирующиеся на приказе Министра обороны N 055. Решением Верховного Суда РФ от 12 февраля 2002 г., принятым по жалобе в его интересах о признании незаконным и не подлежащим применению Перечня сведений, подлежащих засекречиванию в Вооруженных Силах РФ, от 10 августа 1996 г., утвержденного приказом N 055 Министра обороны РФ, приказ был признан незаконным и не действующим с момента вступления решения в законную силу.

7 мая 2002 г. Кассационная коллегия Верховного Суда РФ отменила данное решение и констатировала сомнительность правомерности применения указанного ненормативного документа, разработанного для внутреннего пользования, в уголовном судопроизводстве.

Если рассматривать приказ N 055 как внутриведомственный акт, то он не должен и не может распространяться на гражданских лиц, и они не могут нести никакой ответственности согласно данному приказу, поскольку не являются его субъектами и не могут быть с ним знакомы. Суд признал Перечень ведомственным ненормативным актом, предназначенным для внутреннего применения.

Нужно заметить, что Конституционный Суд РФ по ряду сходных дел сформулировал достаточно четкую правовую позицию. Знаковым в этом смысле явилось постановление Конституционного РФ от 20 декабря 1994 г. N 17-П "По делу о проверке конституционности ряда положений пункта "а" статьи 64 Уголовного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В.А. Смирнова"*(12).

В числе прочего Суд констатировал, что государство вправе относить те или иные сведения в области военной, экономической и других видов деятельности, распространение которых может нанести ущерб обороне страны и безопасности государства, к государственной тайне. В связи с этим статьей 29 (ч. 4) Конституции РФ предусмотрено, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом. Государство вправе также определять средства и способы охраны государственной тайны, в том числе устанавливать уголовную ответственность за ее разглашение и выдачу иностранному государству.

Однако в силу указанной конституционной нормы уголовная ответственность за выдачу государственной тайны иностранному государству правомерна лишь при условии, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, содержится в официально опубликованном для всеобщего сведения федеральном законе. Правоприменительное решение, включая приговор суда, не может основываться на неопубликованном нормативном правовом акте, что вытекает из ст. 15 (ч. 3) Конституции Российской Федерации.

Таким образом, в данном деле Суд впервые указал на необходимость официального опубликования соответствующих перечней сведений содержащих государственную тайну. Впоследствии Конституционный Суд неоднократно подтверждал данную позицию.

Так, в деле по жалобе Никитина Александра Константиновича предметом рассмотрения была именно статья 9 Закона о государственной тайне, в той части, в которой она наделяет руководителей органов государственной власти полномочиями относить сведения к государственной тайне и разрабатывать развернутые перечни сведений, подлежащих засекречиванию*(13).

Характерно, что гражданин Никитин, привлекавшийся к уголовной ответственности за шпионаж в форме передачи иностранной организации сведений, составляющих государственную тайну, согласно приговору Санкт-Петербургского городского суда от 29 декабря 1999 г., был оправдан за отсутствием в его действиях состава преступления. В приговоре Санкт-Петербургского городского суда от 29 декабря 1999 г. отмечается, что в условиях отсутствия законодательного определения того, какие сведения относятся к государственной тайне, привлечение к уголовной ответственности А.К. Никитина, являющегося гражданским лицом, на основе положений неопубликованных постановления Правительства РФ и приказа Министра обороны РФ было произвольным и не основанным на законе.

Именно в силу того, что оспариваемый закон не был применен в деле заявителя Конституционный Суд РФ в соответствии со ст. 96 и 97 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" отказал в принятии данной жалобы. Вместе с тем Суд еще раз констатировал, что в силу ст. 29 (ч. 4) Конституции РФ уголовная ответственность за выдачу государственной тайны иностранному государству правомерна лишь при условии, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, содержится в официально опубликованном для всеобщего сведения федеральном законе. Правоприменительное решение, включая приговор суда, не может основываться на неопубликованном нормативном правовом акте, что вытекает из ст. 15 (ч. 3) Конституции РФ.

Данная проблема имеет и еще один аспект, на который обращает внимание С.Н. Шевердяев*(14). Как отмечает ученый, потенциальная проблема для реализации возможностей доступа к информации здесь заключается в том, что, если возникнет сомнение в правомерности отказа в предоставлении информации на основании ее секретности, проверить это оказывается невозможно, а оспорить отказ крайне затруднительно.

Если в соответствии с решением суда ведомственные перечни не должны быть опубликованы, то логично предположить, что в случае, когда запрос о предоставлении информации будет касаться сведений, зафиксированных в этом перечне, последует отказ. Однако интересно то, что само правовое основание, на котором в этом случае базируется решение об отказе в предоставлении информации, так же секретно, как и сами сведения.

По мнению С.Н. Шевердяева, проведение в жизнь информационной реформы определенно должно предусмотреть либо открытость таких ведомственных перечней, составляющих государственную тайну, либо их исключение из законодательства о государственной тайне с последующей конкретизацией общего "президентского перечня". Задача такой работы состоит в том, чтобы перечень стал, наконец, последним по степени конкретности документом, на основании которого органом власти принимается решение о засекречивании информации.

Как представляется, исключив развернутые перечни из законодательства о государственной тайне и ограничившись исключительно "президентским перечнем", мы в значительной степени лишим существующую на сегодня модель отнесения сведений к государственной тайне необходимой мобильности и оперативности при принятии решений.

Отдельно необходимо остановиться и еще на одном аспекте, сущностно характеризующем информацию, составляющую государственную тайну. Как говорилось выше, при передаче конфиденциальной информации из одной организации или органа в другую либо другой правовой режим данной информации не изменяется, однако сами сведения "включаются" в рамки другого правового режима. Иными словами, сведения, составляющие коммерческую тайну, при предоставлении их, например, в органы государственной власти в рамках данного органа будут подпадать под режим служебной тайны. Однако в организации, передавшей указанные сведения, они по-прежнему будут относиться к коммерческой тайне. Одна и та же информация может являться коммерческой тайной для одной организации, профессиональной тайной - для другой (аудиторской, банковской и т.п.) и служебной тайной для органа государственной власти.

Однако, как представляется, сказанное не относится к сведениям, составляющим государственную тайну. Можно сказать, что правовой режим государственной тайны "следует" за самой информацией, составляющей государственную тайну. Как указывалось выше, государственная тайна является особым видом конфиденциальной информации. Ее отличительным признаком является прежде всего общественная значимость подобного рода информации и степень вреда, который может принести ее разглашение. В отличие от иных видов конфиденциальной информации режим государственной тайны направлен на защиту исключительно публичного интереса. В силу этих причин вне зависимости от того, какой орган или организация обладает указанной информацией, на нее будет распространяться единый правовой режим, установленный законодательством Российской Федерации в целях защиты государственной тайны. В подтверждение выделенного нами "признака следования" режима государственной тайны можно сослаться на ст. 27 Закона о государственной тайне, которая устанавливает условия допуска предприятий, учреждений и организаций к проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну.

Такой допуск осуществляется на основе лицензий на проведение работ со сведениями соответствующей степени секретности. Лицензия на проведение указанных работ выдается на основании результатов специальной экспертизы предприятия, учреждения и организации и государственной аттестации их руководителей. Лицензия на проведение работ с использованием сведений, составляющих государственную тайну, выдается предприятию, учреждению, организации при выполнении ими следующих условий:

- выполнение требований нормативных документов, утверждаемых Правительством РФ, по обеспечению защиты сведений, составляющих государственную тайну, в процессе выполнения работ, связанных с использованием указанных сведений;

- наличие в их структуре подразделений по защите государственной тайны и специально подготовленных сотрудников для работы по защите информации, количество и уровень квалификации которых достаточны для обеспечения защиты государственной тайны;

- наличие у них сертифицированных средств защиты информации.

В этой связи достаточно интересным представляется постановление Конституционного Суда РФ от 27 марта 1996 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности статей 1 и 21 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 года "О государственной тайне" в связи с жалобами граждан В.М. Гурджиянца, В.Н. Синцова, В.Н. Бугрова и А.К. Никитина"*(15).

Пример

Поводом к рассмотрению этого дела стали жалобы ряда граждан в связи с отказом судов допустить к участию в деле адвокатов. Основанием для такого отказа служило отсутствие у адвокатов специального допуска по установленной форме к государственной тайне, предусмотренного статьей 21 Закона о государственной тайне.

В ходе рассмотрения дела Конституционный Суд РФ сформулировал следующую правовую позицию. Обжалуемая заявителями статья 21 Закона о государственной тайне устанавливает, что допуск должностных лиц и граждан к государственной тайне осуществляется в добровольном порядке по решению руководителя органа государственной власти, предприятия, учреждения или организации после проведения соответствующих проверочных мероприятий. Цель такой проверки - выявление обстоятельств, которые в соответствии со ст. 22 данного закона могут служить основанием для отказа в допуске к государственной тайне.

Однако, исходя из буквального смысла ст. 21 Закона о государственной тайне, устанавливаемый ею порядок носит характер общего правила, не исключающего возможности использования иных способов доступа к государственным секретам и защиты государственной тайны, само существование которых обусловлено, в частности, особенностями правового статуса отдельных категорий лиц, вытекающего из Конституции РФ или непосредственно предусмотренного законом.

Из Конституции РФ и Уголовно-процессуального кодекса РФ (далее - УПК РФ) следует, что адвокат, осуществляющий защиту по уголовным делам, является участником процесса. Порядок производства по уголовным делам является единым и обязательным по всем уголовным делам и для всех судов, органов прокуратуры, предварительного следствия и дознания и определяется именно УПК РФ, а не каким-либо иным федеральным законом. Следовательно, порядок участия адвоката в уголовном судопроизводстве, в том числе по делам, связанным со сведениями, составляющими государственную тайну, также определяется именно УПК РФ.

УПК РФ, в свою очередь, не содержит требований о какой-либо предварительной проверке адвоката и об особом разрешении на участие в такого рода делах, что согласуется с положениями Конституции РФ. Таким образом, обжалуемое положение о порядке допуска к государственной тайне не может быть применено к адвокату, участвующему в уголовном судопроизводстве в качестве защитника*(16).

Исходя из этих конституционных положений, законодатель, определяя средства и способы защиты государственной тайны, должен использовать лишь те из них, которые в конкретной правоприменительной ситуации исключают возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина. В рамках уголовного судопроизводства такими средствами могут, в частности, выступать проведение закрытого судебного заседания, предупреждение участников процесса о неразглашении государственной тайны, ставшей им известной в связи с производством по уголовному делу, и привлечение этих лиц к уголовной ответственности в случае ее разглашения.

Сохранность государственной тайны в уголовном судопроизводстве обеспечивается нормами действующего законодательства об адвокатуре, которыми предусматривается обязанность адвоката хранить профессиональную тайну. Нужно сказать, что впоследствии Конституционный Суд РФ еще раз подтвердил указанную позицию и вновь отметил, что сохранность государственной тайны при рассмотрении дел с участием адвоката в качестве представителя в гражданском процессе обеспечивается нормами Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации", которыми предусматривается обязанность адвоката хранить профессиональную тайну*(17).

В этой связи А.А. Фатьянов отмечает, что защитник в судебном процессе выступает как управомоченное лицо, которому государственная тайна может быть доверена в рамках исполнения им профессиональных обязанностей*(18).

Означает ли данное решение, что сведения, составляющие государственную тайну, в подобного рода ситуациях подпадают под режим профессиональной, в частности адвокатской, тайны? Представляется, что для подобного вывода нет достаточных оснований. Отметим, что, согласно ст. 283 Уголовного кодекса РФ (далее - УК РФ), предусматривается ответственность за разглашение сведений, составляющих государственную тайну, лицом, которому она была доверена или стала известна по службе или работе, если эти сведения стали достоянием других лиц, при отсутствии признаков государственной измены. Очевидно, что адвокат, которому по службе стали известны сведения, составляющие государственную тайну, даже при отсутствии допуска к государственной тайне в соответствии со ст. 21 Закона о государственной тайне будет нести ответственность по ст. 283 УК РФ.

Положения ст. 21.1 в их буквальном толковании означают, что адвокаты допускаются к сведениям, составляющим государственную тайну, без проведения проверочных мероприятий. Иными словами, законодатель предусмотрел для данных лиц упрощенный порядок допуска к государственной тайне. Однако соответствующие сведения являются для адвоката не профессиональной, а именно государственной тайной. Подтверждением тому является то, что указанные лица предупреждаются о неразглашении государственной тайны, ставшей им известной в связи с исполнением ими своих полномочий, и о привлечении их к ответственности в случае ее разглашения, о чем у них требуется соответствующая расписка.

Таким образом, мы полагаем, что в отличие от иных видов конфиденциальной информации сведения, отнесенные в установленном порядке к государственной тайне, не могут функционировать в каких-либо иных режимах конфиденциальной информации, кроме режима государственной тайны. Иными словами, при передаче указанных сведений, например, адвокату они будут представлять для последнего именно государственную, а не профессиональную (адвокатскую) тайну.

Характерно, что возможна и обратная ситуация: сведения, представляющие собой различные виды конфиденциальной информации (коммерческую, профессиональную тайну и т.п.), в установленном законом порядке могут быть отнесены к государственной тайне. Например, статьей 10 Закона о государственной тайне предусматривается возможность засекречивания информации, находящейся в собственности предприятий, учреждений, организаций и граждан. При этом собственник подобной информации предупреждается об ответственности за несанкционированное распространение сведений, составляющих государственную тайну, в соответствии с действующим законодательством.

Рассмотрим ситуацию, когда информация, находящаяся в собственности организации и отнесенная в установленном порядке к коммерческой тайне, засекречивается. Очевидно, что для ее правообладателя она приобретает режим государственной тайны. Если, например, работник организации, предупрежденный о неразглашении данной информации, передает указанные сведения третьему лицу, он безусловно будет нести ответственность за разглашение государственной тайны согласно ст. 283 УК РФ. Однако как быть с установленным ранее в отношении подобной информации режимом коммерческой тайны?

Согласно ст. 1 Федерального закона "О коммерческой тайне", положения указанного закона не распространяются на сведения, отнесенные в установленном порядке к государственной тайне, в отношении которой применяются положения законодательства Российской Федерации о государственной тайне*(19). Соответственно установленный в отношении такой информации режим коммерческой тайны должен быть снят. Работник, разгласивший подобные сведения, будет нести ответственность перед собственником данной информации за разглашение государственной тайны, в том числе материальную. Согласно ст. 243 Трудового кодекса РФ, материальная ответственность в полном размере причиненного ущерба возлагается на работника помимо прочего в случае разглашения сведений, составляющих охраняемую законом тайну (государственную, служебную, коммерческую или иную).

Наконец, несколько слов необходимо сказать об ограничениях прав граждан и юридических лиц в связи с допуском к информации, составляющей государственную тайну.

Перечень таких ограничений закрепляется статьей 24 Закона о государственной тайне. Должностное лицо или гражданин, допущенные или ранее допускавшиеся к государственной тайне, могут быть временно ограничены в своих правах. Ограничения могут касаться:

- права выезда за границу на срок, оговоренный в трудовом договоре (контракте) при оформлении допуска гражданина к государственной тайне;

- права на распространение сведений, составляющих государственную тайну, и на использование открытий и изобретений, содержащих такие сведения;

- права на неприкосновенность частной жизни при проведении проверочных мероприятий в период оформления допуска к государственной тайне.

Отличительной чертой ограничений, связанных с допуском к государственной тайне, является их разноплановый характер. Непосредственно связанным с обладанием секретной информацией ограничением в данном перечне является, пожалуй, лишь ограничение права на распространение сведений, составляющих государственную тайну, и на использование открытий и изобретений, содержащих такие сведения. Нужно заметить, что иные правовые режимы конфиденциальной информации, не относящейся к государственной тайне, предполагают только такие "непосредственные" ограничения в связи с допуском к соответствующему виду тайны.

Ограничение права на неприкосновенность частной жизни при проведении проверочных мероприятий в период оформления допуска к государственной тайне можно назвать "вспомогательным". Само по себе данное ограничение непосредственно не связано с защитой государственной тайны, однако необходимо для проверки лица и решения вопроса о возможности его допуска к государственной тайне.

"Производным" по отношению к обязательству не разглашать сведения, содержащие государственную тайну, можно назвать ограничение права выезда за границу на срок, оговоренный в трудовом договоре при оформлении допуска гражданина к государственной тайне. Обоснованность данного ограничения вызывает достаточно серьезные сомнения. Как представляется, по сути это ограничение представляет собой законодательно закрепленную "презумпцию виновности" лица, допущенного к государственной тайне.

Нужно отметить, что в судебной практике неоднократно рассматривались дела, связанные с обжалованием указанного ограничения. Верховный Суд РФ неизменно признает ограничение права на выезд в отношении лиц, допущенных к государственной тайне, правомерным*(20).

Пример

Так, Б. обратился в суд с заявлением, в котором оспаривал решение об ограничении его права на выезд из Российской Федерации. Решением Московского городского суда в удовлетворении заявленных требований отказано. В кассационной жалобе, не соглашаясь с решением суда, Б. просил его отменить и принять новое решение об удовлетворении заявления.

Судебная коллегия Верховного Суда РФ в удовлетворении жалобы отказала на основании следующей аргументации.

Как установил Суд, при поступлении на военную службу в войсковую часть между Б. и этой войсковой частью был заключен контракт (договор) об оформлении допуска к государственной тайне (приложение к трудовому договору). В соответствии с договором Б. принял на себя добровольные обязательства, связанные с оформлением допуска к государственной тайне, на условиях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о защите государственной тайны, в том числе дал согласие на временное ограничение права выезда за границу в течение 5 лет.

Судом также было установлено, что в период прохождения службы Б. был ознакомлен с совершенно секретными сведениями, что подтверждается письмом начальника секретной части войсковой части, а также копией выписки из журнала об осведомленности военнослужащего о сведениях, составляющих государственную тайну.

Во всех иных делах подобного рода аргументация Верховного Суда РФ была аналогичной: Суд устанавливал факт принятия на себя обязательств и факт ознакомления со сведениями, составляющими государственную тайну, и на этом основании отказывал в удовлетворении жалобы. В этой связи хотелось бы обратить внимание на определение Конституционного Суда РФ, вынесенное им еще в 1998 г.*(21)

Пример

С жалобой в Конституционный Суд РФ обратился гражданин И.В. Донской, который проходил службу в органах ФСБ и в связи с допуском к государственной тайне получил отказ в выдаче ему заграничного паспорта для зарубежной поездки (уже после увольнения). В этой связи заявитель просил признать неконституционными положения абз. 1 подп. 1 ст. 15 Федерального закона от 15 августа 1996 г. "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию".

По результатам рассмотрения этого дела Конституционный Суд РФ сформулировал следующую правовую позицию.

Установленное оспариваемым законом ограничение конституционного права на выезд из Российской Федерации не является абсолютным: во-первых, оно действует только в течение сроков, максимальный предел которых установлен в том же законе, а во-вторых, выезд из Российской Федерации может быть разрешен гражданину и независимо от истечения этих сроков. Следовательно, реальное ограничение права гражданина на выезд из Российской Федерации ставится законодателем в зависимость не только от наличия формальных оснований, но и от связанных с ними конкретных фактических обстоятельств. Проверка этих обстоятельств относится к компетенции судов общей юрисдикции, которые не могут ограничиваться формальным установлением факта допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, пренебрегая оценкой обоснованности решения организации, принявшей на себя ответственность за ограничение права гражданина на выезд из России.

Как видим, эта позиция Конституционного Суда РФ не была воспринята судами Российской Федерации (в том числе и Верховным Судом), которые продолжают отказывать в удовлетворении жалоб по формальным основаниям, т.е. по факту допуска к секретным сведениям. В результате подобной политики российских судов в 2006 г. Европейским судом по правам человека было рассмотрено дело "Бартик против Российской Федерации", в котором решался вопрос о допустимости рассматриваемого ограничения*(22).

Пример

Заявитель работал в государственном машиностроительном конструкторском бюро "Радуга", которое разрабатывало ракетные и космические изделия. Он подписал обязательство не раскрывать секретные данные и дал согласие на временное ограничение права выезда за границу.

В начале 1997 г. у заявителя заболел отец, который проживал в Германии. Чтобы посетить своего отца, заявитель обратился в отдел паспортно-визовой службы отдела внутренних дел г. Дубна, чтобы получить заграничный паспорт, в чем ему было отказано.

24 сентября 1999 г. Московский городской суд постановил, что ограничение права заявителя на выезд из Российской Федерации до 14 августа 2001 г. было законным и обоснованным.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ оставила без изменения решение Московского городского суда от 24 сентября 1999 г., установив, что оно является надлежаще мотивированным и обоснованным. Европейский Суд констатировал наличие вмешательства в право каждого свободно покидать любую страну, включая свою собственную, предусмотренное пунктом 2 ст. 2 Протокола N 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Суд отметил, что определенные ограничения могут быть установлены при осуществлении этого права в интересах, inter alia, национальной безопасности или общественного порядка, однако такие ограничения должны устанавливаться "в соответствии с законом", преследовать одну или несколько законных целей и быть "необходимыми в демократическом обществе".

Далее, Суд пришел к выводу, что наложенное ограничение было установлено в соответствии с законом Российской Федерации, и согласился с тем, что интересы национальной безопасности могут представлять собой законную цель при вмешательстве в осуществление права, сформулированного в ст. 2 Протокола N 4 к Конвенции. Вместе с тем, для того чтобы вмешательство признавалось "необходимым в демократическом обществе", ограничительные меры должны быть соразмерными при исполнении их защитных функций (тест соразмерности).

Европейский суд прежде всего отметил, что заявитель сдал все секретные материалы своему работодателю по истечении его трудового договора в 1996 г., т.е. до того, как он обратился с заявлением о выдаче ему заграничного паспорта. Заявитель утверждал, что цель его запланированной поездки за границу являлась исключительно частной и не была связана с его предыдущей работой, поскольку он намеревался посетить своего больного отца. Данный факт не оспаривался властями Российской Федерации.

В этой связи Европейский суд отметил, что российское законодательство, регулирующее поездки за границу лиц, осведомленных о государственной тайне, устанавливает чрезмерное ограничение на их право выезжать из России независимо от цели выезда. Суд счел, что связь между такой ограничительной мерой и обозначенной защитной функцией (защита интересов национальной безопасности) отсутствует. В современном демократическом обществе такое ограничение не может служить достижению защитной цели, которое ранее было ему придано в СССР. На таком основании Европейский суд пришел к выводу, что имело место нарушение ст. 2 Протокола N 4 к Конвенции.

Подобный же подход продемонстрировал и Комитет по правам человека ООН, который в общих понятиях выразил мнение, что "условие необходимости и требование соразмерности... не соблюдаются, например, если лицу препятствуют в выезде из страны лишь на основании того, что оно является носителем "государственной" тайны".

Таким образом, межгосударственные органы по защите прав человека не отрицают права государства устанавливать ограничения на выезд за границу лиц, допущенных к государственной тайне, а акцентируют внимание на необходимости учета всех конкретных обстоятельств, например цели поездки и т.п. Как представляется, та же самая мысль была высказана и Конституционным Судом РФ в рассмотренном ранее определении. В этой связи прежде всего необходимо, чтобы Верховный Суд РФ изменил собственный подход к рассмотрению дел подобного рода и дал соответствующие разъяснения судам общей юрисдикции.

Библиография

Вус М.А., Федоров А.В. и др. Государственная тайна и ее защита в Российской Федерации. СПб, 2003.

Корсун Р.В. Анализ систем отнесения сведений к государственной тайне в России и в США // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. N 1.

Рабкин В.А. Конституция Российской Федерации и вопросы совершенствования нормативно-правовых основ в области защиты государственной тайны // Таможенное дело. 2006. N 4.

Соколова О.С. Институт государственной тайны в российском законодательстве // Современное право. 2003. N 11.

Спектор Е.И. Комментарий к Закону Российской Федерации "О государственной тайне" (постатейный). М., 2006.

Туманов В.А., Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Энциклопедический словарь. 2-е изд. М., 1997.

Фатьянов А.А. Правовое обеспечение безопасности информации в Российской Федерации. М., 2001.

Четвернин В.А. Конституция РФ: Проблемный комментарий. М., 1997.

Шайо А. и др. Конституционные права в России: дела и решения. М., 2002.

Шевердяев С.Н. Конституционно-правовой режим информации ограниченного доступа // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 1.

С.Н. Братановский,

Поволжская академия государственной

службы им. П.А. Столыпина,

профессор кафедры административного права

и государственного строительства,

доктор юридических наук

"Гражданин и право", N 2, февраль 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 41. Ст. 4673.

*(2) См.: Соколова О.С. Институт государственной тайны в российском законодательстве // Современное право. 2003. N 11.

*(3) См.: Корсун Р.В. Анализ систем отнесения сведений к государственной тайне в России и в США // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. N 1.

*(4) См.: Спектор Е.И. Комментарий к Закону Российской Федерации "О государственной тайне" (постатейный). М., 2006.

*(5) См.: Вус М.А., Федоров А.В. и др. Государственная тайна и ее защита в Российской Федерации. СПб, 2003. С. 168 -169.

*(6) См.: Корсун Р.В. Указ. изд.

*(7) Четвернин В.А. Конституция РФ: Проблемный комментарий. М., 1997. С. 205.

*(8) См.: Шайо А. и др. Конституционные права в России: дела и решения. М., 2002. С. 689.

*(9) См.: Туманов В.А., Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Энциклопедический словарь. 2-е изд. М., 1997. С. 53.

*(10) См.: Рабкин В.А. Конституция Российской Федерации и вопросы совершенствования нормативно-правовых основ в области защиты государственной тайны // Таможенное дело. 2006. N 4.

*(11) См.: Трунов И.Л., Трунова Л.К. Правовое регулирование государственной тайны // Юрист. 2002. N 8.

*(12) См.: СЗ РФ 1996. N 1. Ст. 54.

*(13) См.: Определение Конституционного Суда РФ N 170-О от 13 июня 2002 г. "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Никитина Александра Константиновича на нарушение его конституционных прав положениями части пятой статьи 9 Закона Российской Федерации "О государственной тайне".

*(14) См.: Шевердяев С.Н. Конституционно-правовой режим информации ограниченного доступа // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 1.

*(15) См.: Собрание законодательства Российской Федерации 1996. N 15. Ст. 1768.

*(16) В последствии этот вопрос был решен путем внесения изменений в Закон о государственной тайне. В частности, согласно ст. 21.1 данного закона, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, судьи на период исполнения ими своих полномочий, а также адвокаты, участвующие в качестве защитников в уголовном судопроизводстве по делам, связанным со сведениями, составляющими государственную тайну, допускаются к сведениям, составляющим государственную тайну, без проведения проверочных мероприятий.

*(17) См.: Определение Конституционного Суда РФ N 314-О от 10 ноября 2002 г. // СЗ РФ 2003. N 6. Ст. 549.

*(18) См.: Фатьянов А.А. Правовое обеспечение безопасности информации в Российской Федерации. М., 2001. С. 34.

*(19) См.: Федеральный закон "О коммерческой тайне" от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ // СЗ РФ 2004. N 32. Ст. 3283.

*(20) См., например, определение Верховного Суда РФ от 28 июня 2006 г. N 5-Г06-55, от 31 мая 2006 г. N 71-Г06-16, от 19 апреля 2006 г. N 49-Г06-6, от 9 июня 2003 г. N 41-Г03-29.

*(21) См.: Определение Конституционного суда РФ от 8 октября 1998 г. N 146-О.

*(22) См.: Постановление Европейского суда по правам человека от 21 декабря 2006 г. N 55565/00 // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2007. N 6.