Государственное управление в области обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов (Н.Г. Кутьин, "Право и жизнь", N 1, январь 2013 г.)

Государственное управление в области обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов

В статье рассматриваются методы, цели и задачи государственного управления в области обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов, а также приводятся пути его совершенствования.

Вопрос совершенствования государственного управления в области обеспечения промышленной безопасности ОПО - важнейший вопрос стратегического планирования деятельности государства в области промышленной и энергетической безопасности нашей страны.

Необходимость обеспечения условий для экономического развития России в начале XXI в. обусловила качественное изменение государственного регулирования в различных отраслях экономической деятельности, направленное на устранение административных барьеров и избыточного государственного регулирования. Экологические и общественные кризисы второй половины XX в. в конце концов привели к концентрации внимания не на экономике, технике либо культуре в качестве базисных факторов, а на политике как основном источнике всех ограничений и кризисов [Костин А.И. Экополитология и глобалистика. М.: Аспект Пресс, 2005. С. 16].

Научно-техническая революция и быстрый рост населения Земли привели к колоссальному потреблению природных ресурсов и опасному влиянию применяемых в производстве технологий на состояние всех экосистем и в целом на всю биосферу планеты. Возникший технокризис стал угрозой социально-политическому развитию. Экологический фактор стал занимать к концу XX в. значимое место в политическом процессе.

Государственное управление тесно связано с понятием "государственная политика". Это понятие охватывает абсолютно все явления политической жизни: деятельность государства и его отдельных политических субъектов, изменение в политической культуре, политическом сознании, психологии, поведении людей и т.д. [Политология: Учебное пособие / Под ред. А.И. Долгова. Саратов, 2002. С. 90, 91].

Надежное и устойчивое обеспечение промышленной безопасности ОПО в Российской Федерации прежде всего зависит от компетентности, эффективности и стратегической дальновидности государственной промышленной политики государства, отстаивающего национальные и геополитические интересы страны в условиях глобализации. Следует согласиться с мнением, что в основах промышленной и экологической политики выражается отношение общества к окружающей его природной среде [Шилов А.С. Экополитология. М.: Глобус, 2003. С. 41]. Очевидно, что государственная политика в области промышленной безопасности ОПО является важным компонентом экологической политики как сознательной общественной деятельности, имеющей своим предметом "такое отношение человека к природе, при котором он не нарушал бы своим материальным производством отношения в ней самой, в экосистемах и между ними, не нарушал экологического равновесия, которое может привести к экологическому кризису, т.е. возникновению угрозы для естественных условий жизни человека" [Маркович Д.Ж., Жуков В.И., Бганба-Церера В.Г. Социальная экология. М.: МГСУ "Союз", 1996. С. 235, 236].

При этом разработка и осуществление государственной политики в области промышленной безопасности ОПО представляют собой специфическую деятельность государства при осуществлении государственного регулирования промышленной политики.

Понятие "промышленная политика" - более масштабное, многоплановое и сложно структурированное. В свою очередь, политика в сфере промышленной безопасности ОПО - важный, основополагающий, но не единственный составной компонент промышленной политики, как таковой. Это можно наглядно показать путем конкретизации субъектов промышленной политики и политики в сфере промышленной безопасности ОПО. Так, субъектами промышленной политики являются мировое сообщество, международные и межгосударственные организации и структуры, международные и национальные общественные движения и неправительственные организации, государства, профсоюзы, политические партии, субъекты хозяйственной и предпринимательской деятельности, отдельные индивиды. Субъектами же политики в области промышленной безопасности ОПО являются государство в целом, а также его структуры, специализирующиеся на решении проблем в масштабах применения сложных энергоемких технологических процессов в промышленности и энергетике, в том числе с использованием опасных веществ, мониторинга состояния промышленной безопасности ОПО (противоаварийной устойчивости) опасных производственных объектов предприятий топливно-энергетической, горнометаллургической, химической и других промышленных отраслей, а также на обеспечении поддержания на приемлемом уровне национальной безопасности страны.

Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" [СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3588] определяет круг лиц, обеспечивающих безопасную эксплуатацию названных производственных объектов. Это - юридические лица и индивидуальные предприниматели. К организациям, эксплуатирующим опасные производственные объекты, относятся все организации, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности. В преамбуле Закона вводится единственный пространственный критерий для организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, - территориальный: деятельность на территории Российской Федерации. Таким образом, под действие норм комментируемого Закона подпадают и иностранные юридические лица, находящиеся на территории России.

Государство - ведущий субъект как промышленной политики в целом, так и политики в сфере промышленной безопасности ОПО. Все остальные субъекты в основном способны в большей или меньшей мере влиять, воздействовать на деятельность государства в промышленной, экологической и иных сферах жизнедеятельности и развития государственно-организованного общества. Ведь именно государство обладает легитимным статусом реального распорядителя правовых, политических, экономических, социальных, технических и иных ресурсов, необходимых для обеспечения как национальной безопасности в сфере промышленности, так и промышленной безопасности ОПО.

В то же время чем демократичнее политическая система и режим в конкретной стране, тем в меньшей степени соответствующее государство выступает субъектом - монополистом промышленной политики. Реальные же возможности эффективно или хотя бы ощутимо влиять на государственную политику в сфере промышленной безопасности ОПО у других субъектов промышленной политики появляются в условиях демократии, предполагающей выборность власти, и при необходимости - ее ротацию, наличие политической оппозиции.

Соответственно, к объектам государственной политики в сфере промышленной безопасности ОПО можно отнести предприятия, например атомные электростанции, и структуры, деятельность которых ощутимо влияет на ситуацию в области промышленной безопасности ОПО, общество в целом. Следует учитывать, что опасным производственным объектом не является отдельный механизм, оборудование (техническое устройство), емкость с опасным веществом, сосуд под избыточным давлением. Опасным производственным объектом является определенная площадка производства, на которой при осуществлении определенного вида деятельности применяется то или иное техническое устройство, есть обращение опасного вещества или горючей пыли. Так, п. 4.3 ст. 4 Административного регламента Ростехнадзора по исполнению государственной функции по регистрации опасных производственных объектов и ведению государственного реестра опасных производственных объектов [Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 46] все опасные объекты разделяет на пять категорий, выделяемых по признакам причиняемой ими опасности. Это объекты, на которых:

- получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества (воспламеняющиеся, окисляющие, горючие, взрывчатые, токсичные, высокотоксичные вещества, представляющие опасность для окружающей природной среды);

- используется оборудование, работающее под давлением более 0,07 МПа или при температуре нагрева воды более 115 градусов Цельсия;

- используются стационарно установленные грузоподъемные механизмы, эскалаторы, канатные дороги, фуникулеры;

- получаются расплавы черных и цветных металлов и сплавы на основе этих расплавов;

- ведутся горные работы, работы по обогащению полезных ископаемых, а также работы в подземных условиях (приложение 1 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов").

Безопасность всех перечисленных объектов является составной частью системы жизненно важных интересов государства и общества. Главной задачей для каждого субъекта РФ (в части безопасности), да и для страны в целом является оценка степени опасности ОПО для населения и окружающей природной среды.

Для оценки степени опасности в каждом субъекте РФ органами Ростехнадзора ведется государственный реестр опасных производственных объектов. При исполнении этой функции осуществляется:

- учет опасного производственного объекта;

- присвоение регистрационного номера опасным производственным объектам и эксплуатирующим их организациям в государственном реестре опасных производственных объектов;

- занесение в базу данных государственного реестра сведений об опасных производственных объектах и организациях, осуществляющих их эксплуатацию;

- выдача регистрирующим органом утвержденной карты учета опасного производственного объекта;

- выдача свидетельства о регистрации опасного(ых) производственного(ых) объекта(ов) эксплуатирующей организации;

- накопление в базе данных государственного реестра опасных производственных объектов, в его ведомственных и территориальных разделах систематизированных сведений об опасных производственных объектах и эксплуатирующих их организациях;

- внесение в базу данных необходимых изменений;

- хранение и анализ информации о зарегистрированных объектах.

Отнесение объектов к опасным производственным объектам осуществляется на основании идентификации, которая проводится владельцем опасного производственного объекта или специализированной экспертной организацией. Правильность проведения идентификации проверяется органами Ростехнадзора России перед внесением в государственный реестр опасных производственных объектов.

Перечень типовых видов опасных производственных объектов для целей регистрации в государственном реестре включает в себя опасные производственные объекты: горнорудной и нерудной промышленности; нефтегазодобывающего комплекса; магистрального трубопроводного транспорта; газоснабжения; металлургической промышленности; производства черных и цветных металлов; производства, хранения и использования взрывчатых веществ; химической, нефтехимической и нефтеперерабатывающей промышленности, а также других взрывопожароопасных и вредных производств; нефтепродуктообеспечения; пищевой и масложировой промышленности; систем водоподготовки; объекты тепло- и электроэнергетики и другие объекты, использующие оборудование, работающее под давлением свыше 0,07 МПа или при температуре воды выше 115 градусов Цельсия; объекты, использующие стационарно установленные грузоподъемные механизмы, эскалаторы, канатные дороги и фуникулеры; объекты хранения и переработки растительного сырья; объекты, связанные с транспортированием опасных грузов; объекты при добыче минеральных вод.

В рамках административной реформы принят Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" [СЗ РФ. 2002. N 52 (Ч. 1). Ст. 5140], которым взамен нормативно-технических документов введена категория "технический регламент". Это - документ, который принят международным договором Российской Федерации, подлежащим ратификации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или в соответствии с международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или федеральным законом, или Указом Президента РФ, или постановлением Правительства РФ, или нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).

Техническим регламентом устанавливаются обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе к зданиям, строениям или к связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации). Техническое регулирование осуществляется в соответствии с принципами:

- применения единых правил установления требований к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг;

- соответствия технического регулирования уровню развития национальной экономики, развития материально-технической базы, а также уровню научно-технического развития;

- независимости органов по аккредитации, органов по сертификации от изготовителей, продавцов, исполнителей и приобретателей, в том числе потребителей;

- единой системы и правил аккредитации;

- единства правил и методов исследований (испытаний) и измерений при проведении процедур обязательной оценки соответствия;

- единства применения требований технических регламентов независимо от видов или особенностей сделок;

- недопустимости ограничения конкуренции при осуществлении аккредитации и сертификации;

- недопустимости совмещения одним органом полномочий по государственному контролю (надзору), за исключением осуществления контроля за деятельностью аккредитованных лиц, с полномочиями по аккредитации или сертификации;

- недопустимости совмещения одним органом полномочий по аккредитации и сертификации;

- недопустимости внебюджетного финансирования государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов;

- недопустимости одновременного возложения одних и тех же полномочий на два и более органа государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов.

Полноценная государственная политика, заключающаяся прежде всего в эффективном воздействии на соответствующие объекты промышленности и обеспечении их безопасности, должна опираться на научно обоснованную национальную программу промышленной безопасности ОПО.

Реализация такой программы должна проходить через "специфическую деятельность органов социально-политической и экономической системы той или иной страны, которые призваны оптимальным образом регулировать отношения между человеком и природой" [Васильев А.В. "Зеленая политика": проблемы и структура // Pro et Contra. 2002. Т. 7. N 1. С. 84], прежде всего посредством политических, правовых и экономических мер.

Государственное управление в сфере промышленной безопасности ОПО представляет собой систему специфических политических, экономических, правовых и иных мер, принимаемых государством с целью управления состоянием безопасности на всех стадиях жизненного цикла опасных объектов с целью обеспечения защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства от аварий на опасных производственных объектах и последствий этих аварий.

Государственное управление в области промышленной безопасности ОПО представляет собой также деятельность государства как основного субъекта управления промышленной безопасностью, которая направлена на решение актуальных проблем в области установления технических требований, создания экономических механизмов, направленных на стимулирование обеспечения безопасности и гарантирующих адекватную ответственность всех субъектов деятельности в сфере промышленной безопасности ОПО.

Следует подчеркнуть, что государственное управление в области промышленной безопасности ОПО синхронно осуществляется на общегосударственном, региональном и локальном уровнях. Поскольку промышленная безопасность имеет глобальные масштабы, промышленные интересы нашей страны требуется отстаивать также и в процессе внешнеполитической деятельности России и на международной арене.

В процессе теоретического анализа государственного управления в области промышленной безопасности ОПО принципиально важной является и проблема определения ее стратегической цели. Так, Концепция совершенствования государственной политики в области обеспечения промышленной безопасности ОПО с учетом необходимости стимулирования инновационной деятельности предприятий на период до 2020 года, утвержденная решением Коллегии Ростехнадзора от 26 сентября 2011 г., определяет цель как обеспечение защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства от аварий на опасных объектах и от последствий этих аварий.

На первый взгляд, стратегическая цель государственной политики в области промышленной безопасности ОПО сформулирована не только объективно, но и детально, предметно. Однако, очевидно, что в пределы компетенции государственной политики в области промышленной безопасности ОПО включена также консолидация деятельности в данной сфере органов государственной власти и местного самоуправления, общественных организаций, субъектов деятельности в сфере промышленной безопасности в процессе реализации планов и программ развития Российской Федерации, осуществления экономической деятельности. Безусловно, проблемы в сфере промышленной безопасности ОПО можно решать лишь при условии синхронного разрешения проблем в других сферах (социальной, экономической и т.д.) жизнедеятельности и развития Российского государства и общества, создавая условия для успешного продвижения страны по пути к устойчивому развитию.

Реализация стратегической цели государственной политики в сфере промышленной безопасности ОПО требует также и объективного понимания того обстоятельства, что промышленная безопасность - специфическая триада, структурными элементами которой являются био-, социо- и технобезопасность, соответствующие безопасности личности, общества, государства. Существование на промышленных объектах рисков аварий, подвергающих опасности окружающую среду, жизнь и здоровье человека, экономическую стабильность требует установления комплекса ограничений в отношении реализации права на экономическую деятельность и права на труд с тем, чтобы не ущемлялись неотчуждаемые права на жизнь и благоприятную окружающую среду и тем самым соблюдался искомый баланс интересов. Государственное регулирование в области обеспечения промышленной безопасности ОПО в данном контексте является одним из инструментов корректирующего влияния на развитие промышленности, учитывающего жизненно важные интересы личности, общества и России.

Ежегодный совокупный материальный ущерб от техногенных аварий, затраты на ликвидацию аварий и их последствий составляют десятки миллиардов рублей. Значительная доля этих расходов связана с авариями на опасных производственных объектах.

В настоящее время из-за отсутствия или экономии финансовых средств собственники предприятий практически не решают вопросы, связанные с ликвидацией опасных производственных объектов: своевременную разработку с проведением экспертизы промышленной безопасности ОПО проектной документации на ликвидацию ОПО, проведение инженерных, технических работ по ликвидации и т.д. В результате этого опасные производственные объекты остаются безнадзорными, представляющими определенную угрозу жизни людей и окружающей природной среде.

Уровень промышленной безопасности ОПО на ряде предприятий горнорудной и нерудной промышленности продолжает снижаться, что связано с моральным и физическим износом основных производственных фондов горного, дробильно-сортировочного оборудования, рудничного транспорта, зданий и сооружений. Выполнение планируемых мероприятий по вводу нового оборудования, замене изношенного, внедрению передовых технологий, проведению капитальных ремонтов при недостаточном обеспечении запасными частями, контрольно-измерительными приборами часто срываются из-за неудовлетворительного финансирования собственниками поднадзорных организаций, предприятий и объектов.

Отсутствие эффективной системы управления промышленной безопасностью ОПО на предприятиях, регулирования и финансирования программ по обеспечению безопасного ведения горных работ не позволяет существенно снизить риски и число инцидентов, аварий, смертельного травматизма на объектах ведения горных работ.

Причины травм и аварий на объектах рудной и нерудной промышленности, подземного строительства имеют единую природу происхождения - недостаточный уровень квалификации непосредственных исполнителей работ, низкое качество инженерного сопровождения горных работ, подготовки и организации производства в совокупности с неудовлетворительным уровнем трудовой и технологической дисциплины при наличии серьезных недостатков в функционировании системы производственного контроля.

Одна из ключевых мер повышения уровня промышленной безопасности ОПО на горнодобывающих предприятиях - повышение ответственности за состояние промышленной безопасности ОПО всех участников производственного процесса: от собственников и первых руководителей производств - до непосредственных исполнителей работ.

Формальный подход в управляющих компаниях и на предприятиях к созданию интегрированной системы управления промышленной безопасностью, неэффективный производственный контроль, "оптимизация" численности специалистов, персонала на технологических, профилактических, ремонтно-восстановительных участках опасных производственных объектов ведут к значительному ухудшению общего состояния промышленной безопасности ОПО.

Требуется системное повышение квалификации всех звеньев, задействованных в системе производственного контроля, так как независимо от величины предприятия и численности производственного персонала должен быть обеспечен системный подход к управлению промышленной безопасностью как к единому объекту управления.

Недостаточно реализуется существующий научно-исследовательский потенциал в вопросах совершенствования систем разработки рудных месторождений, обеспечения противоаварийной защиты предприятий, на большей части горнорудных предприятий текущие и перспективные задачи научно-исследовательского сопровождения отработки месторождений длительное время не решаются.

Для достижения целей государственной политики в сфере промышленной безопасности ОПО необходимо решить следующие задачи:

- создать систему прогнозирования, выявления, анализа и оценки рисков аварий на опасных производственных объектах, надежности систем обеспечения промышленной безопасности ОПО, последствий возможных аварий;

- сократить перечень и сформировать организационные механизмы классификации опасных производственных объектов по степени риска аварий и масштабу их последствий;

- дифференцировать методы регулирования в области промышленной безопасности ОПО;

- оптимизировать административные процедуры при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте и эксплуатации опасных производственных объектов;

- обеспечить непрерывную корректировку требований безопасности с учетом развития технологий, применяемых на опасных производственных объектах;

- создать благоприятные условия для модернизации основных производственных фондов, внедрения инновационных производственных технологий, уникального оборудования и материалов;

- сформировать комплекс мер государственной поддержки разработки, реализации и внедрения российских технологий обеспечения промышленной безопасности ОПО;

- обеспечить повышение уровня квалификации работников организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты;

- обеспечить открытость информации о состоянии промышленной безопасности ОПО и доступность требований промышленной безопасности ОПО;

- интенсифицировать международное сотрудничество в области промышленной безопасности ОПО.

Библиографический список:

1. Васильев А.В. "Зеленая политика": проблемы и структура // Pro et Contra. 2002. Т. 7. N 1.

2. Костин А.И. Экополитология и глобалистика. М.: Аспект Пресс, 2005.

3. Маркович Д.Ж., Жуков В.И., Бганба-Церера В.Г. Социальная экология. М.: МГСУ "Союз", 1996.

4. Политология: Учебное пособие / Под ред. А.И. Долгова. Саратов, 2002.

5. Шилов А.С. Экополитология. М.: Глобус, 2003.

Н.Г. Кутьин,

кандидат юридических наук, руководитель

Федеральной службы по экологическому,

технологическому и атомному надзору

"Право и жизнь", N 1, январь 2013 г.