Административный надзор за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы (В. Уласень, Н. Назаров, "Законность", N 2, февраль 2013 г.)

Административный надзор за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы

Сложившаяся в стране криминогенная обстановка и выделяющийся на её фоне рост рецидивной преступности вызвали необходимость разработки и принятия закона, закрепляющего эффективный механизм надзора, направленный на предупреждение совершения лицами, освобождёнными из мест лишения свободы, повторных преступлений и других правонарушений.

Результатом многолетних дискуссий стало принятие Федерального закона от 6 апреля 2011 г. N 64-ФЗ "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы" (далее - Закон об административном надзоре), который вступил в силу с 1 июля 2011 г.

Стоит отметить, что тот или иной правовой механизм надзора за указанной категорией граждан закреплён в законодательстве многих стран. В отечественной истории права он также не новшество. Так, к моменту разработки Закона об административном надзоре действовало Положение об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы, утверждённое Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. N 5364-VI, которое утратило силу с 1 января 2010 г.

В связи с давностью принятия указанного Положения, существенным обновлением законодательства и обстановки в целом оно перестало отвечать требованиям времени, что привело к объективной необходимости переосмысления его положений с учётом современных реалий.

Несомненно, положительной, в отличие от Положения, является новелла, распространяющая нормы Закона об административном надзоре на лиц, освобождаемых или освобождённых из мест лишения свободы и имеющих непогашенную либо неснятую судимость за совершение умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего.

В то же время эта мера половинчатая, поскольку законодатель ограничил возможность установления административного надзора этой категории лиц таким основанием, как признание их злостными нарушителями установленного порядка отбывания наказания.

Следовало бы, по нашему мнению, п. 3 ч. 1 ст. 3 Закона об административном надзоре исключить, а ч. 2 ст. 3 изложить в следующей редакции: "В отношении совершеннолетнего лица, освобождаемого или освобожденного из мест лишения свободы и имеющего непогашенную либо неснятую судимость за совершение умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего, а также за совершение преступления при опасном или особо опасном рецидиве преступлений, административный надзор устанавливается независимо от наличия оснований, предусмотренных частью 3 настоящей статьи".

По смыслу Закона об административном надзоре, цель такого надзора - снижение уровня рецидивной преступности путём систематического наблюдения за ранее судимыми лицами и оказания на них индивидуального профилактического воздействия со стороны должностных лиц органов внутренних дел, воспрепятствования возобновлению и установлению преступных и иных антиобщественных связей.

В то же время анализ практики реализации положений Закона об административном надзоре свидетельствует о некоторых промахах законодателя, которые, в свою очередь, препятствуют решению поставленных задач.

Так, за неполный 2012 г. Верхнекамским районным судом Кировской области отказано в удовлетворении 14 заявлений об установлении административного надзора, поданных администрациями исправительных учреждений.

Как правило, причиной отказа в удовлетворении заявленных требований является различное понимание и толкование норм материального права судом и прокуратурой.

Это касается двух категорий лиц - осуждённых, признанных злостными нарушителями установленного порядка отбывания наказания, и осуждённых, отбывающих меру уголовного наказания в колонии особого режима, в приговорах которых не указано в качестве отягчающего вину обстоятельства наличие особо опасного рецидива преступлений.

Согласно требованиям действующего законодательства вопрос о наличии в действиях лица рецидива преступлений решается судом при постановлении приговора в рамках уголовного судопроизводства. Принимая решение об установлении административного надзора, суд не высказывает суждение о виде рецидива лица, даже если фактически преступление им совершено при особо опасном рецидиве. Суд исходит только из того, что указано в приговоре, так как оценка вида рецидива как обстоятельства, отягчающего наказание, является прерогативой суда, который назначал наказание при рассмотрении уголовного дела.

Между тем факт отбывания наказания осуждёнными в колонии особого режима, который свидетельствует о наличии в их действиях особо опасного рецидива, не учитывается судами, если наличие особо опасного рецидива прямо не отражено в приговоре, что, в свою очередь, препятствует установлению административного надзора этой категории осуждённых.

Устранение указанного противоречия не представляется возможным путём каких-либо законодательных инициатив, остаётся лишь надеяться на позицию Верховного Суда РФ по этому вопросу.

Кроме того, суды игнорируют положения ч. 1 и п. 1 ч. 3 ст. 3 Закона, согласно которым административный надзор устанавливается судом в отношении совершеннолетнего лица, освобождаемого или освобождённого из мест лишения свободы и имеющего непогашенную либо неснятую судимость, за совершение: тяжкого или особо тяжкого преступления, преступления при рецидиве преступлений, умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего, если лицо в период отбывания наказания в местах лишения свободы признавалось злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания.

Так, суды Кировской области не устанавливают административный надзор осуждённым, взыскания которых на момент обращения в суд погашены или сняты. Судебная практика складывается таким образом, что погашение или снятие дисциплинарных взысканий автоматически аннулирует все правовые последствия, связанные с признанием осуждённого злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания. Причём, по мнению судей, не имеет значения, когда осуждённый признан злостным нарушителем: в начале отбытия меры уголовного наказания в виде лишения свободы или же в конце.

В связи с этим в целях достижения задач административного надзора и унификации практики реализации положений Закона считаем необходимым п. 1 ч. 3 ст. 3 Закона об административном надзоре изложить в следующей редакции: "лицо в период отбывания наказания в местах лишения свободы признавалось злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания, независимо от наличия действующих взысканий".

Такой подход представляется правильным, поскольку на практике может возникнуть, например, следующая ситуация: осуждённый отбывает меру уголовного наказания в виде лишения свободы с 2003 г., в 2004 г. признан злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания. С тех пор систематически нарушал режим содержания, отбывал наказание в строгих условиях, но за несколько месяцев до освобождения был переведён в обычные условия содержания. Последнее взыскание погашено в июне 2012 г., а материалы направлены в суд, например, в сентябре 2012 г. Встал ли он на путь исправления? Не нуждается ли в надзоре для профилактики? Вопросы, на наш взгляд, риторические.

Тем же осуждённым, взыскания которых погашены давно (например, более 2 лет назад), следовало бы устанавливать административный надзор на меньший срок (например, на 1 год) и меньшее количество ограничений.

При анализе положений Закона об административном надзоре возникает закономерный неурегулированный вопрос: какими критериями должен руководствоваться суд, устанавливая срок административного надзора злостным нарушителям установленного порядка отбывания наказания и конкретные административные ограничения? Отсутствие в Законе критериев, позволяющих обеспечить индивидуальный подход к каждому лицу, является, по нашему мнению, пробелом действующего законодательства.

В ст. 3 Положения об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы, утверждённого Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. N 5364-VI, хоть и в общем смысле, но всё же был закреплён такой критерий: "обстоятельства, характеризующие личность поднадзорного".

Полагаем необходимым ч. 1 ст. 4 Закона об административном надзоре дополнить следующим абзацем: "Перечисленные ограничения применяются с учетом степени общественной опасности деяния, совершенного поднадзорным лицом; обстоятельств совершения преступления (время, место, состояние алкогольного опьянения, совершение преступления за пределами места жительства и т.д.), поведения поднадзорного лица за весь период отбывания наказания, а также состояния его здоровья".

Представляется, что к одному из направлений индивидуального профилактического воздействия следует отнести содействие в социальной адаптации гражданина, в том числе его материально-бытовом обустройстве.

Административный надзор, являясь мерой правового принуждения, в нынешней форме лишь создаёт "препятствия" совершению поднадзорным лицом новых преступлений. Такой подход, на наш взгляд, односторонний и ошибочный. Положения Закона об административном надзоре стоит развивать прежде всего в направлении нейтрализации комплекса причин и условий совершения преступлений. Иначе эффективность административного надзора и достаточность временных ограничений вызывает сомнение.

Целесообразно, по нашему мнению, закрепить в Законе об административном надзоре перечень обязанностей поднадзорных лиц, которые могут быть установлены судом одновременно с административными ограничениями, например: трудиться (трудоустроиться), получить образование, пройти курс лечения от алкоголизма, наркомании, токсикомании, венерического заболевания и др.

В целях исключения возможности привлечения поднадзорного лица к административной ответственности за несоблюдение обязанностей, возложенных на него судом, по объективным причинам необходимо ч. 1 ст. 19.24 КоАП изложить в следующей редакции: "Несоблюдение лицом, в отношении которого установлен административный надзор, административных ограничения или ограничений, а равно обязанности или обязанностей, установленных ему судом в соответствии с федеральным законом, совершенные в целях уклонения от надзора, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния, - ...".

Учитывая сложившуюся в стране криминогенную обстановку, представляется объективной необходимостью закрепление в Законе об административном надзоре определённого перечня преступлений, позволяющего устанавливать административный надзор в отношении лиц, их совершивших, независимо от каких бы то ни было оснований. Речь идёт о преступлениях, представляющих наибольшую общественную опасность, таких как: террористический акт, бандитизм, торговля людьми, захват заложника, преступления против половой неприкосновенности и половой свободы личности и др.

Например, на сегодня поднадзорным является лицо, совершившее квалифицированную кражу (ч. 3 и ч. 4 ст. 158 УК РФ), которое признавалось злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания. В то же время не является поднадзорным лицо, осуждённое за совершение террористического акта, бандитизма, торговлю людьми и т.д., если оно не признавалось злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания или в его действиях судом не усмотрен рецидив преступлений.

Какие из указанных преступлений представляют наибольшую общественную опасность: кража, хоть и квалифицированная, или же террористический акт, бандитизм и т.д.? Ответ однозначен.

Несомненно, инициатива требует отдельного научного осмысления с привлечением специалистов-криминологов. Тем не менее практически целесообразно развитие положений Закона об административном надзоре в обозначенном направлении.

Заслуживает поддержки мнение исследователей, полагающих излишним установление административного надзора в отношении лиц, которым назначено наказание в виде ограничения свободы*(1). Сходство между административным надзором и уголовным наказанием в виде ограничения свободы очевидное. На практике может возникнуть ситуация, когда лицо, отбывшее наказание в виде ограничения свободы, может быть подвергнуто административному надзору, который по содержанию является тем же ограничением свободы, но не является уголовным наказанием.

По нашему мнению, необходимо дополнить ст. 3 Закона об административном надзоре частью 4 в следующей редакции: "Административный надзор не подлежит установлению в отношении лица, которому:

1) назначено дополнительное наказание в виде ограничения свободы;

2) неотбытая часть наказания заменена ограничением свободы.".

Таким образом, устранение обозначенных практических проблем и реализация предлагаемых мер, по нашему мнению, положительно повлияют на процесс создания эффективного механизма надзора за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы, и на криминогенную обстановку в целом.

В. Уласень,

Камский прокурор по надзору

за соблюдением законов в ИУ

Н. Назаров,

помощник Камского прокурора

по надзору за соблюдением законов в ИУ

"Законность", N 2, февраль 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См., напр.: Тепляшин П. Административный надзор за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы. - Законность, 2011, N 10.