О проекте федерального закона о внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (Я.Е. Парций, "Гражданин и право", N 2, февраль 2013 г.)

О проекте федерального закона о внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

19 ноября 2012 г. на сайте "Российской газеты" опубликован проект федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части усиления административной ответственности за нарушения прав потребителей)".

Предусмотрено внесение изменений в статьи 14.4, 14.5, 14.7, 14.8, 14.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

В пояснительной записке к проекту указывается, что он внесен "с целью усиления защищенности граждан, вступающих в правоотношения с изготовителями (продавцами, исполнителями, импортерами) при приобретении товаров (выполнении работ, оказании услуг) для личных нужд. Законопроектом пересматриваются размеры административных штрафов за нарушения прав потребителей, усиливается ответственность, вводится ответственность за повторность совершаемых правонарушений, редакции отдельных статей приводятся в соответствии с современной терминологией и Законом РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-I "О защите прав потребителей"*(1) (далее - Закон о защите прав потребителей). Налагаемое на граждан административное наказание из статей 14.4, 14.5, 14.7, 14.8, 14.15 исключено в силу отсутствия ответственности граждан за нарушения прав потребителей как таковой".

Среди многих недостатков в рассматриваемой области, упомянутых в записке, следует особо отметить "сильное беспокойство" авторов недостаточно высоким уровнем безопасности и качества реализуемых товаров (работ, услуг), особенно продовольственных.

Анализ статей, подлежащих изменению, показывает, что наряду с усилением санкций изменяются также формулировки составов отдельных правонарушений.

В этой связи представляется целесообразным раздельно проанализировать изменения диспозиций и санкций рассматриваемых статей КоАП РФ.

Юридически точная формулировка составов правонарушений, основанная на терминах и понятиях, применяемых в смежных законодательных актах, является необходимым условием работоспособности и эффективности применения правовых норм.

Как указано в пояснительной записке, редакции отдельных статей приводятся в соответствии с современной терминологией и Законом о защите прав потребителей. В этой связи необходимо указать, что самое непосредственное отношение к правильному формулированию составов рассматриваемых правонарушений имеет Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании"*(2) (далее - Федеральный закон о техническом регулировании), устанавливающий конкретные виды документов, в которых определяются обязательные требования к продукции (работам, услугам), а также нормативные акты Таможенного союза и Единого экономического пространства в данной области. Но эти важнейшие документы почему-то даже не упоминаются.

1. Предлагаемая новая редакция диспозиции статьи 14.4 существенно отличается от действующей диспозиции этой статьи (в редакции ФЗ от 18 июля 2011 г. N 237-ФЗ).

Название статьи в действующей редакции "Продажа товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг ненадлежащего качества или с нарушением установленных законодательством РФ требований" не изменено и в предлагаемой новой редакции. Нетрудно заметить, что такой заголовок ничего не объясняет, является неконкретным и практически создает предпосылки для произвольного толкования содержания.

Авторы проекта обоснованно решили изменить действующую редакцию диспозиции части первой рассматриваемой статьи, поскольку она является принципиально непригодной (хотя бы потому что продажа товаров по образцам является лишь одним из видов договора купли-продажи, далеко не каждый товар может продаваться таким способом). Однако сделали они это не лучшим образом, изложив часть 1 в точном соответствии с заголовком статьи, о недостатках которого сказано выше. Следует заметить, что редакция статьи, предшествующая действующей*(3), хотя и не лишена недостатков, в основном отражает правильный подход к необходимой конструкции статьи, поскольку опирается на Федеральный закон о техническом регулировании.

Чтобы теоретически грамотно определить ответственность за нарушение прав потребителей в рассматриваемой области необходимо исходить из того, что:

- административная и уголовная ответственность могут быть введены только за нарушение обязательных требований по безопасности, определенных в установленном порядке;

- в диспозициях соответствующих статей должны быть названы конкретные документы, содержащие требования по безопасности, такие формулировки как "надлежащее качество или требования, установленные законодательством" в актах административного и уголовного законодательства употребляться не должны ввиду их неопределенности;

- объективные стороны административных правонарушений и уголовных преступлений должны быть сформулированы идентично, что полностью отсутствует в действующем законодательстве, отличие административной ответственности от уголовной должно определяться отягчающими обстоятельствами. Центр тяжести в вопросах ответственности должен быть перенесен на выпуск товаров из производства, где должно быть обеспечено соблюдение всех требований по безопасности - не будет нарушений в производстве, невозможны нарушения в торговле;

- за нарушение требований, устанавливаемых производителем (в договорном порядке) ответственность может быть только гражданско-правовой.

2. Предлагаемая диспозиция ч. 1 ст. 14.5 КоАП РФ практически не отличается от действующей редакции этой нормы и устанавливает ответственность за продажу товаров, выполнение работ либо оказание услуг при отсутствии обязательной информации, установленной законодательством Российской Федерации.

3. Статья 14.7 КоАП РФ в предлагаемой редакции ч. 1 по существу воспроизводит действующую редакцию статьи, за исключением перечня юридических и физических лиц которые являются субъектами правонарушений, предусмотренных статьей.

Такая новелла не только не усиливает ответственность, но скорее ослабляет ее.

Введение в статью части 2, предусматривающей ответственность за повторное совершение правонарушений, предусмотренных частью 1, безусловно, способствует усилению ответственности.

4. Авторы проекта не изменяют действующую редакцию ч. 1 и 2 ст. 14.8 КоАП РФ. Вместе с тем в статью вводится новая часть 2а, устанавливающая ответственность за повторное совершение правонарушений, предусмотренных частями 1 и 2 данной статьи, что, безусловно, усиливает ответственность.

Необходимо обратить внимание на фактическое дублирование ч. 1 ст. 14.8 и ч. 1 ст. 14.5 КоАП РФ, поскольку продажа товаров, выполнение работ либо оказание услуг при отсутствии установленной (обязательной) информации (ст. 14.5) является нарушением прав потребителя на получение необходимой и достоверной информации (ст. 14.8). Такое положение не способствует единообразному пониманию и применению упомянутых норм.

5. В ст. 14.15 КоАП РФ действующая формулировка диспозиции сохранена в проекте в качестве части 1. Проектом предлагается ввести часть 2, устанавливающую ответственность за повторное совершение правонарушения, предусмотренного частью 1, что конечно усиливает ответственность.

6. Подводя итоги анализа с точки зрения реализации объявленных целей проекта можно сделать следующие выводы.

Из 5 статей КоАП РФ, намеченных к пересмотру, диспозиции в 4 статьях сохранились по существу в действующей редакции (ч. 1 ст. 14.5, ч. 1 ст. 14.7, ч. 1 и 2 ст. 14.8, ч. 1 ст. 14.15).

Изменена диспозиция лишь ч. 1 ст. 14.4, но таким образом, что новую редакцию нельзя рассматривать как усиливающую ответственность.

Главным недостатком предлагаемого изменения этой нормы является неопределенность источников, содержащих обязательные требования к продукции (работам, услугам). Отрицательное влияние указанного недостатка на уровень ответственности и работоспособности данной нормы усугубляется довольно сложным для практики взаимодействием в данной области законодательств Российской Федерации и Таможенного союза. Принятие предлагаемого изменения создает почву для путаницы и злоупотреблений.

Ссылка на использование в Законе о защите прав потребителей понятия "ненадлежащее качество продукции (работ, услуг)" совершенно несостоятельна. Предметом ведения данного закона не является определение документов, в которых устанавливаются обязательные требования. Поэтому применение в нем упомянутого обобщающего понятия является вполне правомерным. Однако использование этого понятия в законодательстве об ответственности является недопустимым, поскольку не отвечает целям и принципам регулирования в данной отрасли законодательства.

К мерам реального повышения ответственности можно отнести введение ответственности за повторные правонарушения, предусмотренные статьями 14.7, 14.8, 14.15.

7. Что касается предлагаемых изменений в отношении санкций соответствующих статей, следует констатировать сохранение применяемых видов наказаний и существенное увеличение размеров налагаемых штрафов.

В пояснительной записке к проекту как положительное решение отмечается, что "Налагаемое на граждан административное наказание из ст. 14.4, 14.5, 14.7, 14.8, 14.15 исключено в силу отсутствия ответственности граждан за нарушения прав потребителей как таковой".

Непонятен смысл такой формулировки, но еще хуже, что такая новелла не только не усиливает ответственность, а напротив серьезно ее ослабляет.

Еще в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 октября 2006 г. N 18 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении особенной части КоАП РФ"*(4) (разъяснения к главе 14, п. 13) указано, что лица, не наделенные организационно-распорядительными или административно-хозяйственными функциями, работающие в организации или у индивидуального предпринимателя (например, продавцы, кассиры) также могут быть привлечены к ответственности как граждане в связи с совершением правонарушений, предусмотренных статьями 14.2, 14.4, 14.7 и 14.15.

Известно, что некоторые правонарушения совершаются именно указанными работниками или с их участием.

Хотя увеличение размеров штрафов является существенным, рассчитывать на серьезное уменьшение количества правонарушений в силу этого вряд ли стоит.

Об этом свидетельствует практика неоднократного усиления как административных, так и уголовных наказаний.

Ситуацию могут улучшить только эффективные меры по усилению государственного контроля за производством и введение санкций пресекательного характера.

В свете изложенного, представляется необходимым изложить диспозицию ч. 1 ст. 14.4 в соответствии с вышеупомянутыми положениями и сохранить ответственность граждан в соответствующих статьях. Принятие данных норм в предлагаемой авторами проекта редакции не только не усиливает защиту прав потребителей, но ведет к ее ослаблению, создает почву для неразберихи и злоупотреблений.

Я.Е. Парций,

заслуженный юрист России,

независимый эксперт по коррупционным вопросам,

аккредитованный Министерством юстиции России

"Гражданин и право", N 2, февраль 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 3. Ст. 140.

*(2) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140.

*(3) См.: Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. N 380-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" // СЗ РФ. 2010. N 1. Ст. 1.

*(4) См.: Российская газета. 2006. 8 ноября.