Саморегулирование 2013. Коррекция курса (К. Иванова-Погребняк, "Саморегулирование & Бизнес", N 2, февраль 2013 г.)

Саморегулирование 2013. Коррекция курса

По итогам ушедшего года можно сказать, что система саморегулирования стала весьма эффективным способом взаимодействия государства, бизнеса и общества. Все недостатки саморегулирования - как правило, проекция общественных, государственных и предпринимательских неустройств. Что не исключает необходимости дальнейшей отладки процессов.

Согласно статистике, в России зарегистрировано более 900 саморегулируемых организаций. СРО "прижились" в сфере строительства и энергетического обследования, в медицине, в области пожарной и промышленной безопасности и т.д. Их государственную регистрацию (что небезынтересно) осуществляют 7 федеральных органов исполнительной власти.

Все чаще система СРО проявляет себя и как довольно эффективный вариант государственно-частного партнерства. Возрастает и количество саморегулируемых организаций, создаваемых в добровольном порядке. Интересно, что внутри уже сформированных институтов саморегулирования на основе частной инициативы образуются ассоциации саморегулируемых организаций по отраслевому признаку. Так, СРО НП "Энергострой", СРО НП "Объединение энергостроителей" и СРО НП "ЭнергоСтройАльянс", объединяющие организации, занятые в энергетическом строительстве, заключили соглашение о всестороннем взаимодействии и сотрудничестве. Цель данного соглашения - наладить работу по решению задач в контексте саморегулирования, актуальных для энергетического строительства.

Вместе с тем в уже действующих объединениях представители профессионального сообщества далеко не всегда понимают, как использовать механизмы саморегулирования. И это является серьезной проблемой.

С одной стороны, такая ситуация является отражением того, что на данном этапе развития регулирования экономики в стране всего лишь созданы предпосылки для формирования органов регулирования не путем назначения в административном порядке, а посредством инициативных и ответственных действий наиболее активного слоя профессионалов. Соответственно, для государства и бизнеса важно избежать ситуации, когда власть обращается к обезличенному рынку или к наиболее крупным и "важным" его представителям, которые далеко не всегда руководствуются интересами отрасли.

С другой стороны, ситуация отражает необходимость обеспечения законодательного единства подходов, минимальной кодификации всех форм регулирования предпринимательской и профессиональной деятельности во избежание "разваливания" модели СРО в угоду отраслевому и ведомственному лоббизму.

Условия меняются

Одним из наиболее важных событий 2012 года года стало распределение полномочий регулирующих органов. В ноябре было принято Постановление Правительства РФ N 1202 "Об утверждении Положения о государственном надзоре за деятельностью СРО". Таким образом, данное положение закрепило контроль за деятельностью саморегулируемых организаций, занимающихся инженерными изысканиями, проектированием, строительством, реконструкцией и капитальным ремонтом объектов капитального строительства за Ростехнадзором. В итоге Ростехнадзор получил право проверять, в частности, обеспечение имущественной ответственности строительных и проектных СРО, осуществление ими контроля за деятельностью своих членов, соблюдение требований информационной открытости, регулярность и порядок прохождения аттестации членами СРО. Данный шаг, отмечают эксперты, неизбежно повлечет за собой повышение активности Ростехнадзора в части проверок работы саморегулируемых организаций.

Также в 2012 году продолжалась работа по совершенствованию Перечня видов работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства. Во взаимодействии с Минрегионом РФ Национальные объединения саморегулируемых организаций (НОСТРОЙ, НОП и НОИЗ) подготовили обширные пакеты изменений в Перечень. Переработанный с учетом представленных предложений и замечаний Перечень работ будет утвержден уже в этом году.

Вновь изменится в 2013 году и форма свидетельства о допуске. Приказ Ростехнадзора N 356 от 05.06.2011 г., регулирующий форму свидетельства на сегодняшний день, утратит силу одновременно с принятием нового приказа, однако выданные ранее документы будут действовать до конца 2013 года.

В целом же, по прогнозам специалистов, в 2013 году Национальные объединения саморегулируемых организаций продолжат укреплять свое положение. Они будут наращивать интенсивность деятельности по решению актуальных проблем саморегулирования в самом широком их спектре и будут совершенствовать механизмы координации работы СРО.

"Скорее всего, в наступающем году Национальным объединениям удастся инициировать пересмотр системы ценообразования в строительстве, которая на сегодняшний день не устраивает ни заказчика, ни подрядчика. Устарели не только сметные нормативы, но и сами подходы к ценообразованию. По всей видимости, будет поднят вопрос о переходе к ресурсному методу ценообразования", - считает Дмитрий Мурзинцев, генеральный директор СРО НП "ЭнергоСтройАльянс".

Появились предпосылки к тому, что в 2013 году будут сделаны реальные шаги по повышению информационной открытости СРО (см. материал в этом номере). Это связано как с принятием соответствующего закона, так и с внедрением в Ростехнадзоре, который будет осуществлять государственный надзор за деятельностью СРО, электронного документооборота с использованием цифровой подписи.

Высокие требования к уровню информационной открытости СРО обусловлены тем, что профессиональные объединения частично взяли на себя регулирующие функции, ранее свойственные только государству. Следовательно, их деятельность должна быть максимально прозрачна.

Так, основное предложенное новшество Федерального закона об информационной открытости саморегулируемых организаций - единые требования по содержанию реестра членов СРО, независимо от предмета деятельности организации. Также законопроект устанавливает ответственность саморегулируемых организаций за нарушение указанных требований, при этом прописывая дифференцированные меры воздействия в зависимости от тяжести нарушения. Существенные штрафы грозят СРО при нераскрытии информации, содержащейся в реестре членов СРО, а также сокрытии сведений о размере и состояния компенсационного фонда.

Ожидается, что в течение 2013 года будет пересмотрен и базовый закон "О саморегулируемых организациях". На данный момент, к этому документу накопилось слишком много вопросов, собрана достаточная практическая база для его изменения и сформулированы предложения по совершенствованию. Нуждаются в разрешении вопросы о соотношении базового и специального законодательства о саморегулировании, об эффективном обеспечении материальной ответственности членов СРО, о роли Национальных объединений, о борьбе с "коммерческими" СРО, а также ряд иных, не менее важных проблем.

С большой вероятностью специалисты предрекают, что в 2013 году начнется первый этап внедрения Федеральной контрактной системы. Соответственно, изменятся правила проведения конкурсных процедур и контроля за реализацией заказа исполнителем.

Таким образом получит свое дальнейшее развитие тенденция усиления и объединения в различных вариантах отраслевых саморегулируемых организаций с целью более эффективного решения отраслевых задач. ввиду межотраслевого тренда по разделению проектирования на архитектурное и технологическое, роль отраслевых СРО как основных активных участников формирования системы технологического проектирования дополнительно возрастет.

Постепенно саморегулируемые организации становятся все более эффективным инструментом по защите интересов заказчика. СРО, объединяющие компании по отраслевому признаку, способны обеспечить качественную и непредвзятую оценку компетенций собственных членов для того, чтобы предоставить заказчику рекомендации по подбору оптимального исполнителя работ.

Ответ "безответственным"

Весьма интересные изменения ожидают в этом году саморегулируемые организации в сфере страхования ответственности. Так, 1 июля вступает в силу новая редакция Статьи 60 Градостроительного кодекса РФ. Данное нововведение коренным образом изменяет принципы несения ответственности за вред, причиненный вследствие причин, связанных со строительством или эксплуатацией зданий и сооружений.

В первую очередь, согласно новым правилам, значительно расширяется круг лиц, на которых может быть возложена обязанность по возмещению ущерба. Кроме того, полностью меняется характер ответственности. И это может серьезным образом повлиять на деятельность саморегулируемых организаций в строительной отрасли. Если на сегодняшний день СРО несут субсидиарную ответственность за нанесенный ущерб, то с введением указанных поправок саморегулируемые организации будут нести солидарную ответственность вместе с иными лицами. Их полный перечень и процедура предъявления регрессных требований к ним со стороны лиц, возместивших вред, и устанавливается Градостроительным кодексом.

Таким образом, указанные изменения полностью преобразят ландшафт взаимоотношений в сфере страхования ответственности. Кроме того, они выявляют целый спектр проблем применения отдельных положений действующего законодательства и требуют от саморегулируемого сообщества пересмотреть целый ряд предыдущих наработок, связанных со страхованием ответственности.

Во-первых, такое изменение законодательства потребует устранения несогласованности положений новой редакции Градостроительного кодекса РФ (статья 60) с действующими законодательными актами. Введение принципиально иной системы обеспечения ответственности за вред, причиненный жизни, здоровью или имуществу гражданина, имуществу юридического лица вследствие причин, связанных со строительством или эксплуатацией зданий и сооружений, не находит должного отражения в законодательных актах, не относящихся к Градостроительному кодексу РФ. Это повлечет за собой проблемы, связанные с неоднозначным толкованием требований, что способно существенно затруднить реализацию и функционирование создаваемой системы ответственности на практическом уровне.

Во-вторых, формирование новой системы ответственности за вред подразумевает кардинальные преобразования в схемах страхования членов саморегулируемых организаций в строительной отрасли. Стало быть, необходимо разработать и принять соответствующие изменения в типовые договоры страхования и методические рекомендации по организации процесса страхования.

Стоит отметить, что к единому мнению по целому ряду важных вопросов, связанных с организацией процесса, основные участники взаимодействия (потенциальные страхователи и страховщики) на сегодняшний день так и не пришли. Поскольку потребность в новых продуктах страхования очевидна и достаточно велика, саморегулируемому сообществу придется приложить огромные усилия для разрешения данной ситуации.

Очевидно, что наиболее серьезные проблемы будут возникать в сфере страхования ответственности членов СРО в части регрессных обязательств перед лицами, возместившими вред, причиненный вследствие разрушения, повреждения здания, объекта незавершенного строительства, нарушения требований безопасности при строительстве, требований к безопасной эксплуатации здания, а также выплатившими компенсацию сверх возмещения вреда, согласно положениям Градостроительного кодекса РФ (часть 1, статья 61).

Определенная работа по данному направлению уже ведется. В частности, в Национальном объединении проектировщиков обсуждается вопрос о повышении рекомендуемых лимитов страхования. Исходя из того, что положения Градостроительного кодекса РФ предусматривают выплату компенсаций сверх возмещения вреда потерпевшим и их родственникам, предлагается повысить минимальные рекомендуемые лимиты страхования в соответствии с возможностью осуществления компенсационных выплат по каждому договору страхования (согласно установленным указанной статьей ГрК РФ размерам). Предполагается, что повышение лимита на сегодняшний день должно составлять 6 миллионов рублей. Таким образом, для страхования "на годовой базе" минимальная сумма страхования составит 8 миллионов рублей, а для страхования "на объектной базе" - 16 миллионов рублей.

Серьезная проблема напрямую связана с ростом общих объемов компенсационных выплат в случае причинения вреда. Стоит учитывать, что поправки значительно повышают степень защиты интересов работников строительных и иных организаций в части возмещения вреда. При этом понятно, что количество несчастных случаев при осуществлении строительства намного выше, чем в других областях экономической деятельности. Потенциально это может повлечь существенную дополнительную финансовую нагрузку на всех участников строительной отрасли.

Помимо этого, обязанность возмещения вреда и выплаты компенсаций сверх возмещения вреда будет возложена на лиц, которые не являются непосредственными виновниками причинения ущерба. Поскольку указанные лица, согласно законодательству, получат право предъявления регрессных требований в размере выплаченных сумм к исполнителям работ, вследствие недостатков которых был причинен вред, резко вырастает вероятность попыток злоупотребления доказыванием того, что ущерб был причинен именно вследствие недостатков работ, произведенных их непосредственным исполнителем.

В этой связи чрезвычайно важно помнить, что в строительной отрасли пока еще не сложились эффективные механизмы расследования аварийных ситуаций. Практически на стадии становления находится институт аварийных комиссаров. Тем не менее со вступлением в силу Закона N 337-ФЗ вопрос о необходимости достоверных расследований аварий получит новую остроту: возможное недобросовестное расследование аварий способно привести к возникновению проблем нового характера и масштаба.

Объекты электроэнергетики также являются объектами повышенной опасности. Ввиду этого, вопросы обеспечения ответственности и страхования рисков должны в этих случаях рассматриваться как приоритетные. В свете будущих изменений, связанных со вступлением в силу новой редакции Статьи 60 Градостроительного кодекса РФ, становится крайне необходимым проведение широкомасштабных подготовительных мероприятий, которые должны включать в себя меры как законодательного, так и нормативного характера. Задача саморегулируемого сообщества - привлечь внимание государства к потенциальным проблемам, связанным с переходом на новую систему взаимоотношений в области обеспечения ответственности, и подготовка необходимых доработок законодательной, нормативной и практической базы.

К. Иванова-Погребняк

Кстати. В 2012 году реализация программы НОСТРОЙ по поддержке малого бизнеса в подготовке кадров в строительстве вышла на новый уровень, увеличившись, по сравнению с 2011 годом, на 40%. От образовательных учреждений было подано 667 заявок на 73 лота по конкурсу софинансирования повышения квалификации строителей, в среднем более 9 заявок на лот.

Данная программа была реализована во всех федеральных округах России и охватила 64 города. В обучении задействовано 51 учебное заведение (в том числе 37 вузов). Всего, за счет средств НОСТРОЙ, 4721 специалист малого бизнеса повысил квалификацию с получением удостоверения о краткосрочном повышении квалификации; 2481 специалист принял участие в учебно-консультативных семинарах. В общей сложности за 2012 год обучено 7 202 строителей.

"Саморегулирование & Бизнес", N 2, февраль 2013 г.