Подходы к совершенствованию процедуры найма на управленческие должности государственной гражданской службы (Т. Мясоедова, В. Рубан, А. Чибисов, "Вопросы трудового права", N 1, январь 2013 г.)

Подходы к совершенствованию процедуры найма на управленческие должности государственной гражданской службы

Проанализирована нормативно-правовая база, определяющая процедуру найма на управленческие должности государственной гражданской службы. Приведены результаты опроса руководителей ряда организаций, относящихся к государственной гражданской службе субъекта Российской Федерации. Сформулированы предложения по совершенствованию квалификационных требований и существующей процедуры найма государственных гражданских служащих.

Успешность социально-экономических преобразований, устойчивое развитие российского общества зависят от многих факторов, в том числе от оптимизации механизма управления на микро- и макроуровнях и особенно от повышения эффективности деятельности кадров государственного аппарата.

В систему государственной службы России входят:

- государственная гражданская служба;

- военная служба;

- правоохранительная служба.

Под государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации понимают профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий субъекта Российской Федерации, а также полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации. Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации. Именно на формирование высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики направлена Федеральная программа "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 гг.)".

Целью программы является создание целостной системы государственной службы Российской Федерации (далее - государственная служба) посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.

В настоящее время основным способом замещения должностей государственной гражданской службы является конкурс, который позволяет выбрать из числа претендентов на замещение вакантной должности наиболее достойных и способных лиц к реализации сложных задач управления государством.

Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным требованиям к должности гражданской службы.

В соответствии со ст. 64 Закона N 79-ФЗ [1] вакантная должность гражданской службы замещается по решению представителя нанимателя гражданским служащим (гражданином), состоящим в кадровом резерве, сформированным на конкурсной основе. Только в случае отказа гражданского служащего, состоящего в кадровом резерве, от предложенной должности вакантная должность замещается по объявленному конкурсу любым гражданином РФ, отвечающим требованиям должности.

Следует отметить, что действующим законодательством предусмотрен и внеконкурсный порядок включения гражданского служащего или гражданина в кадровый резерв (Закон N 79-ФЗ, ст. 22), что приводит иногда к необъективным кадровым решениям и не обеспечивает реализацию гарантированного Конституцией РФ права равного доступа к государственной службе. Согласно действующему законодательству (указ Президента РФ от 22.01.2011 г. N 82 "Положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации" подп. "а" п. 4) конкурс может не проводиться:

- при назначении на отдельные должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну; по перечню должностей, утверждаемому нормативным актом государственного органа;

- при назначении на должности гражданской службы, относящиеся к группе младших должностей гражданской службы, по решению представителя нанимателя.

Особого внимания заслуживает вопрос о назначении на управленческую должность лиц, состоящих в кадровом резерве. Стандартная схема назначения "резервиста" на управленческую должность предусматривает наличие его письменного согласия и обладание профессиональными компетенциями, которые позволят ему выполнять рабочие функции в новой должности. Однако в случае, если данную должность изъявили желание занять более одного "резервиста", возникает ситуация, которая в нормативно-правовых актах трактуется неоднозначно. В п. 7 ст. 64 ФЗ-79 сказано: "Вакантная должность гражданской службы замещается по решению представителя нанимателя гражданским служащим (гражданином), состоящим в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе..." Это означает, что представитель нанимателя (государственного органа) может выбрать "резервиста" по своему усмотрению. Такой подход не согласуется с принципом обеспечения равного доступа к государственной службе, поскольку всецело зависит от решения представителя нанимателя. "...При отказе гражданского служащего (гражданина), состоящего в кадровом резерве, от предложенной должности вакантная должность замещается по конкурсу в соответствии со статьей 22 настоящего Федерального закона".

В некоторых регионах РФ (Астраханская область [2], Ставропольский край [3] и др.) с целью исключения субъективизма при назначении на должность приняты дополнительные постановления губернаторов, которые направлены на ранжирование кадрового резерва на разные категории и группы государственных служащих с установлением определенных требований к каждой группе и категории, на установление максимального количества кандидатов на ту или иную должность. Эти меры позволили упростить процедуры формирования кадрового резерва и назначения кандидатов из резерва на вакантные управленческие позиции государственной службы. Однако в настоящее время подобные подходы и решения нельзя назвать повсеместными.

На рис. 1 приведена существующая процедура назначения претендентов на управленческую должностную позицию.

                            /-- -- -- -Гражданин РФ- -- -- -- --\

                                          |

                            |  Документы  | Может не проводиться|

/---------------------------+-------------+---------------------+-------\

|                              на конкурс по инициативе нанимателя     |

|  Система Гражданской         /----------------------\                 |

|Государственной Службы РФ  |  | Объявление конкурса  |         |       |

|                              |на вакансию из  группы|                 |

|                           |  |  младших должностей  |         |       |

|                              |государственной службы|           Доку- |

|  Гражданский служащий (из |  \----------------------/         | менты |

|     системы гражданской                                         на   |

|   государственной службы) |       /-----------------------\   |конкурс|

|              |                    |Найм на вакантную долж-|           |

|                                 | ность группы младших  |   |       |

|         /------------------------\| должностей государст- |           |

|         | Объявление конкурса на ||     венной службы     |   |       |

|         |  включение в кадровый  |\-----------------------/           |

|         |         резерв         | По результатам |           |       |

|         \------------------------/   аттестации   |                   |

|                    |    /-------------------------/           |       |

|                                                                     |

|        /----------------------------\       Нет               |       |

|        |Зачисление в кадровый резерв|-------------------\             |

|        \----------------------------/                               |

|               Да     | |    Да                        /--------------\|

|(Фискальный/----------/ \-------------\(Региональный   |  Объявление  ||

|  уровень)                              уровень)     | конкурса на  ||

|/-------------------------\/----------------------\    |  вакантную   ||

||  Решение о назначении   ||Испытание на вакантную|    |управленческую||

|| на вакантную должность  || управленческую долж- |Нет |  должность   ||

||представителем нанимателя|| ность кандидатов из  |---|  гражданской ||

||  (ФЗ-79, ст. 64, п. 7)  ||  кадрового резерва   |\   | государствен-||

|\-------------------------/\----------------------/|   |  ной службы  ||

|      | В случае, если гражданский служащий был    |   \--------------/|

|      |включен в кадровый резерв по результатам    |                  |

|      |  конкурса, назначение его на старшую       |Да    /-----------\|

|      |   должность происходит без конкурса        |      |  Отбор и  ||

|      |    /---------------\  /-------------------------\ |  оценка   ||

|      |    | Внеконкурсное |  | Зачисление на вакантную | | кандидатов||

|      |    |  назначение   |-|управленческую  должность| \-----------/|

|      |    |(ФЗ-79, ст. 22)|  \---------------------------------/     |

|      |    \---------------/                                          |

|      \---------------------------------------/                        |

Рис. 1. Схема процедуры назначения кандидата на управленческие должности государственной гражданской службы

В табл. 1 приведены закрепленные законодательно (ст. 12 N 79-ФЗ от 27.06.2004 [1]; Указы Президента РФ от 27.09.2005 N 1131 [4] и от 26.07.2008 N 1127 [5]) квалификационные требования, предъявляемые к гражданским служащим, занимающим "ведущие должности".

Таблица 1

Квалификационные требования к категории "руководители" в группе "ведущие должности" (на основании N 79-ФЗ от 27.07.2004)

Требования	Начальник управления	Заместитель начальника	Начальник отдела бухгалтерского учета
Уровень образования	Высшее	Высшее	Высшее
Специальность	Государственное управление	Не указано	Государственное управление
Стаж работы госслужащего	Не менее двух лет	Не менее двух лет	Не менее двух лет
Стаж по специальности	Не менее четырех лет	Не менее четырех лет	Не менее четырех лет
Дополнительные квалификационные требования	Знание основ управления персоналом	Не указано	Не указано

Существующие квалификационные требования выступают в качестве первого барьера при включении в кадровый резерв или назначении на определенную должностную позицию. Наиболее распространенными методами вторичного отбора (второго барьера) выступают: собеседование и интервью (структурированное и неструктурированное), анализ автобиографических данных.

В настоящее время существует устойчивое общественное мнение, что эффективность работы государственных служащих недостаточно высока. Анализ нормативно-правовой базы, определяющей процедуру назначения на управленческую должность, позволяет предположить, что причинами этого могут быть устаревшие требования к кандидатам на должности в системе государственной службы; отсутствие критериев, учитывающих не только профессиональные, но и личностно-деловые качества претендентов, несовершенство (возможность зачисления на младшие должности без конкурса) или несоблюдение самой процедуры найма.

В основу предложений по совершенствованию существующих требований к профессиональным знаниям, умениям и навыкам, личностно-деловым качествам, предъявляемым к руководителям и их заместителям, авторами статьи были положены результаты анализа нормативно-правовой базы функционирования системы государственной службы и социологического опроса руководителей ряда организаций, относящихся к государственной гражданской службе субъекта Российской Федерации, а именно руководителей разного ранга районных управлений социальной защиты населения (РУСЗН) Департамента социальной защиты населения города Москвы.

Социологическое исследование было проведено в ноябре 2011 г. в форме анкетирования 186 должностных лиц районных управлений социальной защиты населения г. Москвы в т.ч. руководителем районных управлений социальной защиты населения - 62 чел.; заместителей руководителей районных управлений социальной защиты населения - 71 чел.; главных бухгалтеров районных управлений социальной защиты населения - 53 чел.

Оценка должностных лиц РУСЗН выявила различия в уровне образования респондентов, что показано на рис. 2.

Рис. 2. Уровень образования респондентов

Следует отметить, что только половина респондентов имеют профильное высшее образование (направления подготовки: государственное и муниципальное управление, социальная работа, менеджмент, психология, юриспруденция, педагогика). Можно предположить, что аналогичная ситуация наблюдается и в других органах государственной гражданской службы. Поэтому при выборе методов и форм подготовки лиц, состоящих в кадровом резерве, необходимо опираться на принцип индивидуального подхода.

В табл. 2 приведены обобщенные мнения опрошенных руководителей о необходимых для работы на той или иной должности компетенциях. В ответах относительно профессиональных компетенций респонденты могли выбрать более одного варианта.

Таблица 2

Распределение ответов респондентов об общих и профессиональных компетенциях, необходимых руководителям РУСЗН, %

Компетенции		Должность
		Начальник управления	Заместитель начальника управления	Главный бухгалтер
Общие	Возраст	От 40 до 45 лет (66,7%)	От 35 до 40 лет (71,9%)	От 35 до 40 лет (69,6%)
	Образование, специализация	Высшее (93,2%), юриспруденция (30,1%)	Высшее (92,5%), юриспруденция и социальная работа (52,6%)	Высшее (98,5%), бухгалтерский учет (93,3%)
	Профессиональный опыт (по специальности)	Не менее 5 лет (61,7%)	Не менее 5 лет (69,7%)	Не менее 5 лет (67,9%)
	Опыт работы в системе социальной защиты населения	Не менее 5 лет (59,1%)	Не менее 5 лет (66,4%)	Не менее 5 лет (51,5%)
Профессиональные	Знания
	Правовых аспектов	91,2%	95,6%	-
	Бюджетного бухгалтерского и налогового учета	-	-	100,0%
	Психологических аспектов управления	84,6%	66,7%	-
	Финансового учета	-	-	77,2%
	Специфики работы социальных служб	83,8%	83,0%	-
	Специфики работы социальных служб	-	-	47,8%
	Основ менеджмента	44,9%	40,0%	26,5%
	Основ компьютерной грамотности	74,26%	83,70%	86,8%
	Навыки
	Эффективной коммуникации	84,9%	80,6%	75,9%
	Делового письма	72,0%	79,1%	70,9%
	Делового этикета	75,0%	70,9%	51,1%
	Исполнительской дисциплины	86,4%	93,3%	95,5%
	Организации и проведения коллегиальных мероприятий	81,8%	68,7%	24,1%

Сравнение действующих на данный момент должностных регламентов начальника и заместителя начальника управления (табл. 1) и мнений занимающих не первый год эти должности специалистов РУСЗН позволяет предложить внести изменения в квалификационные требования к должностям.

Для начальников управлений, по-видимому, следует видоизменить квалификационные требования к направлению специальностей, предусмотрев альтернативные варианты (например, для начальника управления РУСЗН, помимо государственного управления, необходимо добавить специальность "Юриспруденция").

Для заместителей начальников управления также возможно предусмотреть альтернативные варианты направлений специальности: государственное управление, юриспруденция или социальная работа, для главных бухгалтеров - изменить требование к специальности с государственного управления на бухгалтерский учет. Кроме того, для руководителей всех уровней необходимо повысить требования к общему стажу работы и стажу работы по специальности.

Отсутствие на данный момент установленных законодательно профессиональных стандартов на должности государственной гражданской службы значительно усложняет работу конкурсных комиссий и вносит некоторую необъективность в процедуру второго этапа конкурсного отбора.

Таким образом, отбор при назначении на управленческую должность необходимо проводить на основе более жестких квалификационных требований, с учетом личностно-деловых характеристик, а сама процедура должна стать прозрачной как для соискателей, так и для любых заинтересованных лиц.

Важной мерой по повышению прозрачности и эффективности системы назначения на руководящие посты государственной службы является процедура кадрового аудита.

Кадровый аудит позволяет провести детальный анализ работы кадровых отделов различных управлений системы государственной службы, выявить и исправить допущенные нарушения (в случае, если такие есть). Данная процедура способствует повышению уровня ответственности как вновь назначенных руководителей, так и специалистов кадровых служб. Но самое главное, кадровый аудит позволит сделать прозрачной саму систему найма и назначения на руководящие посты, а также изменить общественное мнение о коррумпированности и "местничестве" при назначении на должности в органы государственной гражданской службы в положительном направлении. Чтобы процедура проведения кадрового аудита не воспринималась как очередная формальность, можно поручить эту функцию группе специалистов, чей профессиональный опыт и авторитет непререкаем. К примеру, это может быть экспертный совет Общественной палаты РФ.

Рассматривая сегмент государственной службы, носящий социальный характер, следует также предусмотреть ряд испытаний (тестирование, поведенческая и ролевая игра и др.) на соответствие претендентов психологическим и морально-нравственным нормам.

Это связано с тем, что специфика социальной работы заключается в работе с социально депривированными*(1) группами населения: безработными, престарелыми, инвалидами, малоимущими, многодетными, что предъявляет повышенные требования к психологической подготовке работников.

По мнению авторов, морально-психологическая подготовка в виде тренингов или иных форм активного участия должна выступать в качестве основного направления обучения для служащих на нижних должностных позициях. Это связано с рассогласованностью образовательных программ по специальности "социальная работа" с реалиями, с которыми сталкиваются бывшие студенты или гражданские служащие в рабочей обстановке [7]. На более высоких должностях психологическая подготовка может быть вторичной, однако совсем исключать ее из обучения нельзя.

Следует отметить, что в настоящее время на законодательном уровне не предусмотрено обязательное привлечение психологов к процессу проведения оценки кандидатов на должности государственной службы. Работодатель может предложить пройти соискателю психологическое тестирование, однако соискатель вправе от него отказаться согласно ст. 64 ТК РФ, трактуя это испытание как прямое или косвенное нарушение своих прав. Вместе с тем некоторые чиновники уже используют инструментарий психологической службы в интересах оценки государственных служащих.

Успешное участие психолога в работе с резервом кадров предполагает его способность выступать экспертом в оценке личности кандидата на руководящую должность, опираясь на сугубо психологические методы и методики. Основное требование при этом - объективность результатов психодиагностики и независимость в вынесении экспертного заключения.

Таким образом, для совершенствования процедуры назначения на должности государственной службы необходимо:

1. При проведении конкурсов на зачисление в кадровый резерв или на должность дополнительно использовать методы психодиагностики. Введение в повсеместную практику оценки персонала с применением психодиагностических методик позволит проводить мониторинг личностного роста служащих, достойных зачисления в кадровый резерв или уже находящихся в нем. Помимо этого применение данных методов позволит выявлять талантливых сотрудников с высоким потенциалом, которые в перспективе смогут успешно инициировать или реализовывать инновационные преобразования.

2. Внести изменения в квалификационные требования к категории "руководители" в группе "ведущие должности".

3. Разработать и утвердить профессиональные стандарты для всех видов должностей гражданской государственной службы, что позволит упростить и сделать более эффективной работу кадровых подразделений органов государственной власти.

4. Для служащих младших должностей Управлений социальной защиты населения (или кандидатов на данные должностные позиции) необходимо предусмотреть специализированную психологическую подготовку, которая была бы направлена на развитие навыков коммуникации с депривированными слоями населения и на повышение психологической устойчивости.

5. Ввести процедуру периодического кадрового аудита для государственных органов власти, которая позволит сделать назначения на руководящие посты более объективными и прозрачными.

Литература

1. О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27.06.2004 N 79 // РГ. - 2004 N 3539, 31.06.

2. Об утверждении временного положения о кадровом резерве на государственной гражданской службе в исполнительных органах государственной власти Астраханской области: постановление губернатора Астраханской области от 21.04.2009 N 179 [Электронный ресурс] // Служба безопасности и информационной защиты Астраханской области. - Астрахань, 2012. Режим доступа: sbiz.astrobl.ru, свободный.

3. Об утверждении Положения о кадровом резерве на государственной гражданской службе Ставропольского края: постановление губернатора Ставропольского края от 25.07.2008 N 596 [Электронный ресурс] // Официальный сайт министерства здравоохранения Ставропольского края. 2012. Режим доступа: http://www.mz26.ru, свободный.

4. О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих: Указ Президента РФ от 27.09.2005 N 1131 // Справочно-правовая система "Гарант": [Электронный ресурс] / НПП "Гарант-Сервис".

5. О внесении изменений в указ президента Российской Федерации от 27 сентября 2005 г. N 1131 "О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих": Указ Президента РФ от 26.07.2008 N 1127.

6. Кудашова Л.А. Формирование морально-психологической готовности студентов вузов - будущих социальных работников - к профессиональной деятельности: автореф. дис. ... канд. пед. наук / СГУ им. Н.Г. Чернышевского. - Саратов: СГУ им. Н.Г. Чернышевского, 2002. - 16 с.

7. Зайцева Т.В., Мишина Е.А. О возможности применения психологического тестирования в управлении кадрами государственной службы // Вопросы государственной и муниципальной службы. - 2009. - N 4. - С. 30-41.

Т. Мясоедова,

д-р экон. наук, проф.,

РХТУ им. Д.И. Менделеева, г. Москва

В. Рубан,

генеральный директор,

группа компаний "Персонал софт", г. Москва

А. Чибисов,

аспирант,

РХТУ им. Д.И. Менделеева, г. Москва

"Вопросы трудового права", N 1, январь 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Депривация (от лат. deprivatio - "потеря, лишение") - психическое состояние, возникновение которого обусловлено жизнедеятельностью личности в условиях продолжительного лишения или существенного ограничения возможностей удовлетворения жизненно важных ее потребностей (Кондратьев М.Ю. Азбука социального психолога-практика / М.Ю. Кондратьев, В.А. Ильин - М.: ПЕР СЭ, 2007. - 464 с.).